La gestion réglementaire de ce dispositif nécessite d’en limiter le bénéfice à des

personnes administrativement reconnues comme handicapées, particulièrement à celles

dont le nombre et/ou l’importance des invalidités ainsi que les difficultés de réinsertion sont plus inquiétants pour leur intégration professionnelle. C’est en Allemagne que cette sélectivité est la plus forte, le mécanisme étant essentiellement réservé aux personnes avec un handicap d’au moins 50%. Or, on observe ¹²⁸dans ce pays un meilleur taux d’emploi des personnes avec un handicap sévère que dans les autres pays ayant le même niveau relatif de dépenses pour l’emploi des personnes handicapées (Danemark, Finlande,…).

Un système de bonifications selon le degré d’incapacité de la personne handicapée et/ou selon le processus de formation-insertion d’où elle a bénéficié permet également de renforcer l’ « attractivité financière » de certaines catégories de personnes handicapées 129 et leurs chances d’emploi ; avec succès constate-t-on en France où des enquêtes spécifiques

permettent de constater une embauche significative de personnes avec un degré de handicap élevé (catégorie C). A noter cependant que le calcul français des bonifications semble exagérément complexe, avec le risque d’être parfois arbitraire.

3. C’est avec les personnes administrativement reconnues comme handicapées mais ne bénéficiant pas d’une allocation spécifique que ce mécanisme d’aide à l’emploi est le plus efficace. En témoigne le fait qu’en France, ce sont les personnes reconnues par la Cotorep qui actuellement s’avèrent les principales bénéficiaires de l’obligation d’emploi et non celles ayant une rente pour un accident de travail ou une maladie professionnelle ni celles ayant une pension d’invalidité.

2.2.2 Les entreprises, secteurs ou métiers concernés

- Pour des raisons de contrôle administratif et de perception des contributions, un tel mécanisme ne s’applique aisément qu’aux entreprises et établissements d’une taille minimale, environ 20 travailleurs. Par ailleurs, les règles formelles et les contraintes administratives sont davantage présentes dans les grandes entreprises, dont la

bureaucratisation est plus poussée : on peut penser qu’elles sont mieux à même soit de s’organiser efficacement pour intégrer une personne handicapée, soit de supporter le coût d’une contribution compensatoire. Enfin, la présence syndicale y est généralement plus importante et peut plus souvent contribuer à son succès, pour autant que les travailleurs et leurs organisations y soient sensibilisés.

128 Via l’enquête EFT de 1996.

129 A titre d’exemple, une personnes reconnue par la Cotorep handicapée de catégorie C vaut trois unités d’emploi si elle a plus de 50 ans ou été placée antérieurement en secteur protégé ; dans une entreprise de 700 travailleurs et plus, elle permet en permanence d’éviter une taxe compensatoire de 724 Euros par mois.

- Certains métiers ou secteurs se prêtent évidemment très mal à une obligation pure et simple, en tout cas identique à celle prescrite dans les autres secteurs : on songe en

particulier aux secteurs du transport (conducteurs de train, d’autobus, de camions ; pilotes d’avions), de la vente au détail (commerce ou banques), ainsi que de l’enseignement mais dans une moindre mesure.Une liste de métiers bénéficiant d’une dérogation, à l’instar de ce qui est pratiqué en France, nous semble cependant peu opportune : elle ne respecte pas l’égalité de traitement entre secteurs et entreprises, repose sur des classements arbitraires

130 et enfin complique la gestion et le contrôle du mécanisme. Ceci renforce la nécessité de faire accepter le principe d’une contribution compensatoire dans les secteurs qui sont techniquement moins aptes à accueillir des personnes handicapées ; à titre de

compensation et solidarité par rapport aux autres secteurs acceptant d’embaucher ou maintenir des personnes handicapées.

- Par contre, le secteur public en général semble un peu mieux se prêter au mécanisme d’un quota d’emploi pur et simple (sans contribution à un fonds d’insertion des personnes handicapées), même si le secteur de l’enseignement ou celui des administrations centralisées y est un peu moins adapté. La méthode d’une contrainte réglementaire fait d’ailleurs davantage partie de la culture de gestion des administrations et elle y semble plus facile à mettre en œuvre et planifier. Toutefois, d’autres résistances tout aussi importantes sont présentes. Ce qui explique qu’un mécanisme de sanction-incitation financière commence aussi à se mettre en place là où il n’existait pas encore (secteur public France).

2.2.3 L’impact sur les pratiques d’embauche en général

- Dans les deux pays, on observe l’existence d’entreprises assujetties respectant le objectif d’emploi en % du personnel légal et allant pourtant au-delà de cette prescription, sans qu’elles en retirent le moindre bénéfice financier ou administratif. La pratique induite par l’obligation parviendrait donc dans certains cas à modifier les représentations sociales habituelles ainsi que les comportements frileux traditionnels.

- L’impact de ce mécanisme déborde la sphère des entreprises assujetties, comme en témoigne en France l’effet positif sur les petites entreprises, grâce aux aides financées par le produit des contributions compensatoires. Un effet analogue de contagion semble aussi se vérifier en Allemagne.

- On ne dispose pas d’éléments empiriques permettant de démontrer que les effets de cette politique débordent également la sphère des personnes reconnues administrativement comme handicapées. La comparaison faite en France avec une situation théorique sans obligation d’emploi suggère cependant que l’impact serait supérieur à celui observé par les emplois déclarés dans le quota.

2.2.4 L’impact sur l’emploi

Le taux d’emploi atteint 42% chez les personnes handicapées qui sont les bénéficiaires potentiels de la loi en France, bien que ce soient des personnes dont les chances d’accès à un emploi sont assez faibles. Remarquons que le nombre d’emplois déclarés pour satisfaire à la loi est demeuré stable en France, malgré la situation économique, tandis qu’il diminue

130 Certains métiers obtiennent une dérogation dans un secteur où il est important, et pas dans un autre secteur où il est présent mais de façon moins importante ou sous une forme assez voisine.

régulièrement en Allemagne. Par contre, le chômage des personnes handicapées n’a pas été enrayé par l’instauration de ce mécanisme ; dans les deux pays il a augmenté.

D’autres caractéristiques peuvent également être épinglées :

- En Allemagne, le mécanisme bénéfice davantage aux hommes qu’aux femmes handicapées. Cette tendance est par contre en train de se renverser en France. - L’impact positif sur l’emploi s’avère moins décisif dans les régions en difficultés

économiques (comme les nouveaux Länder en Allemagne ou le Mezzogiorno en Italie) ou trop tertiarisées (comme l’Ile-de-France chez notre voisin hexagonal) ; par contre, il est plus net dans les régions industrielles dynamiques (comme l’Alsace et le Nord de l’Italie).

L’impact positif sur l’emploi n’est jamais acquis : il est le résultat d’un combat incessant, d’une adaptation permanente des méthodes de sensibilisation des entreprises et d’accompagnement ou suivi des personnes handicapées. En témoigne l’érosion lente mais régulière des effectifs occupés en Allemagne, laquelle a rendu nécessaire en 2000 une remise en cause importante des moyens employés jusqu’alors et un plus grand souci d’actions de proximité ; cette érosion pourrait aussi être un effet pervers indirect de la protection particulière dont bénéficient les personnes handicapées une fois qu’elles sont embauchées. Témoigne aussi de cette nécessité d’une remise en cause permanente les évaluations et modifications périodiques des mesures et actions par l’Agefiph en France.

La stagnation ou régression de l’emploi déclaré dans le cadre de l’ « obligation» d’emploi pourrait s’expliquer en partie par le fait qu’il serait plus difficile aux entreprises d’embaucher les bénéficiaires potentiels non encore occupés, soit parce que leur âge,

qualification et handicap seraient moins favorables que chez ceux déjà occupés, soit parce que ces personnes seraient moins motivées ou découragées à rechercher un emploi du fait des allocations qu’ils perçoivent ou du fait des échecs trop nombreux rencontrés. En effet, une partie des bénéficiaires potentiels de la loi sont des personnes administrativement reconnues comme handicapées et bénéficiant d’allocations ; or une enquête réalisée en France montre que le nombre et/ou l’importance des invalidités, l’âge avancé et la faiblesse de la

qualification réduisent la probabilité d’avoir un emploi. Ceci est aussi confirmé en France par l’observation que l’obligation d’emploi bénéficie surtout aux personnes simplement

reconnues par la Cotorep (cette reconnaissance ne leur donne pas droit à des allocations). Si on ne tient pas compte de ces éléments, une obligation d’emploi pourrait buter sur un manque de disponibilités (ou de compétences) du « stock » de bénéficiaires potentiels

inoccupés, lequel n’est pas illimité. Ceci explique l’importance de tenir compte du nombre et de la situation réelle des bénéficiaires potentiels lorsqu’on détermine un objectif d’emploi en % du personnel. Ainsi que de leur disponibilité et motivation à trouver un emploi, les

allocations existantes pouvant constituer un piège à l’inactivité si les conditions de cumul avec une activité professionnelle sont négatives ou incertaines. En d’autres termes encore, une politique d’obligation d’emploi pour personnes handicapées ne dispense pas de combattre les multiples formes de pièges à l’inactivité qui enserrent les allocataires sociaux ; et par des mesures qui leur sont plus spécifiques (activation possible des allocations, accompagnement spécifique ?,…).

Outre la crise de l’emploi, ce phénomène pourrait expliquer en partie que le nombre de personnes handicapées en chômage continue de progresser dans les deux pays. Même si ce phénomène peut aussi provenir du fait que davantage de personnes sans emploi se soient fait reconnaître administrativement comme handicapées avec l’espoir de trouver plus facilement un emploi.

2.2.5 L’intégration professionnelle

- Une politique d’obligation d’emploi avec contribution à un fonds d’insertion des personnes handicapées, tout comme d’ailleurs une politique d’incitants financiers à l’embauche, permet d’ouvrir les portes des entreprises, d’aider à insérer une personne qui autrement risquerait de ne pas pouvoir valoriser son potentiel et son savoir-faire. Ce qui lui permet probablement ¹³¹ de contribuer à infléchir les représentations sociales négatives dont sont affligés les personnes handicapées, et donc à terme de faciliter une meilleure intégration spontanée.

- Même avec cette politique de discrimination positive, les compétences et le niveau de formation professionnelle des personnes handicapées restent fondamentaux pour réussir cette insertion. Comme l’a très bien compris l’Allemagne et comme le comprend de plus en plus la France, cette obligation d’emploi ne sera donc efficace que si les personnes handicapées ont un niveau suffisant de formation et de compétences techniques et

relationnelles. Que si elles ont aussi une confiance en elles-mêmes suffisante pour pouvoir s’aventurer dans le monde des entreprises privées, ce qui suppose parfois qu’elles soient aidées ou soutenues par des professionnels spécialisés.

- Cette politique de discrimination positive agit surtout comme moyen d’insertion ou maintien, et pas nécessairement comme outil d’intégration. En effet, même si les personnes occupées grâce à cette politique acquièrent ou maintiennent une ancienneté moyenne plus élevée que les autres travailleurs, cela ne suffit cependant paspour qu’elles soient intégrées et traitées sur le même pied que les autres travailleurs, que ce soit en termes de responsabilité, qualité de l’emploi, formation ou promotion. On comprend donc la nécessité de compléter cette politique par une loi anti-discriminations efficace, par un soutien aux pratiques de management de la diversité, par une mise en valeur des pratiques d’intégration professionnelle réussie ainsi que par des actions de sensibilisation des travailleurs et de leurs organisations.

- Une occupation ou une embauche qui ne s’accompagnerait pas des adaptations nécessaires du poste de travail ou de l’organisation mènerait à des emplois très peu satisfaisants, voire à une aggravation des problèmes de santé. Il est donc impératif que les aides aux

aménagements de poste ou modifications de l’organisation voire aux horaires et durée du travail soient intégrées à cette politique et l’accompagnent. De même que des formules de job assistance. Tout comme il est indispensable de veiller activement à la qualité des emplois proposés, à leur adéquation avec les compétences et qualifications des personnes handicapées embauchées ou maintenues.

- On comprend dès lors la nécessité d’accompagner cette politique de soutien à l’emploi ordinaire par une meilleure protection dans l’emploi chez les personnes handicapées, par des conditions de travail ou horaires éventuellement adaptés, ainsi que par la garantie d’une meilleure défense de leurs intérêts spécifiques au sein de l’entreprise. C’est ce que l’Allemagne a particulièrement bien compris.

2.2.6 La stigmatisation des bénéficiaires

Comme toute aide spécifique exigeant d’exhiber une preuve administrative de ses problèmes pour y avoir droit, ce dispositif induit inévitablement une forme de stigmatisation chez ceux qui veulent en bénéficier. Mais obtenir un emploi grâce à une prime de

compensation ne nous semble pas moins stigmatisant ou humiliant pour la personne handicapée que l’obtenir grâce à un dispositif de responsabilisation généralisée des employeurs. D’autant que le bénéfice de cette disposition doit toujours demeurer libre et résulter d’une démarche volontaire de la personne intéressée. Un dispositif instaurant une responsabilisation (et incitation) généralisée des employeurs ne doit en effet pas être confondu avec un mécanisme instituant une obligation de travail ou une pénalisation financière pour la personne handicapée : il ne vise qu’à mieux faire respecter son droit au travail quant cette personne en a le souhait.

Ce qui serait plus grave par contre, c’est une éventuelle « chasse aux handicapés » de la part d’employeurs voulant à tout prix éviter d’embaucher, maintenir des personnes menacées, sous-traiter avec le secteur protégé ou payer une contribution compensatoire. Celle-ci pourrait provoquer une stigmatisation brutale chez des personnes handicapées qui s’étaient intégrées professionnellement en douceur et qui se verraient soudainement mises en évidence par un employeur peu délicat, sans qu’elles aient effectué elles-mêmes une démarche volontaire.

Nous avons signalé plus haut que l’analyse statistique d’une enquête européenne montrait que ce phénomène de régularisation artificielle n’était pas suffisamment fréquent pour être décelable et expliquer les emplois déclarés en l’Allemagne et en France.

Par ailleurs, il est possible de prévoir certains dispositions plus prudentes que celles en vigueur en France ou en Allemagne et qui permettraient de minimiser ce risque. Par exemple, on peut se demander si l’insertion professionnelle en milieu ordinaire des personnes ayant un handicap mental léger doit bien être soutenue par ce dispositif, même s’il paraît à première vue peu équitable de les en écarter. De plus, il pourrait être stipulé que ne peuvent être déclarées comme personnes handicapées occupées que des personnes soit nouvellement embauchées, soit venant d’effectuer une démarche volontaire en vue de maintenir leur emploi malgré la survenance d’un handicap pour cause de maladie ou accident. ; ce qui écarte la tentation ou le risque de déclarer des personnes déjà occupées

Cette restriction aurait cependant pour inconvénient de défavoriser les (rares ?) employeurs qui auraient maintenu ou embauché une personne reconnue administrativement comme handicapée avant l’instauration du dispositif. Si cet inconvénient est jugé majeur, on autorisera ces employeurs à effectuer une déclaration préalable des personnes handicapées occupées avant la mise en application de la loi. En résolvant cet inconvénient, on réintroduit cependant partiellement le risque de stigmatisation dénoncé. Mais il ne se produira qu’au moment de la mise en application de la loi et il se limitera aux personnes handicapées devenues officiellement bénéficiaires de la loi, déjà occupées avant son instauration et dont les collègues ou l’employeur ignoraient le handicap.

S’il est jugé par contre que ce risque de stigmatisation doit absolument être évité et/ou si le législateur considère que les employeurs (et postes de travail) concernés sont peu

nombreux, ont pris cette décision de façon entièrement libre et volontaire, sont

éventuellement intéressés à poursuivre progressivement leur démarche et ne sentent pas lésés par rapport aux autres, on pourra alors juger préférable de ne pas instaurer cette déclaration préalable.

Restreindre la déclaration d’emploi aux personnes soit nouvellement embauchées, soit venant d’effectuer une démarche volontaire en vue de maintenir leur emploi entraînerait une autre conséquence importante : le rythme d’application de la loi devrait alors se faire de façon très progressive, en tenant compte aussi de l’importance relative des flux d’entrées et de sorties (naturelles ou volontaires). Par exemple en prévoyant 0.5% de taux d’emploi

supplémentaire chaque année, ce qui équivaut à environ 10% du seul taux moyen de départ naturel. Et non de façon rapide, à raison de 1% d’emploi supplémentaire chaque année à partir

d’un seuil supposé atteint de 3%, comme cela a été le cas en France lors de l’instauration de la loi en 1987.

En d’autres termes, cette disposition particulière présenterait un autre avantage : elle améliorerait aussi la faisabilité des objectifs d’emploi et de ce fait, elle rendrait encore plus improbable des licenciements ayant pour seul motif de satisfaire à la loi (remplacer un travailleur valide par un travailleur handicapé). Tout avantage a cependant sa contrepartie : cette disposition rendrait plus long le temps nécessaire pour que l’objectif final d’emploi à atteindre entre en vigueur ; 10 ans par exemple si l’objectif final est de 5% et que la majoration annuelle de l’objectif d’emploi est limitée à 0.5%.

2.2.7 La gestion du dispositif

- Tout d’abord, ce mécanisme implique que soit développée une procédure permettant de reconnaître comme bénéficiaires potentiels de la loi des personnes avec un handicap limitant plus ou moins fortement leurs possibilités d’intégration professionnelle dans le contexte actuel et qui ne bénéficient pas actuellement d’une autre reconnaissance

administrative (et allocation) du fait d’une maladie ou accident par exemple. En France, ce sont les commissions régionales de la COTOREP qui assurent ce rôle. Il faut donc prévoir les moyens financiers et humains, ainsi que des règles adéquates, permettant d’assurer un bon fonctionnement de ces procédures.

- La dispense de paiement de la contribution financière au fonds d’insertion des personnes handicapées et le contrôle de la loi se basant sur une simple déclaration annuelle de l’employeur, le dispositif constitue un mécanisme et un instrument d’incitation beaucoup moins lourd que la plupart des aides à l’emploi des personnes handicapées ; tant pour l’entreprise que pour l’administration. Une informatisation via Internet de cette

déclaration annuelle, en lien avec une base de données des personnes administrativement reconnues ainsi qu’une déclaration informatisée des embauches (ou reclassements) pourrait encore l’alléger davantage, tout en réduisant au minimum les risques d’erreurs (volontaires ou involontaires) dans les déclarations.

- La discrétion et la relative simplicité de cette procédure, ainsi que le faible montant de la contribution financière au fonds d’insertion des personnes handicapées par rapport à l’ensemble de la masse salariale, ont cependant pour revers que le mécanisme tend à demeurer très mal connu des vrais décideurs dans l’entreprise, la déclaration annuelle demeurant souvent le fait d’une personne spécialisée du service du personnel (voire d’un secrétariat social). Des actions de communication et/ou de prospection directe auprès des décideurs en sont donc la contrepartie indispensable. Leur efficacité s’avérerait assez élevée comme en témoignent les résultats d’une enquête menée en France.

- Bien entendu, cette politique se heurte chez les employeurs à la concurrence des autres dispositifs d’aide à l’embauche. Tout comme chez les personnes handicapées elle affronte la concurrence du secteur protégé. Mais l’inverse est aussi vrai. Il importe donc de définir les règles d’une saine émulation entre les divers dispositifs, en veillant à ce qu’aucun ne détruise l’autre.

- La déclaration annuelle des employeurs en vue de vérifier s’ils doivent ou non payer une contribution financière au fonds d’insertion des personnes handicapées permet de produire chaque année, par recensement, une statistique sur l’emploi des personnes handicapées par taille d’entreprise, secteur, région ou par catégorie de personne handicapée (genre, âge, type de reconnaissance,…). Même si d’autres enquêtes spécifiques (par échantillon) demeurent nécessaires, cette statistique annuelle constitue une donnée extrêmement

précieuse pour le pilotage de la politique d’emploi des personnes handicapées. Comme