Les multiples contraintes des textes réglementaires

L’autorisation d’ouverture d'un ERP est soumise à des obligations de mettre en place des moyens pour assurer la sécurité et lutter contre les incendies. Celles-ci sont imposées au moment de la construction et tout au long de l'exploitation. Tous les ERP sont classés, ce qui

418

Conseil constitutionnel, n° 2001-455 DC, 12 janv. 2002, cons. 9; n° 2001-451 DC, 27 nov. 2001, cons. 13 ; n° 98-401 DC, 10 juin 1998, cons. 10.

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donne un statut juridique propre à chaque établissement. Les dispositions réglementaires applicables correspondent à un niveau de sécurité recherché en fonction du type d’exploitation, du nombre et de la nature du public reçu. Elles garantissent aux chefs d’établissement la fiabilité des travaux à réaliser mais l’obligent à mettre en place un service de sécurité compétent et adapté aux mesures de sécurité à respecter. C’est pour s'assurer du suivi de ces mesures que le législateur a demandé aux commissions de sécurité de confirmer régulièrement l’avis favorable à l'ouverture au public qu'elles avaient donné, lors de chaque visite périodique à la poursuite de l’activité.

Toutes ces mesures entraînent souvent des confusions, comme le note monsieur Philippe Masson, responsable du service droits et libertés de la confédération générale du travail (CGT), « même s’il est inévitable que les règles se complexifient, il est clair qu’on est arrivé à

un niveau d'obscurité trop élevé » (419). La surenchère législative de certaines dispositions règlementaires prouve la justesse de sa remarque. Une loi établissant une règle de droit devrait avoir pour caractéristique essentielle la durée. Il serait donc impossible au législateur de procéder aussi souvent à des modifications.

Les textes trop fréquemment modifiés deviennent illisibles et amènent un déclin du droit même si « la modification du règlement de sécurité est décidée dans les formes définies au

premier alinéa du présent article. Le ministre détermine dans quelles limites et sous quelles conditions les prescriptions nouvelles sont appliquées aux établissements en cours d'exploitation. » (420)

Dans le domaine de la sécurité, au-delà des difficultés à respecter les règles, l’autre conséquence de cette inflation législative est le coût important pour le propriétaire d’un ERP. C'est pourquoi, en plus de l’incertitude juridique, incapables de mettre en place des mesures de sécurité qu'ils ne comprennent pas, les chefs d’établissements retardent leurs projets pour améliorer les prestations offertes au public. Tout ceci a un impact négatif et il faut reconnaître qu'en définitive, les textes législatifs, réglementaires ou communautaires, n’ont plus rien de

419

Complexité du droit social : les DRH n'en peuvent plus, Les Échos, 29 janvier 2008, p.10.

420

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commun avec la loi. Ils sont de la législation et non plus du droit, comme le regrette monsieur Jacques Garello « Pourquoi tant de textes alors que l’inflation législative génère de

l’incertitude juridique et détruit de la richesse. » (421)

Outre l’impact économique produit par un excès de réglementation, quatre exemples représentatifs doivent être analysés. Ils permettent d’appréhender les défauts d’une surenchère incontrôlée de textes normatifs qui altère la clarté du droit et entrave l’égalité des administrés face à la loi.

Ils concernent :

- La mise en sécurité des petits hôtels existants, initiée par l'arrêté de 1990 et qui n’a toujours pas abouti,

- La prise en compte des personnes handicapées dans tous les ERP, imposée par la loi de 2005,

- La réponse législative donnée à l’exploitation des nouveaux parcs de stationnement depuis la publication de l’arrêté du 9 mai 2006,

- Le suivi excessif des normes des systèmes de sécurité incendie qui depuis 1992 ont remplacé les anciens équipements d’alarme.

Sous-section A) La mise en sécurité des petits hôtels existants

En France, il existe 24 750 petits hôtels (422). Comme pour les autres établissements recevant du public, la règle primordiale en matière de sécurité contre l’incendie est d'assurer l’évacuation des occupants. C'est une tâche parfois difficile car les clients venant de l’extérieur ont une connaissance imparfaite des lieux, et, si l'incendie éclate la nuit, leur vigilance est amoindrie. Ceci explique que, bien que la majorité des incendies aient lieu en journée, c'est la nuit qu’ils sont les plus dramatiques et mortels. Pour cette raison, le législateur impose des règles successives et exponentielles afin de renforcer les dispositions réglementaires et de rehausser le niveau de sécurité dans ces ERP anciens.

421

GARELLO, Jacques, « Inflation législative et déclin du droit », Revue Contrepoints, 30 octobre 2013 dans Droit et justice.

Site : https://www.contrepoints.org/2013/10/30/144443-inflation-legislative-et-declin-du-droit.

422

Chiffre de la mission interministérielle sur les petits hôtels. Rapport n° 10-107-02 de mars 2011 sur la pertinence du renforcement de la réglementation de la « sécurité incendie » de la petite hôtellerie décidé en 2006, p. 7.

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Beaucoup d'exploitants ont retardé la réalisation des travaux et ils semblent avoir eu raison au vu du texte publié en 1980 suivi de nombreux autres et des atténuations accordées par le législateur.

En effet, avec l’arrêté du 24 octobre 2011, la législation a très tardivement réintégré une nouvelle catégorie d’ERP classés en type O ; les très petits hôtels (TPO) (423)

. Celle-ci avait été supprimée 5 ans auparavant par l’arrêté du 24 juillet 2006 modifié. Pour ces TPO, l’ensemble d’une suite chronologique de textes imposés par le législateur pendant une période de vingt ans est l'illustration la plus marquante de l’instabilité juridique dont ont pâti certains propriétaires de petits établissements, trop prompts à respecter les directives.

Il est vrai que le législateur a promulgué de très nombreux textes successifs les concernant. L'arrêté du 4 novembre 1976 fut le premier à prendre en compte la mise en sécurité des petits hôtels existants (424) Cependant, ces établissements n'étaient pas soumis à l’application des dispositions du code de la construction et de l’habitation et au contrôle réalisé sur place par les commissions de sécurité. Ce texte n’a donc été que très peu appliqué.

Il a été abrogé par l’arrêté du 22 juin 1990 modifié, toujours en vigueur actuellement. Il porte approbation des dispositions complétant le règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans tous les établissements recevant du public de la 5ème catégorie. Le chapitre IV est consacré aux règles spécifiques aux petits hôtels et sa section 2 porte sur les prescriptions applicables aux établissements existants. Toutefois, comme précédemment, les visites des commissions de sécurité n'étant pas obligatoires, aucune vérification systématique n'est effectuée.

423

Circulaire du 2 novembre 2011 relative à la sécurité contre les risques d'incendie, dans les petits hôtels, Section III – Prescriptions spéciales applicables aux établissements existants à la date de publication du présent arrêté, Articles PO 12 à PO 14.

424

Arrêté du 4 novembre 1976 approbation de modifications u règlement de sécurité contre les risques d’incendie et de panique dans les établissements recevant du public, Journal officiel du 11 décembre 1986, numéro complémentaire , p. 6570 Section III – Prescriptions spéciales applicables aux établissements existants à la date de publication du présent arrêté, Articles PO 12 à PO 14.

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C’est à la suite du sinistre qui ravagea le centre équestre de Lescheraines en Savoie, le 5 août 2004, que cette procédure de visites périodiques des petits hôtels a été intégrée dans la législation. Tous les petits ERP disposant de locaux à sommeil sont visités maintenant tous les cinq ans, selon les dispositions de l’arrêté du 8 novembre 2004 (425)

.

Après l’incendie meurtrier de l'hôtel Paris-Opéra le 16 avril 2005, des modifications réglementaires concernant les ERP de la 5ème catégorie avec locaux à sommeil y ont été apportées. La publication de l’arrêté du 24 juillet 2006 a concerné tous les petits hôtels existants Il prévoyait le renforcement de la réglementation contre les risques d’incendie dans la petite hôtellerie et prescrivait des travaux qui devaient être effectifs avant le mois d’août 2011. Ce texte a été complété par d’autres, soit opposables aux tiers, soit constitués de circulaires d’application en rapport avec les mesures de mise en sécurité exhaustives imposées. Cependant celles-ci ne prenaient pas en compte les situations très hétérogènes des ERP concernés.

La circulaire du 1er février 2007, signée par le Directeur de la Défense et de la Sécurité Civile, a néanmoins apporté des éclaircissements pour faciliter l’application de l’arrêté du 24 juillet 2006 modifié. Cependant, les huit sujets traités dans ce document ne pouvaient pas répondre de façon satisfaisante aux attentes des propriétaires et des exploitants. Cela s'explique par la diversité des petits hôtels, l'importance des efforts financiers demandés et les exigences en matière de sécurité parfois divergentes réclamées par l’administration. En sachant qu’ils disposaient d’un délai de cinq ans pour réaliser les travaux, les responsables de ces ERP se sont trouvés confrontés à l'incertitude. Ils ne savaient pas si les règles imposées un jour seraient encore en vigueur le lendemain. Ils espéraient que l’intervention de leur représentant au plus niveau de l’Administration leur serait favorable et fixeraient les règles à respecter.

Ainsi, à l’Assemblée Nationale, lors des questions au gouvernement, durant la 2ème séance du mardi 17 mai 2011, Daniel Fasquelle, Président de la Commission des Affaires Economiques et Sociales, s'était fait le porte-parole des hôteliers-restaurateurs et relayait leurs inquiétudes relatives au calendrier de mise aux normes de sécurité des établissements. En

425

Article PE 37 de l’arrêté du 22 juin 1990 modifié portant approbation de dispositions complétant le règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP type PE, PO, PU, PX), Journal officiel n° 198, 26 août 1990, p. 10408.

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réponse, Frédéric Lefebvre, Secrétaire d’Etat chargé du commerce, de l’artisanat, des petites et moyennes entreprises, du tourisme, des services, des professions libérales et de la consommation, annonçait la publication d’un nouvel arrêté en novembre 2011, qui assouplirait les exigences de mise aux normes de sécurité pour les petits hôtels, surtout pour les plus fragiles.

Auparavant déjà, les pouvoirs publics avaient émis des doutes sur la pertinence de l'arrêté de 2006. Par lettre interministérielle du 11 octobre 2011, une mission interministérielle

(426)

avait été confiée à 8 représentants de l’Inspection Générale de l’Administration, du Conseil Général de l’Environnement et du Développement durable, du Contrôle Général Economique et Social, et de l’Inspection Générale des Affaires Sociales. Elle visait à évaluer la justesse des modalités du renforcement de la réglementation des établissements hôteliers de 5ème catégorie. Les conclusions de ce rapport n° 10-107-02 en date de mars 2011 mentionne que : « le renforcement de la réglementation appelle une approche plus fine que celle

initialement envisagée :

A / L’adéquation des efforts exigés aux risques réels encourus et aux coûts engendrés justifie que des adaptations soient apportées aux dispositions envisagées jusqu’ici, notamment pour la très petite hôtellerie,

B / La dérive constatée d’une application trop disparate des règles de sécurité appelle de même certains réajustements,

C / En revanche, deux fausses pistes sont à écarter : distinguer les hôtels selon leur vocation touristique ou sociale et avaliser l’existence d’un lien indissociable entre l’application des normes de sécurité et celles de confort et d’accessibilité » (427)

.

Par conséquent, face aux protestations des exploitants qui s'étaient efforcés de respecter les successives dispositions règlementaires, souvent incohérentes, le législateur a publié un nouvel arrêté le 4 novembre 2011.

426 _{Annexe 2 de l’arrêté du ministre de l’intérieur du 24 juillet 2006, Journal officiel du 4 août 2006,}

Annexe 3 de la circulaire du Ministre de l’Intérieur du 1er juillet 2007, INTE0700014C.

427

Rapport de la mission interministérielle sur les petits hôtels n° 10-107-02 de mars 2011 sur la pertinence du renforcement de la réglementation de la « sécurité incendie » de la petite hôtellerie décidé en 2006 p. 3 et 4.

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Moins directif, il accordait :

- Une adaptation de la réglementation de sécurité pour les très petits hôtels recevant moins de vingt personnes,

- Une possibilité pour les établissements n’ayant pas engagé les travaux d’amélioration de la sécurité prescrits par l’arrêté du 24 juillet 2006 de déposer en mairie, pour le 1er janvier 2012, un dossier de mise en sécurité. Y serait joint un échéancier de travaux qui prendrait en compte les atténuations de cet arrêté modificatif,

- Une limitation des travaux d’encloisonnement des escaliers dans certains ERP.

Même l’encloisonnement de l’unique escalier, qui était une solution technique prioritaire depuis 1976, pouvait faire l’objet de solutions alternatives. Par exemple, il pouvait être remplacé par l’extension de la détection automatique d’incendie aux chambres, par l’extinction automatique à eau, par la création de dégagements accessoires comme les coursives et les échelles à crinoline extérieures. Toutefois, ces solutions devaient être acceptées par la commission locale de sécurité compétente.

Néanmoins, après cette période d’improvisation, quelques points positifs ressortent de ce renforcement du niveau de sécurité de ces ERP. Les textes ont rappelé que l’installation de détection incendie est importante mais ne suffit pas à elle seule à garantir la sécurité dans les petits hôtels existants. C'est pourquoi, pour la première fois, est apparu un concept d’analyse du risque dans la réglementation incendie applicable uniquement aux petits hôtels existants (428), son objectif étant de définir les mesures concrètes à prévoir au cas par cas pour

428 _{Article PO 13 de de l’arrêté du 26 octobre 2011 portant approbation de diverses dispositions complétant}

et modifiant le règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (petits hôtels), Journal officiel n° 0252 du 29 octobre 2011, p.18265, texte n° 26.

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assurer la protection des occupants en cas d’incendie (429)

. Tenant compte de la configuration des lieux et des effets de l’incendie, le législateur a ainsi considéré que l’évacuation du public ne devait plus être systématique. (430)

Régulièrement sont publiés des textes du droit relatif à la sécurité contre l’incendie qui viennent modifier les règles en vigueur édictées par différents arrêtés. Le droit repose sur des principes universels et intemporels comme le respect de la vie, de la liberté et de la propriété, il ne peut donc qu'être en opposition avec une législation portant atteinte à ces valeurs. A l’appui de cela, la contrainte de la loi peut entraîner une perte de sa clarté. Cela peut s'expliquer parfois par l'urgence dont a fait preuve le législateur pour rectifier des règles d’un droit non concerté, complexe et approximatif, urgence qui a eu pour conséquence une surenchère de textes contradictoires.

Finalement, le législateur a pris en compte dans l’arrêté modificatif de 2011 les treize recommandations, réparties en six catégories de préconisations, données par les membres de la mission interministérielle. Elles avaient pour objectif de nuancer le dispositif légal imposé et de fixer une date raisonnable d’échéance pour son application. Elles ont permis de clarifier définitivement les dispositions opposables aux tiers. En fait, pour éviter de complexifier leurs actes, il faudrait que les gouvernants fassent réaliser au préalable une étude d’impact, une analyse des problèmes et une recherche de solutions avant d’imposer des modifications aussi complexes, contraignantes et importantes.

429 _{Article PO 11 de l’arrêté du 26 octobre 2011 portant approbation de diverses dispositions complétant et}

modifiant le règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (petits hôtels), Journal officiel n° 0252 du 29 octobre 2011, p.18265, texte n° 26. En fonction du cadre bâti, l’analyse du risque consiste à recenser les scénarios possibles de départs de feux, à estimer les potentialités de propagation de l’incendie et de la diffusion des gaz toxiques, à évaluer les conséquences de ces phénomènes sur les personnes et les biens et à trouver les solutions à même d’assurer la sécurité des occupants.

430 _{Article PO 11 e de l’arrêté du 26 octobre 2011 portant approbation de diverses dispositions complétant et}

modifiant le règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (petits hôtels), Journal officiel n° 0252 du 29 octobre 2011, p.18265, texte n° 26.

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Sous-section B) L’accessibilité aux personnes handicapées

La prise en compte des personnes handicapées est récente dans la société moderne et dénote une évolution majeure des mentalités. C’est en grande partie le résultat des actions menées par les membres de l’association de défense et d'entraide des personnes handicapées, du groupement pour l'insertion des handicapés physiques et l'association des paralysés de France. Ils militent pour que l'insertion des personnes handicapées devienne un enjeu dépassant le simple cadre des politiques du logement et qu'il soit un problème sociétal majeur.

Cette question ne préoccupe pas uniquement les gouvernants français. Diverses clauses abordant ce problème ont aussi été incluses dans des conventions internationales, notamment dans l'article 14 de la Convention Européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dans l’article 1er

de son premier protocole additionnel tel qu'amendé par le protocole n° 11 et enfin dans la Convention des Nations-Unies relative aux droits des personnes handicapées. L'Etat français, quant à lui, a légiféré pour imposer la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d'habitation et de la voirie.

La loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a précisé et renforcé la politique nationale d’accessibilité. Elle a posé les fondamentaux à travers une réglementation abondante qui conforte ces objectifs. Par exemple, toutes les constructions d’établissements recevant du public et de bâtiments d’habitation doivent être livrées accessibles aux personnes handicapées.

De même, la loi n° 2015-988 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques a ratifié l’ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 (431)

relative à la mise en accessibilité pour les personnes handicapées des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d’habitation et de la voirie. Toutes deux visent en outre à favoriser l’accès au service civique pour les jeunes en situation de handicap.

431 _{Décision du Conseil d’Etat n° 385354 du 22 octobre 2015 à la suite de la ratification de l’ordonnance par}

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L'ordonnance de 2014 fixait; en outre, la date limite pour généraliser cette accessibilité le 1er janvier 2015. A cette date tous les établissements, y compris ceux existants, devaient être accessibles à tous.

Toutefois, malgré une inflation législative spécifique et la dynamique enclenchée par les gouvernants, force est de reconnaître que cette obligation n'est toujours pas remplie En effet, est apparue une difficulté majeure qui a entraîné une pléthore de textes. Elle résulte de la complexité pour adapter, concevoir et installer des équipements techniques en adéquation avec tous les types de handicaps, en complément de ceux déjà existants.

Ce retard s'explique également par la réticence de certains responsables d'ERP qui ont déjà dû investir pour respecter l'obligation de renforcer le niveau de sécurité de leur établissement. Satisfaire en même temps à cet impératif d'accessibilité leur est financièrement impossible. De plus, ils ne le comprennent pas, en effet, les ERP existants sont déjà soumis à une législation et ces nouvelles exigences leur paraissent manifestement disproportionnées par rapport au nombre de personnes handicapées accueillies.

Malgré tout, l'Etat veut poursuivre son action, la loi n° 2014-789 du 10 juillet 2014 habilitant l’exécutif à adopter des mesures législatives pour imposer la mise en accessibilité de tous les lieux recevant du public, lui en donne les moyens. Cependant, cette loi s'est révélée difficile à faire appliquer car son élaboration n’avait pas été accompagné d’une étude d’impact (432)

Si cela avait été fait, les problèmes, ne serait-ce qu’économiques et financiers, auraient été constatés et, sans aucun doute, la loi n’aurait jamais été promulguée sans être modifiée.

Devant ces difficultés, furent publiés l'ordonnance du 26 septembre 2014 et ses textes d’application qui ont mis en place un nouveau dispositif complétant la loi du

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Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, Journal officiel n° 0089, 16 avril 2009, p. 6528, texte n° 1, Article 8 : « Les projets de loi

font l'objet d'une étude d'impact … Ces documents définissent les objectifs poursuivis par le projet de loi, recensent les options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles et exposent les