Chapitre II : La complexité du cadre légal et réglementaire
Section 2 Les défauts du droit relatif aux ERP
En définissant les établissements recevant du public et en leur imposant des règles normatives (349) spécifiques pour chaque type (350) d’activité exercée, c’est une volonté d’équité qui a guidé les gouvernants. Avec ce classement établi selon la nature de l’exploitation, les pouvoirs publics ont souhaité pouvoir adapter au cas par cas les dispositions réglementaires applicables.
Ensuite, c’est en évaluant les risques potentiels encourus dans chaque ERP que des mesures de sécurité sont déterminées. Cependant, avec le temps, des incohérences relevant du législateur sont apparues dans les dispositions réglementaires. Elles ont révélé un modèle de droit imparfait.
Les acteurs de la sécurité, publics ou privés, commettent parfois des erreurs dans l'interprétation de la législation en vigueur, notamment pour le classement d’un établissement. Elles sont dues à certaines subtilités des textes pouvant entraîner des litiges tranchés par la justice administrative.
Le fait est que chaque complication ou contradiction du droit opposable aux établissements recevant du public contribue à sa complexité. Au final, elles créent aussi des confusions et de fausses interprétations de la part des administrés. En interférant dans le droit, ces défauts relevant du législateur entravent la liberté d’entreprendre. Elles affaiblissent les règles initialement établies pour servir l’intérêt de la collectivité.
349
Article R.123-18 du code de la construction et de l’habitation : « Les établissements répartis en types
selon la nature de leur exploitation sont soumis aux dispositions générales communes et aux dispositions particulières qui leur sont propres. »
350 Article GN 1§1 du règlement de sécurité contre les risques d’incendie et de panique dans les
établissements recevant du public approuvé par l’arrêté du 25 juin 1980 modifié, Journal officiel n° 0154, 6 juillet 2010, p. 12248, texte n° 31, Livre Ier : Dispositions applicables à tous les établissements recevant du public, Chapitre unique, Section 1 : Classement des établissements : « les établissements qui occupent
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Un rapport de la Hansard Society (351) a rappelé que « l'essence de la rédaction législative est la communication ». Il semble évident que le droit administratif est marqué par
l’inégalité dans les relations privilégiées qu’il entretient avec l'administration, au détriment des administrés. Au plus haut niveau, ce point doit être surveillé. Il touche aux principes généraux du droit (PGD) (352), ayant une valeur supra-législative face à l'Union Européenne puisque ces principes ont une valeur constitutionnelle.
Tatiana Sachs (353) s'est posée la question suivante : « la sécurité juridique apparaît-elle
comme un horizon toujours souhaité et inatteignable ? ». Il appartient au législateur d’assurer
aux administrés cette stabilité juridique. Or, aujourd’hui il ne l’assure pas en permettant l’interprétation des textes, en ne simplifiant pas les parties les plus complexes, en ne corrigeant pas des contradictions et en maintenant certaines confusions.
Sous-section A) L’interprétation possible des textes
Aujourd’hui la notion d’établissement recevant du public est plus que jamais floue. C’est pourquoi, les juges, sans avoir de textes de référence précis mais en s’appuyant sur les textes fondamentaux propres au droit français, européen et international, délibèrent sur le sujet. Selon ce que le doyen Jean Carbonnier (354) appelle « l'esprit de notre droit », les tribunaux pallient les lacunes de la loi.
La valeur juridique d’une norme est en relation avec la place occupée par l’organe qui l’édicte, comme le précise le Professeur René Chapus lorsqu’il défend l’idée que « l’œuvre du
juge administratif, en tant qu’il s’exprime lui-même, ne peut se situer qu’au niveau qui est le sien dans la hiérarchie des normes formelles du droit ». (355)
351
The Hansard Society-Commission on the legislative process-Making the law, 1993, p. 43 et suivantes.
352
La théorie des principes généraux du droit a été consacrée par la jurisprudence du Conseil d'Etat, section, suite à l'arrêté Société des concerts du conservatoire du 9 mars 1951, n° 92004, publié au recueil Lebon.
353
SACHS, Tatiana, « Quand la sécurité juridique se perd dans l'analyse économique », Droit social, 2015, p.1019.
354
CARBONNIER, Jean (1908 – 2003), juriste et professeur de droit civil à la faculté de Poitiers.
355
Théorie sur la valeur supra-décrétale et infra-législative des principes généraux du droit, défendue en 1966 par le professeur René CHAPUS.
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Dans de nombreux cas, il apparaît qu’une interprétation erronée des textes opposables aux ERP peut engendrer des erreurs, puis des litiges aux conséquences administratives et financières importantes. C’est ce qui se passe lorsque certaines exploitations sont considérées par le maire comme devant être classées établissements recevant du public alors qu’elles ne le sont pas et inversement. La justice a souvent été saisie et a tranché sur ce type de litige. Cependant, dans ce cadre il n’appartient pas aux juges administratifs de contrôler la loi (356)
.
Par exemple, concernant le parc de stationnement souterrain Sogeparc, le Conseil d’Etat saisi en appel a estimé qu’il devait être classé établissement recevant du public, dans un jugement rendu le 9 mars 1983 (357). Il a rappelé que : « la construction de parcs de
stationnement souterrains est régie par les règles d’urbanisme. Cette construction ne figure pas au nombre des opérations exemptées de permis de construire, en application des dispositions de l’article 86 du code de l’urbanisme et des dispositions prévues par le code de la construction de l’habitation, applicables lors de la construction d’un parc de stationnement litigieux. L’autorité qui accorde ou refuse un permis de construire ne se borne pas à sanctionner les règles nationales ou locales d’urbanisme, mais elle doit aussi, le cas échéant, en vertu de l’article 13 du décret du 13 août 1954 relatif à la protection des risques d’incendie et de panique dans les établissements recevant du public, veiller au respect de la réglementation en cette matière ».
D’autres décisions ont confirmé des classements ERP. Ils ont concerné, après jugement de la Cour Administrative d'Appel de Lyon, un boulodrome (358) fréquenté par les seuls adhérents d’une association, ou une station-service de distribution de produits pétroliers (359)
.
356 Le juge administratif n’a pas à se prononcer sur la valeur supra législative des principes généraux du
droit.
357 Conseil d’Etat, 4/1 sous-sections réunies, 18 mars 1983, Société Sogeparc – Paris, n° 25556, inédit au
recueil Lebon.
358
Cour administrative d'appel de Lyon, 3ème chambre - formation à 3, 4 février 2014, n° 13LY00016, inédit au recueil Lebon.
359 Conseil d’Etat, rapport de la 10ème
sous-section, 13 avril 1983, Syndicat des copropriétaires de
134
Inversement, en 1999 une chapelle (360) en rénovation ouverte au public une fois par an n’a pas été considérée comme étant un ERP par le Conseil d'Etat. Pourtant, l’article V 1 de l’arrêté du 21 avril 1983 modifié précise que « les dispositions du présent du règlement de
sécurité sont applicables aux établissements cultuels (églises, mosquées, synagogues, temples, etc.) » Il apparaît donc que sur le fond du droit, ce lieu de culte était bien un
établissement recevant du public. Mais le juge disposant de « la jurisdictio » (361) a fait valoir dans sa décision la notion de fréquence d’utilisation des locaux.
Ce bâtiment qui avait pour vocation d’être un établissement recevant du public n’a pas été classé comme tel, puisqu’il était fermé presque toute l'année. Cependant, en l’état actuel du droit, il n’est pas d’usage que les préventionnistes et les commissions de sécurité se réfèrent à la jurisprudence. Pour un cas analogue où un pétitionnaire ferait valoir le même argument, seul le juge administratif pourrait reprendre ou pas une telle décision. En effet, dans les ERP l’effectif du public susceptible d’être reçu n’est pas déclaratif.
A ce niveau de réflexion, l’interprétation du droit concernant le simple classement d’un établissement en ERP est une réalité alors que la définition de l’établissement recevant du public est clairement mentionnée dans le code de la construction et de l’habitation. Selon l’article R.123-2 « constituent des établissements recevant du public tous bâtiments, locaux et
enceintes dans lesquels des personnes sont admises, soit librement, soit moyennant une rétribution ou une participation quelconque, ou dans lesquels sont tenues des réunions ouvertes à tout venant ou sur invitation, payantes ou non.
Sont considérées comme faisant partie du public toutes les personnes admises dans l'établissement à quelque titre que ce soit en plus du personnel. »
Ces exemples font ressortir les incohérences qu’il peut y avoir entre la lecture d’un texte normatif simple, en l’occurrence la définition d’un ERP, son interprétation, son application et la clarification apportée par une décision de justice lorsqu’il est fait appel à elle. Au final, la compréhension des motivations d’un jugement donne au cas par cas un sens à l’application du droit.
360
Article R.123-27 du code de la construction et de l’habitation.
361
CHEKROUN, Davis : « Il est enseigné que le juge étatique dispose de la jurisdictio, le pouvoir de dire le
135
Cet écart possible avec le strict respect de la règle risque de placer l’administré dans une instabilité juridique. Elle peut s’expliquer parce que l’interprétation est « sécrétée par tout
système juridique qui tend à croître dans les sociétés modernes » (362). Cependant, combien existe-t-il en France de stations-services non classées ERP et à l'inverse, des établissements peu fréquentés qui le sont ? Toutefois, pour ceux-ci, un changement de classement irait à l’encontre du principe de non rétroactivité des actes administratifs.
D’autres notions peuvent mettre en cause le classement d’un établissement. Les pétitionnaires dénoncent souvent le mode de calcul théorique du nombre de personnes susceptibles d’être admises dans leurs locaux. Celui-ci est déterminé : « suivant le cas,
d'après le nombre de places assises, la surface réservée au public, la déclaration contrôlée du chef de l'établissement ou d'après l'ensemble de ces indications » (363).
Ils jugent cette méthode empirique et souvent irréaliste du fait que la déclaration de l’exploitant n’est prise en compte que pour 3 activités seulement : les établissements d’enseignement (364)
, les bibliothèques et les centres de documentation (365), enfin les administrations, les banques et les bureaux (366).
362
VALEMBOIS, Anne-Laure. , « La constitutionnalisation de l’exigence de sécurité juridique en droit français », Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 17, mars 2005, p. 1.
363
Article R.123-3 du code de la construction et de l’habitation : « Les constructeurs, propriétaires et
exploitants des établissements recevant du public sont tenus, tant au moment de la construction qu’au cours de l’exploitation, de respecter les mesures de prévention et de sauvegarde propres à assurer la sécurité des personnes ; ces mesures sont déterminées compte tenu de la nature de l’exploitation, des dimensions des locaux, de leur mode de construction, du nombre de personnes pouvant y être admises et de leur aptitude à se soustraire aux effets d’un incendie. »
364 Article R 2 de l’arrêté du 4 juin 1982 modifié portant approbation des dispositions complétant le
règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP types R et X), Journal officiel du 7 juillet 1982, numéro complémentaire, p. 6434 : « L'effectif maximal des personnes admises simultanément dans ces établissements est déterminé suivant
la déclaration contrôlée du maître d'ouvrage ou du chef d'établissement. Cette déclaration doit préciser la capacité d’accueil maximale par niveau. »
365 Article S 2 de l’arrêté du 12 juin 1995 modifié portant approbation de dispositions modifiant et
complétant le règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP : types S et Y), Journal officiel n° 165, 18 juillet 1995, p. 10653 : « L'effectif
maximal du public admis est déterminé suivant la déclaration du maître d'ouvrage ou du chef d'établissement. »
366 Article W 2 de l’arrêté du 21 avril 1983 modifié portant approbation de dispositions complétant le
règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP types V et W), Journal officiel du 20 mai 1983, numéro complémentaire, p. 4759 : « L'effectif
maximal du public admis est déterminé suivant la déclaration du maître d'ouvrage ou, à défaut, suivant la densité d'occupation suivante : a) Aménagements intérieurs prévus : une personne pour 10 mètres carrés de locaux spécialement aménagés pour recevoir du public (halls, guichets, salles d'attente, etc) ; b) Aménagements intérieurs non prévus : une personne pour 100 mètres carrés de surface de planchers.»
136
Concernant des projets plus importants, ce défaut relevant du législateur pourrait avoir des conséquences administratives, économiques et sociales non négligeables pour les responsables des établissements concernés. Administrativement, en fonction du cadre juridique opposable, les contraintes d’urbanisme que les administrés doivent respecter ne sont pas les mêmes lorsque le référentiel applicable est celui d’un établissement recevant du public (367), celui d’une habitation ou d’un établissement ouvert au public (368).
D'un point de vue économique, modifier ou compléter les pièces constitutives d’un dossier de demande d’un permis de construire revient parfois très cher. Enfin socialement, chaque projet d’ERP se traduit par une création d’emplois, aussi les retards provoqués par des problèmes administratifs liés à la mauvaise interprétation des textes, sont contre productifs.
En cas de désaccord, le litige peut faire l'objet d'un recours auprès d’un tribunal administratif pour excès de pouvoir du législateur. Les administrés n'engagent que rarement une procédure car son coût global est élevé et des délais d’instruction très longs.
En outre, la jurisprudence relative aux décisions de justice classant ou déclassant un établissement recevant du public a rarement mis en cause les services administratifs contrôlant l’application du droit. Néanmoins, elle met en évidence que l’interprétation d’un texte de droit commun par un administré non averti est une chose fréquente. Dans ce domaine, le respect du principe de clarté de la législation est donc essentiel et pour cela, des améliorations s’imposent.
Pour faciliter la compréhension du droit, les citoyens devraient avoir accès à la totalité de la législation en vigueur et pour cela, il leur faudrait une information complémentaire rapide et fiable. C’est un service public qui devrait assurer l’accompagnement pour l'ensemble des informations dans ce domaine. La formation, l’expérience et les compétences de ses agents devraient être très performantes.
367 Les ERP sont soumis au code de l’urbanisme, au code la construction et de l’habitation, au code du
travail, au code du patrimoine, etc.
368
Les toilettes et les bains douches publics sont des établissements ouverts au public, soumis au code de l’urbanisme et au code du travail.
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En ce qui concerne les établissements qui occupent des petits locaux situés en rez-de-chaussée des bâtiments, en majorité des ERP implantés en milieu urbain, le législateur devrait simplifier leur classement en 5ème catégorie en prenant en compte la déclaration écrite du responsable de l'établissement indiquant l’effectif du public susceptible d’être reçu. Cette mesure serait soumise à l'obligation de disposer d’une sortie supplémentaire.
Le classement d’office en « Petit Etablissement » garantirait aux pétitionnaires de proposer des projets d’aménagement simple basés sur une bonne lecture des textes à respecter. Pour une meilleure information, un recueil de la jurisprudence spécifique aux établissements recevant du public pourrait être mis en ligne sur le site officiel du ministère de l’Intérieur. Il contribuerait à apporter une meilleure compréhension des décisions rendues par la justice dans les litiges opposant l’administré à l’administration et portant sur l’interprétation divergente des textes.
Sous-section B) La surabondance des normes applicables
Dans le domaine de la sécurité contre le risque d’incendie d’un établissement recevant du public, l’installation d’un équipement d’alarme est une obligation réglementaire. Depuis 1992, c’est un système sécurité incendie (SSI) qui s’impose. Les SSI sont classés en cinq catégories par ordre de sévérité décroissante, appelées A, B, C, D et E. Pour chaque ERP, la catégorie est en rapport avec l'activité exercée, le classement de l’établissement et en fonction de la présence de risques particuliers (369).
Les SSI sont constitués « de l'ensemble des matériels servant à collecter toutes les
informations ou ordres liés à la seule sécurité incendie, à les traiter et à effectuer les fonctions nécessaires à la mise en sécurité de l'établissement. La mise en sécurité peut comporter les fonctions suivantes :
- le compartimentage (au sens large, non limité à celui indiqué à l'article CO25), - l’évacuation des personnes (diffusion du signal d'évacuation, gestion des issues),
369
Article MS 53 §1 de la section 5 de l'arrêté du 25 juin 1980 modifié portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP), Journal officiel n° 0154, 6 juillet 2010, p. 12248, texte n° 31.
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- le désenfumage,
- l’extinction automatique,
- la mise à l'arrêt de certaines installations techniques » (370).
Les systèmes de sécurité incendie (SSI) doivent satisfaire aux dispositions des normes en vigueur. (371). C'est pourquoi, prescrire un tel système nécessite de connaître les contraintes réglementaires liées au type et à la destination de l’établissement à protéger. Pour cela, plusieurs questions doivent se poser :
- Quel type d’établissement est concerné ?
- Quelles sont les règles ou réglementations à appliquer ?
- Quelles dispositions particulières doivent être prises en compte ? - Quel est l'équipement à prévoir ?
- Quelles sont les références des normes applicables ?
Les systèmes sécurité incendie (SSI) sont régis par l'arrêté du 2 février 1993 portant approbation des dispositions modifiant et complétant le règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public. Les normes applicables sont précisées dans le règlement de sécurité, les règles de l’assemblée plénière de sociétés d'assurances dommages (APSAD) et le code du travail.
Sur ce point, le rapport de l’Inspection Générale de l’Administration de 2014 relève que : « La conception et la mise en œuvre des règlements de sécurité se réfèrent à l’état de
l’art dans le domaine de la construction. Les règlements mobilisent ainsi des connaissances scientifiques et techniques nombreuses et variées et accordent à certaines normes techniques un statut particulier compte-tenu de l’importance de leur contribution à la définition de l’état de l’art et à l’élaboration de la doctrine de prévention du risque d’incendie. » (372)
370
Article MS 53 §1 de l'arrêté du 25 juin 1980 modifié portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP), Journal officiel n° 0154, 6 juillet 2010, p. 12248, texte n° 31.
371
Article MS 53 §2 de la section 5 de l'arrêté du 25 juin 1980 modifié portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP), Journal officiel n° 0154, 6 juillet 2010, p. 12248, texte n° 31.
372
Rapport n° 014-047/13-083bis/01 de l’Inspection Générale de l’Administration relatif à la commission départementale de sécurité et d’accessibilité, p. 26.
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Respecter une norme est d’une importance majeure car celle-ci constitue un texte de référence technique élaboré par un groupe de travail constitué par les fabricants, les distributeurs et les consommateurs. Concernant les systèmes de sécurité incendie, pour la plupart, les normes sont européennes (EN) et puis, l’association française de normalisation (AFNOR) a publié leur version française (NF EN). Une fois homologuées, elles deviennent des normes françaises et servent de base pour obtenir la marque et l’estampillage NF-SSI. Elles sont obligatoires pour postuler à des marchés publics et pour certifier la conformité d’une installation.
Cependant, les acteurs de la sécurité sont face à une complexité liée à l’inflation des normes techniques obscures, continuellement complétées, précisées, modifiées et remises à jour. L’impact de cette surenchère de normes techniques sur les entreprises et les ERP n’a pas été mesuré et peut difficilement l’être mais il est important. D'ailleurs, le 15 octobre 2014, monsieur Emmanuel Macron a condamné l'excès de normes en France. En présentant son projet de loi « pour l'activité », alors Ministre de l'Economie, il a ainsi estimé que « la complexité est une maladie française » (373). Pour insister davantage, il a même affirmé que : « la complexité peut être mortelle pour les très petites entreprises alors qu'à
l'inverse les grands groupes vivent très bien avec la complexité française car ils peuvent se payer des équipes des juristes ».
Malheureusement, le législateur reste indifférent sur les conséquences de cette pléthore. Sa passivité va bien au-delà des considérations de sécurité. En effet, trop nombreuses, ces normes sont méconnues et inefficaces. L’ensemble de ces textes techniques fait que seuls des spécialistes peuvent les maîtriser. Cette situation empêche de bénéficier d’un retour d’expérience et d’une adaptation si bien que la norme est considérée souvent comme punitive