La loi sur les prestations d’invalidité a Aperçu de la lo

Com base numa somatória entre os conceitos adotados na Estratégia Internacional para Redução de Desastres (EIRD, 2002) e aqueles sustentados pelo Estado brasileiro a partir da aprovação da Lei 12.608, de 10 de abril de 2012, podemos definir Defesa Civil como “o conjunto de ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação destinadas à redução dos riscos de desastres com vistas à preservação do moral da população, o restabelecimento da normalidade social, e a proteção civil” (CEPED/UFSC, 2013, p. 43).

Desse modo, a atuação da Defesa Civil no Brasil (influenciada por órgãos internacionais, como a ONU) deve estar pautada numa doutrina que tem como objetivo prioritário a redução de riscos de desastres (EIRD, 2002), e que, segundo os pesquisadores da CEPED/UFSC (2013), deve estar pautada num modelo inter-relacional das ações (prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação), e também, intersetorial no tocante às políticas públicas e aos instrumentos de análise, avaliação e gerenciamento dos riscos de desastres.

De acordo com os objetivos específicos desta pesquisa, iremos nos restringir apenas às ações de prevenção, mitigação e preparação, mas que, de algum modo, também nos permitem visualizar a estrutura institucional e os modos de funcionamento da Defesa Civil em nosso país. Isto porque, em virtude das orientações derivadas da Estratégia Internacional de Redução de Desastres (EIRD, 2002), existe um marco conceitual “regulatório” para todos os países signatários.

Segundo o texto da EIRD (2002, p. 15),

El marco conceptual referente a la reducción del riesgo de desastres se compone de los siguientes campos de acción, según lo descrito en la publicación de la EIRD - “Vivir con el riesgo: informe mundial sobre iniciativas de reducción de desastres”: 1) Evaluación del riesgo, incluyendo análisis de vulnerabilidad, así como análisis y monitoreo de amenazas; 2) Concientización para modificar el comportamiento; 3) Desarrollo del conocimiento, incluyendo información, educación, capacitación e investigación; 4) Compromiso político y estructuras institucionales, incluyendo organización, política, legislación y acción comunitaria; 5) Aplicación de medidas de reducción del riesgo incluyendo gestión ambiental, prácticas para el desarrollo social y económico, medidas físicas y tecnológicas, ordenamiento territorial y urbano, protección de servicios vitales y formación de redes y alianzas; y, 6) Sistemas de detección y alerta temprana incluyendo pronóstico, predicción, difusión de alertas, medidas de preparación y capacidad de enfrentar.

Em síntese, optamos por abordar as ações de prevenção, mitigação e preparação de modo conjunto, sendo elas entendidas como estratégias de redução de riscos de desastres (EIRD, 2002). Neste sentido, pretendemos, a partir da exposição do Quadro 3, esboçar uma organização que relaciona os conceitos de prevenção, mitigação e preparação (EIRD, 2002) às ações de prevenção no contexto da Defesa Civil brasileira, delineadas conforme legislação específica (BRASIL, 2010).

QUADRO 3 - Os conceitos de prevenção, mitigação e preparação (EIRD, 2002) relacionados

às ações de prevenção (BRASIL, 2010)

CONCEITOS (EIRD, 2002) AÇÕES DE PREVENÇÃO (BRASIL, 2010)

PREVENÇÃO

Actividades tendentes a evitar el impacto adverso de amenazas, reduciendo la vulnerabilidad, fortaleciendo capacidades y medios empleados para minimizar los desastres ambientales, tecnológicos y biológicos relacionados con dichas amenazas.

Dependiendo de la viabilidad social y técnica y de consideraciones de costo/beneficio, la inversión en medidas preventivas se justifica en áreas afectadas frecuentemente por desastres. En este contexto, la concientización y educación pública relacionadas con la reducción del riesgo de desastres contribuyen a cambiar la actitud y los comportamientos sociales, así como a promover una “cultura de prevención.

MITIGAÇÃO

Medidas estructurales y no-estructurales emprendidas para reducir el impacto adverso de las amenazas naturales y tecnológicas, y de la degradación ambiental.

Las medidas estructurales tratan de medidas de ingeniería y de construcción tales como protección o refuerzo de estructuras e infraestructuras para reducir o evitar el posible impacto de amenazas.

Las medidas no-estructurales se refieren a políticas, concientización, desarrollo del conocimiento, compromiso público y métodos o prácticas operativas, incluyendo mecanismos participativos y suministro de información, que puedan reducir el riesgo y el consecuente impacto.

AÇÕ ES DE PREVENÇÃO

Ações destinadas a reduzir a ocorrência e a intensidade de desastres, por meio da identificação, mapeamento e monitoramento de riscos, ameaças e vulnerabilidades locais, incluindo a capacitação da sociedade em atividades de defesa civil, entre outras estabelecidas pelo Ministério da Integração Nacional (Decreto n. 7.275/2010).

PREPARAÇÃO

Actividades y medidas tomadas

anticipadamente para asegurar una respuesta eficaz ante el impacto de amenazas, incluyendo la emisión oportuna y efectiva de sistemas de alerta temprana y la evacuación temporal de población y propiedades del área amenazada.

Com base na organização e análise proposta pelo Quadro 3, destacamos a correlação existente entre os conceitos (EIRD, 2002) e as ações de prevenção sustentadas pela Defesa Civil no Brasil. Assim como podemos, ainda, dar visibilidade aos procedimentos -

identificação, mapeamento e monitoramento de riscos, ameaças e vulnerabilidades locais - característicos das práticas cotidianas vinculadas à gestão de riscos de desastres em territórios específicos (BRASIL, 2010).

Passamos, nesse momento, ao estudo dos diferentes instrumentos utilizados pela Defesa Civil no tocante às ações de prevenção (ou estratégias de redução de riscos de desastres), expressos nas leis e políticas, e que estão relacionados aos processos de análise, avaliação e gerenciamento dos riscos de desastres, conforme já apresentado no Quadro 1 (ver em objetivos do SINDEC).

De modo a compor uma sistematização “possível” desses instrumentos, elaboramos uma lista, organizada em torno da identificação de 7 tipos de instrumentos acompanhados pela identificação dos atores (gestores, agentes públicos, especialistas, agentes de defesa civil, voluntários, cidadãos, moradores das áreas de risco e integrantes dos NUDECs) que, por sua vez, estão associados à descrição dos procedimentos, tecnologias e dos objetivos.

Estão disponíveis nesta Lista25: 1) mapeamento das áreas de risco; 2) carta geotécnica de aptidão a urbanização; 3) sistema de informações e monitoramento de desastres; 4) monitoramento meteorológico, hidrológico e geológico das áreas de risco [...] e produção de alertas sobre a possibilidade de ocorrência de desastres; 5) Plano Preventivo de Defesa Civil (PPDC); 6) Plano Municipal de Redução de Riscos (Ministério das Cidades); e, por último, 7) Plano de Contingência de Proteção e Defesa Civil.

Numa tentativa de entendermos melhor sobre os usos desses instrumentos em contextos específicos, elegemos um material (artigo científico) como disparador de nossas considerações, selecionado por várias razões, dentre elas: é uma análise sobre gestão de áreas de risco em assentamentos urbanos precários; é originário de estudos e pesquisas relacionadas às ações de prevenção; e, por fim, surge como desdobramento de pesquisas e intervenções realizadas em grandes metrópoles brasileiras, em especial, na cidade de São Paulo26.

Segundo Macedo, Canil e Gramani (2012), ao abordarmos o contexto das áreas de risco em assentamentos urbanos precários, como no caso da cidade de São Paulo, devemos levar em consideração um cenário complexo. Na maioria das vezes, identificado por processos de crescimento urbano desordenado, adensamento da ocupação por moradias de

25 _{Durante a construção desta lista de instrumentos (APÊNDICE B) nos foi possível relacionar alguns exemplos} de serviços (públicos e/ou privados) ou instituições que executam trabalhos no contexto da Defesa Civil brasileira. Procuramos dar prioridade àqueles localizados na região e/ou município da cidade de São Paulo. 26 _{Este material (artigo científico) tem como título: “Instrumentos para a gestão de áreas de risco em} assentamentos urbanos precários”, e é de autoria de Macedo, Canil e Gramani. Ele foi, recentemente, publicado num livro organizado pelo Ministério Público do Estado de São Paulo, em parceria com a Imprensa Oficial, intitulado: Temas de Direito Urbanístico: áreas de risco (vol. 6/2012).

baixo padrão construtivo, precária infraestrutura e ausência ou ineficácia das políticas de gestão do território urbano.

Em outras palavras, os processos de ocupação dessas áreas refletem uma pressão nos ambientes que apresentam características menos favoráveis à ocupação, tais como setores de relevo de morros com encostas íngremes e planícies fluviais, locais, geralmente situados nas regiões periféricas das cidades, desprovidos de infraestrutura e equipamentos urbanos, e que são caracterizados essencialmente por atividades irregulares, como invasões, favelas e loteamentos clandestinos, o que, coincidentemente ou não, acabam por favorecer (produzindo) acidentes sérios, especialmente, aqueles com grande potencial de perdas de vidas humanas (MACEDO; CANIL; GRAMANI, 2012).

Nestes casos, conforme apontam os autores, verifica-se a impossibilidade da total retirada de moradores das áreas de risco, tanto pela ausência de áreas propícias à ocupação, quanto devido à não existência de recursos suficientes para tal empreitada (financeiros; planejamento urbano; gestão pública; etc.), levando-os a uma proposta de enfrentamento dos riscos de desastres baseada na manutenção dos moradores nas áreas, implicando, desse modo, na constituição de uma série de cuidados relacionados à redução do risco em níveis aceitáveis.

Trabalha-se, sobretudo, a partir da adoção de ações de prevenção, organizadas em três níveis27 específicos: 1) Ações para Redução e ou Minimização dos Riscos: fazem parte deste nível as Soluções Estruturais28 e as Soluções Não Estruturais29; 2) Ações para evitar a formação de áreas de risco: são importantes instrumentos neste nível, as Cartas Geotécnicas30, legislações específicas (principalmente o Código de Obras), e os sistemas de fiscalização e controle de riscos; e, 3) Ações para conviver com as situações de risco: merece destaque os

27 _{Disponível uma lista em APÊNDICE C que teve como objetivo identificar como os autores citados organizam} esses três níveis de ação de prevenção.

28 _{A partir da caracterização dada pelo mapeamento das áreas de risco em conjunto com a identificação das} precariedades e potencialidades locais visa-se à construção de um quadro referencial de ações e intervenções de cunho urbanístico, tendo como foco ações a curto e médio prazo. Como exemplo: serviços de limpeza e manutenção; drenagem de superfície e de subsuperfície; proteção superficial de encosta ou margens de cursos d’ água; contenção de encosta ou blocos rochosos; obras de terraplanagem; melhorias nos acessos; remoção de moradias; reurbanização (MACEDO; CANIL; GRAMANI, 2012, p. 127).

29 _{As ações não estruturais são aquelas em que se aplica um rol de medidas relacionadas às políticas urbanas,} planejamento urbano, legislação, planos de defesa civil, e educação. Destacam-se: planejamento urbano (Ex: Plano Diretor das Cidades, Plano Municipal de Redução de Riscos, etc.); políticas habitacionais; pesquisas; sistemas de alerta e contingência (Ex: Planos da Defesa Civil); cursos e capacitações; projetos e programas educacionais (MACEDO; CANIL; GRAMANI, 2012, p. 128).

30 _{A carta geotécnica pode ter múltiplas finalidades, com cartografias de conceituação específica, que solicitaria} estrutura própria; tais como Cartas Geotécnicas de Suscetibilidade; Cartas Geotécnicas de Parâmetros; Cartas Geotécnicas Rurais; Cartas Geotécnicas Aplicadas aos Recursos Minerais; Cartas Geotécnicas de Risco; e Cartas Geotécnicas de Planejamento e Gestão Territorial. As metodologias para sua elaboração podem ser adotadas a partir de trabalhos de referência desenvolvidos por Institutos de Pesquisas e Universidades como, por exemplo: IPT; IG; e UNESP – Rio Claro; USP; entre outras (MACEDO; CANIL; GRAMANI, 2012, p. 131).

procedimentos de planejamento e gerenciamento de riscos de desastres como, por exemplo, os Planos Preventivos de Defesa Civil (níveis estaduais e regionais) e/ou Planos Municipais de Defesa Civil, os atendimentos emergenciais, os casos de remoção de moradias (definitivas e/ou temporárias), formação dos núcleos comunitários de Defesa Civil.

Em suma, propõe-se um modelo de gestão de áreas de risco pautado nos estudos e pesquisas de análise, avaliação e gerenciamento das áreas de riscos, delineados com base no levantamento de informações geológicas e geotécnicas; no adequado uso de mapeamentos e classificações e/ou hierarquizações de áreas e situações de risco; como também atrelados à definição de políticas públicas habitacionais e de infraestrutura, garantindo, acima de tudo, a qualidade e a segurança de vida da população (MACEDO; CANIL; GRAMANI, 2012).

Encerrando este quarto item, gostaríamos de levantar considerações sobre quais são os objetivos e como são constituídos os Núcleos Comunitários de Defesa Civil (NUDECs) ou Núcleos Comunitários de Proteção e Defesa Civil (NUPDECs31_{), que, de modo geral, acabam} por oferecer aos moradores dos territórios vulneráveis diferentes subsídios para a construção de estratégias locais de redução dos riscos de desastres.

Como exemplo, tomamos duas concepções sobre NUDECs que consideram como imprescindível a formação e a implantação desses núcleos comunitários nos territórios vulneráveis. Em especial, quando pensados como parte de estratégias políticas ancoradas numa proposta de construção da cidadania que tem como base o modelo de gestão compartilhada. Nestes casos, a população, ou melhor, os moradores das áreas de risco são considerados integrantes dos processos de tomada de decisões e de gerenciamento dos riscos de desastres.

De acordo com os autores do Manual de Formação de NUDECs (CARE/BRASIL, 2012), documento elaborado em parceria com a Defesa Civil do Estado do Rio de Janeiro, considera-se como objetivo geral dos NUDECs:

[...] envolver as comunidades situadas em áreas de risco no processo de reflexão sobre a realidade dos riscos, incentivando a construção de uma consciência coletiva acerca da preservação do meio ambiente local, sobre a ótica da minimização dos desastres (CARE/BRASIL, 2012, p. 62).

Como fatores de importância, os autores destacam que

[...] o NUDEC: promove a interação entre a Defesa Civil e a comunidade, aproxima e estimula a população para participação e construção de uma cultura voltada à prevenção de riscos; possibilita um planejamento participativo, estimulando a socialização de experiências, bem como o acesso da comunidade às ações desenvolvidas pela Defesa Civil; viabiliza espaços participativos e democráticos na comunidade, articula os diversos atores sociais para a consolidação de um plano que vise à construção de princípios para uma melhor convivência com o meio ambiente local; favorece aos indivíduos [...] uma integração consciente e atuante, na comunidade em que vive; envolve a comunidade no sentido de acreditar em uma mudança quanto à realidade local, promovendo espaços para uma construção coletiva [...]. (CARE/BRASIL, 2012, p. 62).

Em consonância com as leis, políticas e diretrizes que fundamentam as ações de prevenção da Defesa Civil no Brasil,

Os NUDECs funcionam como fóruns de debate sobre Proteção e Defesa Civil e as reuniões têm por objetivo planejar as atividades relacionadas com a redução de desastres, com destaque para: 1) A avaliação dos riscos de desastres e a preparação de mapas temáticos relacionados com as ameaças, as vulnerabilidades dos cenários e com as áreas de riscos intensificados; 2) A promoção de medidas preventivas estruturais e não estruturais, que são desenvolvidas com o objetivo de reduzir os riscos de desastres; 3) A elaboração de planos de contingência para responder às hipóteses de desastres e de exercícios simulados para aperfeiçoar esses planos; 4) O treinamento de voluntários e de equipes técnicas operacionais, para atuarem em circunstâncias de desastres; 5) A organização de um plano de chamada, com o objetivo de otimizar o estado de prontidão, na iminência de desastres (CEPED/UFSC, 2013, p. 89).

Como conclusão sobre a formação e a implantação dos NUDECs em territórios vulneráveis, elegemos dois aspectos que, de acordo com o nosso posicionamento ético- político, merecem atenção: 1) não se deve propor a formação de um NUDEC sem que haja recursos disponíveis suficientes (financeiros, técnicos, administrativos e humanos), visto que o compromisso de associar pessoas, ou mesmo, de mobilizá-las de maneira não emergencial, mas a médio e longo prazo, implica na produção de expectativas de apoio e construção de laços sociais, o que, por sua vez, exige compromissos; 2) a formação de um NUDEC não deve ser vista como um ensinamento liderado por “professores”, ou seja, partindo de um modelo de saber hierarquizado e que desvalorize os conhecimentos locais a favor dos conhecimentos “peritos” ou “científicos”. É fundamental que as pessoas (moradores das áreas de risco) e demais especialistas, gestores, agentes de defesa civil e cidadãos compartilhem suas experiências, tornando-se, assim, integrantes dos vários processos de tomada de decisão e gerenciamento dos riscos de desastres.

CAPÍTULO 4

NOTAS SOBRE O TERRITÓRIO E AS AÇÕES LOCAIS DE PREVENÇÃO

Como surgiu a ideia de trabalharmos no bairro do Jaçanã, em particular, no Centro de Educação Unificado do Jaçanã.

[...] o coordenador de Ações Preventivas e Recuperativas da COMDEC/SP nos indicou que um caminho possível e até mais interessante do que nos apoiarmos nas ações da Coordenadoria Municipal de Defesa Civil da cidade de São Paulo, ou mesmo, nas ações realizadas pelos núcleos das subprefeituras, seria partirmos para um trabalho conjunto com entidades ou organizações (instituições) existentes nas próprias comunidades. Isto é, porque não iniciarmos um trabalho interdisciplinar ou multidisciplinar em escolas, projetos sociais, ONGs, etc.? Como sugestão imediata, ele nos sugeriu um Centro de Educação Unificado, localizado na região norte (Jaçanã/Tremembé), local em que conhece pessoas competentes e possui parcerias firmadas devido a trabalhos já iniciados com a população. Em outras palavras, não seria um trabalho focado diretamente em Ações da Defesa Civil, mas em diferentes trabalhos nas áreas de educação, cultura, esporte, assistência social, saúde e defesa civil. Enfim, nosso interlocutor considera que um trabalho realizado neste CEU, por exemplo, poderia se beneficiar da estrutura física e simbólica existente, ficando menos frágil diante das mudanças de gestão pública, como ocorre a cada quatro anos (Diário de Campo – 02/09/2011).

Descrever a trajetória de pesquisa desenvolvida nesses dois últimos anos desde minha entrada no Programa de Estudos Pós-Graduados em Psicologia Social da PUC/SP implica, necessariamente, considerar outras trajetórias que, somadas a ela, consolidam um modelo múltiplo de se fazer pesquisa e, consequentemente, produzir conhecimento. Portanto, inicio esta descrição sobre trajetórias, enfatizando seu caráter coletivo desenredada nos arranjos e rearranjos co-construídos nas conversas e debates com os integrantes (pesquisadores e profissionais) do grupo de estudos sobre gestão de riscos de desastres; com os adolescentes moradores de áreas de risco; e não menos importante, com os colegas do Núcleo de Pesquisa e Estudos em Práticas Discursivas e Produção de Sentidos da PUC/SP32.

Começamos, então, pelo contato estabelecido, no segundo semestre de 2011, com os profissionais alocados na Coordenadoria Municipal de Defesa Civil da cidade de São Paulo (COMDEC/SP), mais especificamente, com os técnicos responsáveis pelas Ações de Prevenção/Recuperação e Ajuda Humanitária dessa COMDEC. Tínhamos, na época, algumas

32 _{É importante mencionar as tantas outras vozes endereçadas à pesquisa e compartilhadas pelos diferentes atores} (especialistas e/ou leigos) em sala de aula, nos corredores da universidade, durante os eventos científicos, cursos de formação, entre outras localidades.

intenções, dentre elas as possíveis articulações entre os saberes acadêmicos e os saberes locais, neste caso, compartilhados entre pesquisadores (PUC/SP), agentes públicos (COMDEC/SP) e a população atendida (moradores da cidade de São Paulo). Paralelamente, visávamos também conhecer as ações, a estrutura, os projetos e os serviços prestados à população, principalmente, aqueles direcionados e/ou orientados aos moradores de áreas de risco.

Durante esse período que se estende até maio de 2012, foram realizados três encontros com os profissionais citados, sendo dois deles destinados a visitas na sede da COMDEC/SP, e o terceiro ao estabelecimento formal de nossa parceria por meio de um encontro na PUC/SP. Contávamos com um grupo de estudos que integrava cinco pesquisadores da PUC/SP, um pesquisador da FGV, dois profissionais e dois estagiários da COMDEC/SP, e ainda, mais quatro representantes de ONGs destinadas ao trabalho em comunidades vulneráveis e/ou afetadas por desastres. Vale assinalar, a escolha da região norte da cidade de São Paulo, mais especificamente, o bairro do Jaçanã como território para realização da pesquisa.

A opção em desenvolver atividades com os grupos de adolescentes moradores deste território não se deu por exclusão aos outros grupos, como, por exemplo, distribuídos por idade, gênero, microrregiões, etc. Mas devido às aproximações e parcerias firmadas, anteriormente, entre os profissionais da COMDEC/SP e os agentes públicos (locais), com os quais, em conjunto, pretendiam realizar ações orientadas por práticas educativas e que, por diferentes motivos, não haviam sido efetivadas até aquele momento.

Sendo assim, com poucos recursos e ancorados em um modelo de pesquisa no cotidiano33, fomos apresentados à equipe gestora do Centro de Educação Unificado Jaçanã (CEU - Jaçanã), e em seguida, à equipe pedagógica e de professores do setor de Educação Municipal de Ensino Fundamental (EMEF), local definitivo para realização das oficinas de risco (SPINK, 2003) desenvolvidas entre os meses de setembro a novembro de 2012.

Em resumo, a partir de março de 2012, passamos a frequentar semanalmente os diversos espaços de convivência no CEU – Jaçanã, que contava com uma ampla estrutura distribuída entre os setores de Educação Municipal de Ensino Infantil (EMEI), Educação