Les relations entre l’administration et le commandement

Comme le relève un historien de l’armée française et de nombreux analystes de l’époque, dont il suffit ici de citer quelques exemples, la principale cause du dysfonctionnement du système logistique est le défaut de concert entre l’administration et le commandement. Le commandement n’informe pas l’intendance à temps sur les mouvements des troupes232. Les chefs militaires et les intendants ne s’entendent pas233. Les chaînes du commandement et de l’administration fonctionnent d’une façon parallèle234. Les intendants « se sont vus astreints de tâter chaque jour les combinaisons du chef militaire »235. Les témoignages foisonnent dans les souvenirs des intendants et des généraux. Le sous-intendant de La Ville cite le cas du colonel Ponsard qui ne sait que lui dire « je compte sur vous »236. A Rethel, le chef d’état-major général et l’intendant en chef ne s’étant pas concertés, les troupes se présentent toutes en même temps au dépôt de vivres, ce qui entraîne un grand désordre237. Les dossiers des intendants contiennent également des expériences individuelles qu’il est intéressant d’évoquer. Dans plusieurs lettres adressées au ministre, l’intendant militaire Bouche fait part de son désarroi238. Le 25 octobre 1870, il écrit qu’il n’est pas prévenu des mouvements de denrées opérés et de la provenance du matériel qui est mis à sa disposition. Il déplore qu’il en soit réduit à prendre des notes pour établir les comptes ultérieurement. Le 5 décembre 1870, il demande qu’on lui fasse connaître d’une manière approximative l’effectif des troupes qui doivent arriver pour demander les ressources financières nécessaires. Le 13 décembre 1870, il reconnait l’étendue de sa responsabilité mais pour l’atténuer, il ajoute : « si j’échoue, c’est que les évènements m’auront fait une situation à laquelle il aura été impossible de satisfaire ». Il en va de même pour l’intendant Millou qui relate au ministre, le 14 janvier 1871, les conditions dans lesquelles a été conduite l’évacuation de Rouen, en raison du risque d’invasion239. Il regrette que le commandement ne lui ait pas communiqué les mouvements des troupes ennemies et amies. Ce n’est que par la rumeur publique qu’il apprend la

232 Général Revol, Histoire de l’armée française, Paris Larousse, 1929, p.203.

233 Baron Colmar von der Goltz, La nation armée, organisation militaire et grande tactique modernes, Paris Hinrichsen, 1884, p.472.

Général Boulanger, op.cit., p. 122.

234 Bouchard L., Rapport à M. le ministre de la guerre, fait au nom de la Commission mixte chargée de préparer

un projet de loi sur l’administration de l’armée, A. Wittersheim, 1874, p.129.

De Freycinet, Le Moniteur de l’armée, 11 août 1876, « Rapport fait au nom de la commission de l’armée chargée d’examiner le projet de loi sur l’administration de l’armée ».

235 Baratier A., Journal des sciences militaires, 1873, « L’art de ravitailler les grandes armées », p.530.

236 Sous-intendant de La Ville, Souvenirs et campagnes, Cannes, 1908, p.198.

237 Général Lebrun, op.cit., p.47.

238 n°75.

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marche des prussiens après la prise d’Amiens. Le général le fait prévenir verbalement par un planton qu’il faut qu’il parte. L’intendant militaire Airolles rencontre les mêmes types de problèmes240. Le 30 janvier 1871, il adresse un rapport au général commandant la 2^ième division sur les difficultés que rencontrent les fonctionnaires de l’intendance dans l’accomplissement de leur mandat. Ce rapport est transmis au ministre à la suite d’une plainte du général.Le sous-intendant de 1^ière classe Rodet est impliqué dans une enquête sur les opérations se rattachant au service de l’intendance militaire dans l’étendue du commandement du général Fiereck. Dans un rapport, il dénonce l’action du commandement qui serait désorganisé et qui donnerait des ordres et des contre-ordres241, il reconnaît cependant que les chefs de corps sont peu initiés « aux rouages peut-être trop compliqués du service de l’intendance ». Il propose de faire distribuer aux officiers et aux chefs de corps des instructions spéciales. Le sous-intendant de 2^ième classe Plannaz peine à constituer un régiment étranger à Caen242. Pour appréhender ce problème des relations entre l’administration et le commandement, et suivre son évolution au travers des évènements majeurs de cette période, il est nécessaire de distinguer trois phases, en examinant successivement la période antérieure à la guerre de 1870, celle comprise entre la guerre et la loi du 16 mars 1882, et celle postérieure à cette loi.

La période antérieure à la guerre de 1870

Comme nous l’avons vu dans l’introduction, le corps des commissaires des guerres avait acquis une haute position, il avait même voulu se démarquer du reste de l’armée en adoptant un costume différent243. Cette évolution ne s’est pas arrêtée après la création du corps des intendants qui considèrent que cet esprit d’indépendance les distingue des autres officiers et doit s’acquérir au cours de leur formation, ainsi que le souligne le chef de service de l’adjoint de 2^ième classe Brizard244. Comme le rappelle des travaux historiques récents, leur importance tient dans leur position particulière dans la hiérarchie militaire, car ils sont les délégués du ministre dans le cadre d’une organisation très centralisée245. Dans un cours d’administration militaire de l’époque, dans une énumération des actes des intendants, le ministre intervient toujours, au travers d’expressions telles que « sous l’autorisation et la direction du ministre de la guerre », « par délégation du ministre », ou « au nom du ministre de la guerre »246. Certains analystes vont souligner les prétentions grandissantes de l’intendance. Pour les uns, ce serait avec l’appui du pouvoir politique pour faire contrepoids aux

240 n°76.

241 n°267, rapport au ministre du 2 décembre 1870.

242 n°283, lettre au ministre du 16 novembre 1870.

243 Lebardier de Tinan, Journal Officiel, séance du 9 juin 1873, p.458.

244 n°48, notation de 1841.

245 Adriance, op.cit., p.87. Ralston, op.cit., p.22.

246 Intendant général Guillot, Législation et administration militaire. Programme détaillé des matières enseignées

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généraux247, bien que l’intendance n’ait pas demandé en réalité cette indépendance248. Pour les autres, ce serait une volonté délibérée, sous prétexte de contrôle pour empiéter sur les prérogatives du commandement249. Les généraux auraient demandé pendant longtemps la direction de l’administration mais l’intendance les en aurait empêchés en raison de sa puissance justifiée par la capacité de ses membres et l’importance de leurs fonctions250. Un intendant souligne cependant que l’antagonisme entre les agents du commandement et de l’administration avait sa raison d’être sous l’ancienne monarchie, le principe fondamental d’unité dans le commandement se trouvait alors subordonné à un principe d’ordre supérieur, l’unité du pouvoir politique. La force majeure aurait disparu, mais l’effet subsisterait encore par suite de la vitesse acquise251. Cette situation les rend indépendants des chefs militaires, pour selon les théoriciens de l’intendance de l’époque, sauvegarder les intérêts du Trésor car les intendants ont, en particulier, pour mission d’ordonnancer les dépenses252. Il s’agirait aussi de préserver leur mission de contrôle, comme le disent des auteurs, « on ne peut forcer la conscience de l’administrateur »253, et « le corps de l’intendance militaire sert de paratonnerre au commandement»254. Investis de cette mission considérée comme essentielle, certains intendants, comme le sous-intendant de 2^ième classe Laporte, supportent avec amertume la pression du commandement sur l’administration255.

Deux hiérarchies parallèles vont alors se constituer. L’intendant en chef d’une armée se considère comme « l’alter ego » du général en chef. L’intendant est consulté, et peut prendre au besoin l’initiative pour le choix et la désignation des lieux où sont formés les magasins256. Les missions réciproques sont mal assises, en effet, l’article 17 de l’ordonnance du 3 mars 1832, sur le service en campagne, stipule seulement que l’ordre de pourvoir et de distribuer constitue, avec les opérations militaires, la responsabilité des généraux, et que les moyens de pourvoir, la justification du paiement et la distribution, constituent la responsabilité des intendants257. Chaque camp défend sa position. Les intendants reconnaissent que le concert entre le commandement et l’administration est nécessaire

247 Sous-intendant Bolot, op.cit, p.173.

248 Intendant militaire Vigo-Roussillon, Les principes de l’administration des armées, Paris Dumaine, 1871, p.90.

249 Bedarrides, P.U., Morale de l’invasion prussienne, Paris Chez tous les libraires, 1871, p.191. Lieutenant-colonel Godelier, L’armée française de 1860 à 1903, Paris Le Carnet, p.6.

250 Ecole Supérieure de Guerre, op.cit., p.113-114. 251 Laurent-Chirlonchon, op.cit., p.129.

252 Vauchelle, op.cit., Tome I, p.429, et Tome II, p.420.

Le Creurer H., Nécessité de réorganiser le corps de l’intendance, Bône Dagaud, 1849, p.4. Odier, op.cit., p.21.

Sous-intendant Marchant de La Ribellerie, op.cit., p.4.

253 Principes et doctrine de l’administration militaire, Paris Tanera, 1864, p.18.

254 Sous-intendant Lyautey, A l’armée française en 1867. Examen critique d’une récente brochure, Paris Dumaine, 1867, p.53.

255 n°121, notation en 1859.

256 Vauchelle, op.cit., p.122.

Sous-intendant Myrtill Grodevolle., Lettres du Mexique, Paris Editions La Nef, 1965, p.37.

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pour déterminer les bases d’opérations et d’approvisionnements258, et que les commandants de corps d’armée doivent devenir administrateurs259. Ils admettent que le commandant en chef d’une armée exerce tous les pouvoirs du gouvernement et que l’intendance militaire lui soit soumise pour toutes choses d’administration dont il veut prendre la responsabilité ou qu’il décide sous sa responsabilité, mais les officiers généraux doivent n’user de cette autorité qu’avec modération car, selon eux, l’autorité militaire est différente de l’autorité administrative. La première est absolue et discrétionnaire, elle commande impérativement et doit être implicitement obéie. La seconde, au contraire, ne peut avoir de volonté propre, elle est légale par nature, il n’y a pas de place pour l’arbitraire et le caprice260. Les intendants ajoutent également que l’administration n’est pas seulement le fait des administrateurs, elle est aussi le fait de tous les officiers de l’armée. « Les hommes d’épée considèrent toute recherche sur l’administration comme étrangère ou nuisible à leurs occupations habituelles »261. Ce serait même intentionnellement que le pouvoir politique aurait constitué l’intendance en corps fermé et l’aurait affranchie de l’action des chefs militaires, ce qui aurait amené ceux-ci à se désintéresser de l’administration de leurs troupes262. De leur côté, les défenseurs de l’autorité du commandement soulignent que la délégation du ministre, pierre angulaire de l’action des intendants, peut donner lieu à des conflits que fait prévoir deux hiérarchies établies, l’une pour le combattant, et l’autre pour l’administrateur263. Ils affirment que la direction de l’administration de l’armée appartient au commandement parce que les armées sont faites pour la guerre où il est seul responsable264. Les combattants se désintéresseraient de l’administration car on a pris l’habitude de les en décharger265. Ce constat est encore fait plus récemment par un historien266. Un observateur de l’époque, critiquant point par point les positions de l’intendant Vauchelle, va jusqu’à affirmer qu’il ne faut pas subordonner les opérations militaires aux possibilités de l’administration et que l’administrateur en chef doit se débrouiller pour nourrir l’armée à l’endroit indiqué par le général en chef. C’est la subordination sans le fameux concert.

D’une façon générale, les relations sont compliquées, et mal définies, entre ces deux chaînes bien distinctes. Les textes contiennent des subtilités de rédaction pour concilier, selon un analyste, ce qui par nature est inconciliable. En effet, on voudrait à la fois ne pas trop affirmer l’indépendance,

258 Intendant Gaillard, Etude sur le service de l’intendance en campagne, Paris Leneuveu, 1863, p.20.

259 Baratier A., op.cit., p.81.

260 Vauchelle, op.cit., Tome II, p.102-103, et Tome I, p.431.

261 Odier, op.cit., p.19.

262 Sous-intendant Bolot, op.cit., p.174.

263 Docteur Chenu J.C., De la mortalité dans l’armée et des moyens d’économiser la vie humaine. Extraits des

statistiques médico-chirurgicales des campagnes de Crimée en 1854-1856, et d’Italie en 1859, Paris Hachette, 1870,

p.183-184.

264 Général Trochu, L’armée en 1867, Paris Amyot, 1867, p.150.

265 Général Martin Des Pallières, Réorganisation de l’armée, Paris Girard, 1872, p.78.

266 Carre C., Histoire du ministère de la défense et des départements ministériels militaires, Paris Lavauzelle, 2001, p.166.

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car il est impossible de neutraliser l’action du commandement, tout en préservant l’indépendance de l’intendance pour la mission de contrôle267. L’une des manières de tenter de résoudre le problème est de distinguer le temps de paix du temps de guerre268. Les études sur ce thème vont se multiplier. Le mémoire d’inspection de l’adjoint de 2ième classe de Brunier269 est à ce titre intéressant, car il est révélateur de la complexité du problème et de la manière compliquée de l’aborder. Cet intendant distingue trois types de rapports, ceux avec les officiers généraux, ceux avec les commandants des places, et ceux avec les généraux aux armées. Vis-à-vis des premiers, les intendants doivent montrer du tact, tout en connaissant leur devoir et demeurer fermes. Les intendants étant les délégués directs du ministre, ils doivent être indépendants des chefs militaires pour la direction des services administratifs. Les cas où ils doivent obtempérer aux ordres des généraux sont exceptionnels. Les intendants assistent les généraux de division mais ces derniers ne peuvent les traduire devant les tribunaux militaires. Vis-à-vis des seconds, les intendants doivent se conformer aux consignes qui sont données pour la vie en garnison, mais ils ne peuvent être punis directement par eux. Les troisièmes ont une autorité totale sur les intendants. Ces derniers doivent considérer les ordres du commandant en chef comme s’ils émanaient du ministre lui-même, envers lequel ils ne cessent d’être responsables. Le rédacteur conclut que l’intendant doit « puiser la fermeté vis-à-vis des forts et la vigueur nécessaire pour réprimer les abus », c’est « l’homme de l’intérêt général » qui doit concilier les intérêts supérieurs des troupes et ceux de l’Etat.

C’est dans ce flou règlementaire que travaillent au quotidien les intendants avec plus ou moins de succès, en fonction de leur personnalité, comme en témoignent leurs dossiers. Le sous-intendant de 1^ière classe Bouassier de Bernouis270 et l’adjoint de 1^ière classe Bonnamy271 entretiennent de bonnes relations avec les corps. Pour le second son supérieur relève qu’«en présence d’un conseil d’administration peu soumis aux règles administratives il a montré du tact et une fermeté intelligente qui mérite des éloges ». Les sous-intendants de 1ière classe Lonclas272 et Testa273 sont dans une bonne position vis-à-vis du commandement. Le second se distingue notamment par ses instructions qui permettent de pourvoir à tous les besoins. La meilleure appréciation revient à l’intendant militaire Massot274 qui sait mener de bonnes relations avec le commandement tout en n’abdiquant pas sa mission de contrôle. L’appréciation portée sur Busquet de Caumont275 est mitigée. Au grade de

267 U. Studens, Lettres à l’armée, Paris Dumaine, 1873, p.158-160.

268 Capitaine A. Laurent, Organisation et fonctionnement des services administratifs dans l’armée, Thèse pour le doctorat, Montpellier Firmin, Montmane et Sicardi, 1907.

269 n°234. 270 n°8, notation de 1837. 271 n°275, notation de 1863. 272 n°32, notation de 1847. 273 n°146, notation de 1863. 274 n°39, notation de 1860.

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intendant de 2^ième classe, il est signalé comme ayant une « aménité de formes qui fait accepter le contrôle ». Mais en 1868, au grade de sous-intendant de 1^ière classe, il entre en conflit avec le colonel commandant la 2^ième subdivision d’Oran. L’intendant est dans son tort et reçoit un blâme. Le gouverneur général demande son remplacement. Mais en cas de départ, il n’aura pas fait les trois ans de présence réglementaires. Le ministre décide de le maintenir en considérant qu’il a été suffisamment sanctionné. De nombreux autres intendants vont rencontrer des problèmes relationnels. L’adjoint de 1ière classe Dubois276 et le sous-intendant de 2ième classe Gayard277 ne se rendent pas à une convocation du commandement local. Le premier est sanctionné. Le second fait l’objet d’une demande de blâme. L’intendant militaire dont dépend Gayard conteste cette demande de sanction en invoquant les principes fondamentaux de l’institution de l’intendance militaire. En convoquant l’intendant dans la rue, le colonel commandant le 29^ième régiment de ligne « porte au vif la juste susceptibilité du corps de l’intendance, mais ce qui est bien plus grave porte une atteinte à l’exercice du mandat ». Il précise que le contrôle effectif de l’administration des corps de troupe est difficile et qu’il ne faut pas amoindrir l’action de l’intendance. Le sous-intendant de 1^ière classe Laage278 n’obtempère pas suffisamment rapidement, selon le gouverneur de l’Algérie, à un ordre donné par ce général qui lui demande de le conduire au logement préparé dans l’hôpital pour des sœurs. Il est sanctionné de quinze jours d’arrêts simples. Il est défendu par son intendant militaire. L’adjoint de 1ière classe Cicille279 et le sous-intendant de 2^ième classe Faulte de Puyparlier280 répondent d’une manière inconvenante à une demande du commandement. Le second écrit, sciemment car il ne peut l’ignorer, « Monsieur le général » au lieu de « Mon général » dans sa correspondance. Cette apparente peccadille prend une grande importance car elle s’ajoute à de nombreuses autres fautes dans le comportement qui conduisent à proposer sa mise à la retraite d’office. En fait il ne part à la retraite qu’en 1863. Cicille accepte la punition de deux jours d’arrêts simples, mais il conteste la procédure de demande directe de sanction par le commandement. Il souligne qu’un membre de l’intendance ne peut être réellement indépendant sous le rapport de ses fonctions s’il est soumis à l’autorité militaire sous le rapport de la discipline. Cette situation pourrait conduire à des abus contraire aux intérêts du Trésor. Les adjoints de 1ière classe Guille-Desbuttes281 et Renverse282 prennent des décisions sans se concerter avec le commandement. Le premier non seulement passe devant le général sans le saluer, mais aussi accorde des moyens de transport sans demander l’autorisation du général commandant la subdivision. Il est

276 n°114, note de la direction du personnel au général commandant la 4ième division du 12 janvier 1849.

277 n°181, lettre du colonel commandant la place de Napoléon-Vendée de 1858, lettre de l’intendant militaire au général commandant la 15ième division militaire de 1858.

278 n°106, lettre de l’intendant militaire du 7 janvier 1862.

279 n°85, lettre de l’intendant militaire au général commandant la division du 11 mars 1842.

280 n°95, rapport de l’intendant militaire de la division d’Oran, rapport au ministre du 11 mars 1852.

281 n°302, lettres du général commandant la division d’Alger des 9 et 28 avril 1864, rapport au ministre du 17 avril 1864.

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muté. Le second ne prévient pas pour l’annulation de la revue, cependant il est excusé et n’est pas sanctionné. Certains sont accusés de tracasseries dans l’exécution du contrôle. L’adjoint de 1^ière classe Odier283 refuse d’admettre à l’hôpital un soldat en congé de convalescence dont le congé va expirer. Le général obtient l’accord du médecin militaire et ordonne son admission, il écrit que c’est non seulement une question d’humanité mais aussi une question dans l’intérêt du Trésor car la dépense de quelques jours à l’hôpital est bien inférieure aux frais de transport et à l’indemnité de route. Odier obéit mais en s’attachant à la lettre de la règlementation, il reconnait être pécuniairement responsable et « qu’il aurait signé le billet sans la moindre objection s’il avait pu verser dans une caisse publique le montant des journées d’hôpital ». Le général n’est pas satisfait de sa réponse et demande un changement d’affectation284. L’adjoint de 1^ière classe Fournier285 rencontre les mêmes difficultés. Il ne s’entend pas avec le commandement supérieur de Bougie. Selon son chef de service l’officier est connu pour avoir un caractère difficile, mais dans la notation de l’intendant, il est relevé que celui-ci « ne s’est pas toujours rendu compte du point où s’arrêtaient ses fonctions et ses pouvoirs ». Mais,