Les structures de délimitation sur poteaux

ECONOMIA POLÍTICA DA POLÍTICA AGRÍCOLA Introdução

A política econômica adotada entre os anos 1960 e 1970 expressou uma aparente preferência de seus gestores por programas de crédito seletivo em múltiplas áreas de sua atuação. Em sintonia com as reformas institucionais que redefiniram o sistema financeiro nacional no período, o programa de crédito rural instituído em 1965 procurou aumentar e diversificar as fontes de crédito para a atividade econômica no campo. Os objetivos explícitos do Sistema Nacional de Crédito Rural eram:

(1) Garantir o oportuno custeio e a comercialização dos produtos agropecuários; (2) Estimular o investimento na economia rural;

(3) Fortalecer os produtores, sobretudo médios e pequenos (Ibidem: 4, 7). O sistema foi submetido a sérias críticas após cerca de dez anos em operação. As taxas de juros inferiores à taxa de inflação eram acusadas de não estarem previstas nos objetivos do programa e de o tornarem incapaz de estimular a produção rural ± devido ao problema da substituição de capital apontado mais adiante. Os subsídios agrícolas eram ainda acusados de contribuir para a alta da inflação em virtude da expansão que provocaria na base monetária. O SNCR também seria acusado de enviesar o crédito e seu subsídio implícito para os maiores e mais ricos agricultores. A cobrança de juros negativos estaria, assim, no centro das críticas ao sistema (Sayad, 1984: 98-99).

Não há registro de protestos daqueles que de algum modo arcavam com o ônus principal do subsídio rural. Incorreram nos custos do sistema, desde o início de suas operações até o presente, segmentos muitos amplos da sociedade. Em primeiro lugar, há o conjunto dos titulares de depósitos à vista no sistema bancário, poupança que não paga juros e, por integrar as disponibilidades do SNCR de forma compulsória, reduz a disponibilidade de crédito para toda a população. Em segundo, há o grupo mais extenso dos contribuintes, que fornecem os recursos distribuídos pelos cofres públicos sob a forma de subsídios. Em terceiro, temos a totalidade da população, onerada pela expansão da base monetária exigida pela política fiscal que sustenta o sistema.

A eficácia do sistema foi menor em relação ao objetivo de privilegiar médios e pequenos produtores rurais. Como destacou um especialista em economia rural brasileira, até 1993 o País não contaria com programas destinados a prover a agricultura familiar com recursos financeiros específicos (Belik, 2010). O SNCR voltava-se para o conjunto do setor, mas de fato atenderia em graus diferentes a seus clientes, favorecendo os grandes produtores.

Este capítulo divide-se em três partes. A primeira aborda os resultados do crédito rural para distintos grupos de proprietários rurais no estudo seminal de Sayad (1984) ± resultados que concernem ao terceiro dos objetivos do sistema relacionados acima. A segunda indica os elementos teóricos que concorrem para uma explicação da mudança institucional que, em princípio, melhoria a eficácia do sistema em relação àquele mesmo objetivo nos anos 1990. Por fim, a terceira parte pretende, mutatis mutandis, atualizar a avaliação de Sayad acerca do padrão distributivo criado pelo SNCR em relação a distintos grupos de produtores rurais ± exclusivamente definidos com base no tamanho de seus estabelecimentos. Trata-se de avaliar simplesmente a hipótese de uma associação positiva entre o tamanho das propriedades rurais e a capacidade de contratação de empréstimos subsidiados ao amparo de recursos de programas governamentais no sistema financeiro.1

3.1 - Bases do viés de classe no financiamento rural

Sayad (op.cit.: 19) convida-nos a recordar que a taxa de juros constitui apenas um dos componentes de um contrato de crédito, no qual são considerados o risco da atividade do tomador ± o qual é relativamente maior no setor agrícola ± e o risco associado ao próprio tomador. Outro elemento de um contrato, destinado a compensar a elevação do risco, é o valor das garantias oferecidas ao credor. Maiores empresas pagam juros menores do que as pequenas empresas, o mesmo ocorrendo na comparação entre as empresas de maior e as de menor liquidez. Na economia rural, esse princípio novamente se aplica, sendo a terra utilizada como principal garantia:

³$VVLP QR FDVR GR FUpGLWR UXUDO SRU H[HPSOR XPD SDUFHOD PDLRU GR crédito subsidiado será distribuída em função das áreas de terra possuídas

1 _{Esse estudo é baseado nos dados do Censo Agropecuário 2006, do IBGE, que levantou diversas}

pelos tomadores. Isto significa que os grandes proprietários terão uma parcela de crédito maior e, portanto, um montante absoluto do crédito PDLRU´6D\DG

É o mesmo economista quem constata, diante dos dados do Censo Agrícola de 1970, os efeitos reais do programa de crédito a juros controlados e amparado por recursos do governo:

³(QTXDQWR DV SURSULHGDGHV UXUDLV GH PDLV GH  KD UHSUHVHQWDYDP aproximadamente, 60% da área cultivável, segundo o Censo Agrícola de 1970, recebiam 70% do crédito rural. Assim, à desigual distribuição de propriedade soma-se a atuação do Governo, através de uma distribuição GHVXEVtGLRVDLQGDPDLVGHVLJXDO´,ELGHP

O que explica a concentração de crédito subsidiado em favor do grupo de maiores proprietários de terras? Em uma palavra, o tipo de instrumento de política adotado ± ou, no caso concreto, a combinação de um tipo específico de política pública com um aspecto da realidade em que ela se insere, a saber: a discricionariedade residual dos parceiros do governo na sua execução.

Quando livre para conceder empréstimos a um produtor, o agente financeiro pode negociar com o tomador, em âmbito estritamente privado, todos os aspectos que compõem o contrato. O governo interfere nessa relação ao favorecer o tomador com a fixação de taxas de juros reduzidas para o crédito. Entretanto, apesar da obrigação dos bancos de alocar determinado montante de recursos para empréstimos rurais a juros controlados, resta-lhes a opção de destinar maior parcela desses recursos a produtores que apresentem menor risco, maior liquidez e maiores garantias reais.

Os juros representam um preço formado por alguns vetores, entre os quais a compensação para o risco de cada operação do sistema bancário. Na prática, o subsídio do SNCR não foi diretamente associado à produção agrícola, mas a determinadas características dos tomadores e de suas propriedades (Ibidem: 98 e 104). Como acontece muitas vezes com políticas públicas destinadas a regular as relações entre agentes privados, restam a estes oportunidades de contornar ou compensar, no âmbito privado, plena ou parcialmente, a regulação pública.

Cumpre lembrar que os agentes regulados pelo Estado nem sempre são de natureza privada, embora possam ter um comportamento semelhante aos do setor privado. Bancos públicos, além dos privados, podem frustrar orientações fixadas pela política agrícola, na medida em que recebam orientações de diferentes autoridades públicas, algumas delas empenhadas em zelar por objetivos do governo nem sempre coincidentes com os da política agrícola ± e.g., a defesa da solidez dos bancos públicos ou a orientação para que o mesmo banco aplique recursos em outros setores (e.g., o setor industrial, o setor habitacional ou o próprio setor público). Mesmo os bancos RILFLDLV DPL~GH LQGX]LGRV D DWXDU HP IDYRU GH REMHWLYRV ³VRFLDLV´ VmR RUJDQL]Do}HV complexas, nem sempre sujeitas a mecanismos de controle eficazes, e com diretrizes que geralmente incluem a obrigação de minimizar os riscos e a inadimplência.

Em um mercado formado por agentes aproximadamente iguais, o tratamento isonômico do Estado no sentido de assegurar a todos o direito de tomar empréstimos a juros administrados e reduzidos teria efeitos mais ou menos iguais para a totalidade dos agentes econômicos. Dado o caráter heterogêneo do conjunto de tomadores de crédito no mercado, a isonomia assegurada pelo Estado e a opção por juros bastante reduzidos devem beneficiar sobretudo os produtores inicialmente mais bem aquinhoados em termos patrimoniais.

ESQUEMA 3.1

SITUAÇÕES DE MERCADO

DE EMPRÉSTIMOS E SEUS EFEITOS PARA CLASSES DE PRODUTORES

PRODUTOR

por classe de tamanho

SITUAÇÃO A

Nível dos Juros Livres (positivos)

B

Nível dos Juros Controlados

(negativos)

C

Nível dos Juros Controlados

(positivos)

D

Nível dos Juros Controlados

(positivos)

Pequeno ALTO MUITO BAIXO MÉDIO BAIXO

Médio MÉDIO MUITO BAIXO MÉDIO BAIXO

Grande BAIXO MUITO BAIXO MÉDIO BAIXO

Fonte: Elaboração do autor.

Um mercado financeiro isento de controles estatais diretos sobre juros praticados oferece, à título de ilustração, taxas de juros diferenciadas, conforme a primeira coluna do esquema 3.1 ± definidas esquematicamente como alta, média, baixa e muito baixa.

As três colunas seguintes ilustram situações de juros administrados em favor dos produtores. O tom da coloração de cada célula indica a concentração de recursos nas diferentes classes de tomadores de crédito.

O esquema acima depõe contra o hábito de se falar em políticas a favor de um setor em geral. Na realidade, temos normalmente a combinação de um instrumento específico de política agrícola com as condições específicas em que eles são empregados. Nisso consistem as políticas efetivamente escolhidas. Vejamos cada uma das situações do esquema.

O mercado de recursos financeiros livres discrimina os produtores rurais com taxas de juros diferenciadas. Na situação A, portanto, as taxas de juros levam à concentração quase total dos recursos financeiros no crédito aos grandes produtores. O crédito é acessível para os grandes produtores, pouco acessível para os médios e quase inacessível aos pequenos. A situação B, referente à realidade do crédito a taxas controladas e juros reais negativos, mantém o crédito rural acessível aos grandes produtores e torna-o mais acessível às duas classes restantes, embora em graus diferenciados em função das garantias oferecidas por tomadores de cada uma delas.

A e B constituem as duas situações existentes no Brasil no auge das operações do SNCR, observado nos anos 1960. O sistema estatal de regulação do crédito, responsável pela situação B, foi implantado para aumentar a produção agropecuária elevando o volume de recursos financeiros a todos os produtores, incluídos aí também os médios e pequenos.

Na situação C, ilustra-se a elevação da taxa controlada a um patamar equivalente a juros reais doravante positivos, embora mais baixos do que aqueles encontrados por médios produtores no mercado livre e, ao mesmo tempo, maiores do que os juros desse mercado para os grandes produtores. A situação D quer ilustrar o caso de uma política de juros baixos ao crédito rural no contexto de uma política de juros básicos fixados em níveis elevados para o conjunto da economia doméstica. Vejamos melhor agora o resultado dos dois últimos esquemas de crédito.

A situação C é aquela em que o crédito rural a juros controlados exclui os menores produtores e, sendo acessível aos grandes e médios produtores, torna-se desinteressante para os grandes porque mais caro do que os empréstimos obteníveis por essa classe na situação A ± i.e., no mercado livre (Sayad, 1984: 20).2 A situação D

2 _{A situação C corresponde a uma das mudanças preconizadas por Sayad para o SNCR na década de} 1980. Para o economista, juros reais positivos afastariam o interesse dos grandes proprietários pelo

representa uma hipótese, baseada em todas as considerações anteriores, acerca do período de neoliberalismo no Brasil, cujo início remonta à década de 1990. Nela, os juros básicos da economia fixados pelo Banco Central foram sistematicamente elevados, em contraste com os juros administrados em benefício dos produtores rurais. O resultado esperado não difere muito daquele registrado na situação B, em que produtores de diversas classes tiveram acesso a recursos financeiros regulados, mas em volumes distintos.

Se na situação B os juros forem iguais para todos os tomadores e inferiores às taxas cobradas pelo mercado livre aos grandes produtores, a política agrícola estará fadada a privilegiar estes últimos, deixando menos capital à disposição das outras duas classes. As situações A e C acarretariam, respectivamente, a exacerbação do privilégio de grandes produtores ± em detrimento de médios e pequenos ± e o deslocamento desse mesmo privilégio para os médios produtores ± em detrimento dos grandes e dos pequenos. A situação D reproduz os efeitos já conhecidos da situação A.

Em suma, quando atribuída aos bancos ou agentes financeiros em geral, a distribuição do crédito rural ± e de seus subsídios implícitos ± apresenta-se desigual tal qual a distribuição de riqueza já existente no setor produtivo.

Agentes de maior poder econômico deixarão de recorrer às fontes tradicionais de crédito ± que já o privilegiavam no mercado de recursos livres ± para se beneficiar também dos recursos controlados, cujo problema é, portanto, de focalização ± problema sanável com taxas de juros maiores que pudessem recompor a fila de tomadores e ± liberando recursos volumosos, que de poucos grandes passassem a se destinar a muitos médios ± alongar essa mesma fila. Tal solução corresponde à situação C do esquema, o qual, na realidade, apresenta diferentes modalidades de focalização da política agrícola levando-se em conta tanto as suas variáveis internas quanto as de natureza exógena.

Em períodos marcados pela alta de preços e por juros reais negativos aplicados ao crédito rural, ou naqueles marcados pela baixa inflação mas também pelo contraste entre elevadas taxas de juros livres e juros reduzidos para o crédito rural, a opção prioritária dos grandes produtores será pelos empréstimos controlados pelo governo.

crédito rural controlado e aumentariam, portanto, a disponibilidade de recursos para médios e pequenos SURGXWRUHV1DVVXDVSDODYUDV³MXURVHOHYDGRVSRGHPDWHQXDUDVFDUDFWHUtVWLFDVFRQVHUYDGRUDVGDSROtWLFD de concessão de empréstimos de um agente ILQDQFHLUR´Sayad, 1984: 104). Convém ponderar, contudo, que a passagem de juros reais negativos para positivos excluiria do SNCR uma parte dos pequenos tomadores, embora a simultânea exclusão dos grandes tomadores possa aumentar a disponibilidade de crédito controlado para outra parte dos pequenos produtores.

A eficácia do SNCR, no que diz respeito aos objetivos de elevar a produção agrícola e proteger os pequenos produtores, é comprometida à medida que avança não só o processo inflacionário, mas também a consolidação e a sofisticação do sistema financeiro privado nacional (Sayad, 1984: 18). O progresso da intermediação financeira no Brasil, cujas consequências para o desenvolvimento nacional são amplamente conhecidas, alterou os dados sobre os quais operava a política agrícola entre as décadas GHHGH-XQWDPHQWHFRPHOHFUHVFHUDPDV³SRVVLELOLGDGHVGHVXEVWLWXLomR´ de capital próprio pelo crédito subsidiado entre os grandes produtores rurais. Esse é mais um aspecto do sistema quando aplicado à concreta realidade da economia.

No contexto de taxas especiais de juros para o crédito rural e taxas de lucro eventualmente baixas no setor, os empresários agrícolas puderam modificar o mix de capital próprio e capital público que aplicavam na produção. Puderam, assim, tomar novos empréstimos no SNCR para aumentar a parcela de capital público investida no setor agrícola e redirecionar parcela igual do capital próprio ± ou do capital já obtenível no sistema financeiro privado ± para inversões mais lucrativas fora do setor. Com isso, cresce a captação de recursos do SNCR sem nenhum aumento, ao fim e ao cabo, do conjunto das inversões na produção rural. As possibilidades de substituição de capital privado próprio ou de terceiros são, obviamente, tanto maiores quanto maior o capital próprio do investidor (Ibidem: 21, 52).

A figura abaixo ilustra a questão da focalização da política agrícola sob o ângulo da capacidade de substituição do capital:

FIGURA 3.1

TAMANHO DO PRODUTOR RURAL E CAPACIDADE PRESUMIDA DE SUBSTITUIÇÃO DO CAPITAL PRÓPRIO

Pequeno produtor Grande produtor

Pouco capital Muito capital

Baixa capacidade Alta capacidade

Fonte: Elaboração do autor.

Todo o problema descrito se agrava, em grande medida, não porque o crédito rural seja uma política definitivamente eivada de vícios de origem, mas por conta de

processos graduais que alteram o contexto da política agrícola e escapam ao controle dos seus gestores. As variáveis que minaram lentamente a eficácia do desenho original do SNCR já foram citadas: a inflação (no contexto de juros controlados, crédito por intermediação privada e estrutura agrária desigual) e o progresso do sistema financeiro privado (no contexto de uma estrutura agrária desigual). Caberia ainda considerar a hipótese de que o combate à inflação através da política monetária ± como se viu na execução do Plano Real a partir de 1995 ± tenha recolocado o problema da focalização dos subsídios do crédito rural controlado.

O crédito aumentou em todos os setores da economia nas décadas de 1960 e 1970. Sabe-se, porém, que esse aumento foi mais rápido no setor agrícola, levando sua parcela no saldo nacional de créditos bancários de 17% para 27% entre 1960 e 1975. Nesse período, cada expansão dos saldos de crédito rural gerava acréscimos cada vez menores no volume de produção e na área cultivada. Tomado o crédito por área como medida inversa de eficácia do SNCR, vemos que o crédito por área foi maior ± e a eficácia do sistema, menor ± nas culturas e nas regiões com tamanho médio de contrato maior (Sayad, 1984: 53, 56, 65 e 78). Essa realidade, estudada por outros estudiosos da hipótese de uma relação inversa (RI) entre as dimensões das propriedades rurais no Brasil e a qualidade da resposta de seus detentores aos incentivos fornecidos pela política agrícola (Shönleitner, 1998), repôs em questão a contribuição do latifúndio para o crescimento econômico.

Estimativas da taxa de proteção nominal e da taxa de proteção efetiva para diferentes culturas no Brasil, baseadas em dados referentes ao câmbio e à tributação, levaram Lopes (1992: 25) a concluir que as políticas favoráveis à indústria doméstica a partLU GRV DQRV  JHUDUDP ³XPD WUDQVIHUrQFLD PDFLoD GH UHQGD GD DJULFXOWXUD SDUD outros setores (...) a despeito de alguma compensação ao setor, via crédito subsidiado e DSROtWLFDGHSUHoRVPtQLPRV´2FiOFXORGRVVXEVtGLRVGRFUpGLWRUXUDOHGRVSUHços mínimos não foi introduzido naquelas estimativas de proteção, em que pese a constante referência do autor à sua importância para o setor.

Trabalhos sobre a proteção comercial no Brasil que estimaram os efeitos do controle cambial e de barreiras tarifárias sobre exportações e importações foram usados por Sayad (op.cit.: 72) no intuito de cotejar o ônus do protecionismo industrial imposto ao setor agrícola, de um lado, e a compensação ao setor proporcionada pela política de crédito subsidiado, de outro. A conclusão é que os subsídios implícitos no SNCR não

compensaram a agricultura pelas perdas resultantes da política de industrialização no período analisado ± de 1960 a 1978 (Sayad, 1984: 72).

Trata-se aqui da distribuição intersetorial de renda, que gerava perdas líquidas para o conjunto do setor agrícola. Entretanto, o próprio economista considera que um ³critério mais relevante deve ser distribuição de renda entre pessoas´ >JULIR PHX@ H HVWDVSRGHPVHUGLYLGLGDVHPJUXSRVRX³FODVVHV´DILPGHWHVWDUKipóteses amparadas em teorias que frisam a relevância de fatores econômicos na distinção entre aqueles que VHEHQHILFLDPPHQRVRXPDLVGDVSROtWLFDV³FRPSHQVDWyULDV´SDUDXPVHWRUSHQDOL]DGR pelos incentivos à indústria (Ibidem: 74).

O recado principal enviado pelo economista é que, no contexto de taxas controladas de juros para o financiamento rural, a maior parte dos subsídios implícitos no crédito foi direcionada para os grandes proprietários de terras.3 _{A simples razão} por trás disso foi também apontada SRU %HOLN   DR UHFRUGDU TXH ³DOpP GR produtor familiar disputar o crédito com os demais produtores, este era obrigado a seguir a mesma rotina bancária para obter um empréstimo que tinha o perfil voltado SDUDRJUDQGHSURGXWRU´

Embora não esteja ao alcance deste trabalho, o cálculo da compensação às políticas industriais oferecida pela política agrícola a grupos intra-setoriais rurais privilegiados não causaria espanto se revelasse que, na prática, essa política pode ter garantido compensação líquida para esses grupos específicos, em detrimento de outros, efetivamente onerados pela proteção à indústria, como médios e pequenos proprietários rurais.

A próxima figura refere-se ao período da industrialização por substituição de importações analisado por Sayad. Ele procura ilustrar a drenagem de recursos do setor rural e a devolução parcial dos mesmos, que, embora insuficiente para compensar plenamente as perdas setoriais agregadas, dá-se mediante uma distribuição desigual entre distintos segmentos do mesmo setor.

Juros positivos criam custos financeiros líquidos para a contratação de crédito, como vimos. Diante deles, grandes e pequenos proprietários de terras perdem, respectivamente, intenções e condições de contratar. Quem permanece com intenções e