Chapitre I : La complexité du cadre institutionnel
Section 2 Les exigences de cette mission régalienne
En France, la prévention constitue l’ensemble des mesures d’ordre administratif, juridique et technique concourant à faire échec aux accidents de toute nature, ou à en diminuer la fréquence et l’importance. Elle s’attaque à leurs causes et éventuellement à ce qui peut les aggraver.
Les fonctions régaliennes fondent l’existence même de l’État et ne font l’objet d’aucune délégation. Elles sont aussi appelées « prérogatives régaliennes » et sont liées à la notion de souveraineté dont l’analyse du concept fait émerger quatre fonctions régaliennes :
- assurer la sécurité extérieure par la diplomatie et la défense du territoire ; - assurer la sécurité intérieure et le maintien de l’ordre public ;
- définir le droit et rendre la justice ;
- définir la souveraineté économique et financière.
Comme l’ont souligné les sénateurs dans un projet de loi sur la modernisation de la sécurité civile, la prévention contre l’incendie rentre dans le cadre général de la sécurité des personnes et de la protection des biens. Elle « constitue l'une des missions régaliennes de
221 Arrêté du 20 avril 2012 fixant le nombre maximum d’officiers de sapeurs-pompiers professionnels en
fonction dans les groupements des services départementaux d’incendie et de secours, Journal officiel n° 0095, 21 avril 2012, texte n° 26.
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l'Etat qui, à ce titre, définit les normes applicables et veille à la cohérence des interventions. »
La fonction première de l’État étant de garantir de bonnes conditions de la vie en société, il place la sécurité au centre de ses prérogatives régaliennes. En France, cette notion de sécurité a connu récemment une extension du fait de l’élévation du principe de précaution au niveau constitutionnel (222).
Il faut noter que le devoir de précaution n’a jamais été ignoré du droit public français, en tant que devoir général de toutes les autorités administratives dans l’exercice de leurs compétences. Selon l’Académicien Renaud Denoix de Saint Marc, « la jurisprudence du
Conseil Constitutionnel relative aux obligations du législateur à l'égard du principe de précaution n’est pas, à ce jour, entièrement fixée » (223)
.
C’est dans ce cadre que les autorités investies du pouvoir de police administrative pour assurer par des mesures préventives, le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ont le devoir de prévenir les risques potentiels et leurs conséquences.
L’article L.2212.2 du code général des collectivités territoriales dispose que l’autorité de police municipale a « le soin de prévenir, par des précautions convenables de faire cesser les
accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature […] ».
Ainsi, l'Etat français joue « un triple rôle de planification, de coordination et de soutien
des services de secours locaux ». Ce principe est central afin de garantir la sécurité de la
population et la sûreté sur le territoire national.
Dans d'autre pays européens, les pouvoirs publics ont légiféré de façon presque identique. Ainsi, les décideurs publics portugais ont orienté leur législation concernant les établissements recevant du public vers un droit similaire. Elle s’inspire des principes
222
DENOIX DE SAINT MARC, Renaud, Académie des sciences morales et politiques. « Le principe de précaution devant le Conseil constitutionnel ». Communication à l’Académie nationale de médecine. Séance du 25 novembre 2014.
Site : https://www.google.fr/?gws_rd=ssl#q=principe+de+pr%C3%A9caution+constitution+1958
223
Article 5 de la Charte de l'environnement de 2004 : « Lorsque la réalisation d'un dommage, bien
qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage. »
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fondamentaux de sécurité énoncés par le code de la construction et de l’habitation en vigueur en France. Une partie porte sur des dispositions générales applicables à tous les établissements, une autre précise les dispositions particulières propres à chaque type d’activité (224)
. Ailleurs, la conception est différente. En Suède, le niveau de sécurité des ERP est estimé et contrôlé sous le couvert du maître d'ouvrage, c’est-à-dire le propriétaire. De ce fait, les intervenants privés sont beaucoup plus impliqués que les acteurs publics de la sécurité.
Cependant, dans ces deux pays, complétant la réglementation française, un troisième volet définit des mesures complémentaires d’autoprotection pour tous les établissements à construire ou existants. Cette partie impose que soient établis des plans d’intervention des secours et fait obligation, comme en France, aux chefs d’établissements de tenir un registre de sécurité. Ce document doit être conservé dix ans après une cessation d’activité.
A la différence de la France, leur droit s’applique sans discernement à l’ensemble des établissements, déjà en exploitation ou en projet, alors que la conformité absolue prônée par le législateur français ne peut être atteinte que dans les établissements neufs ou à construire. En France, l'Etat est omniprésent et selon les principes du droit français, l’Etat a la charge de cette fonction régalienne. Ses services déconcentrés relevant de la compétence des préfets de département tels que définis par le décret n° 2010-146 du 16 février 2010 (225), assurent à leur niveau l’exécution des missions régaliennes.
Dans ce domaine, les gouvernants ont élaboré une législation fondée sur un principe du tout Etat. Une étude critique de ce modèle, qui, depuis plus d’un demi-siècle, a satisfait la population et n'a pas subi de changements profonds, révèle cependant certains défauts. Pour cerner leurs impacts, il est nécessaire d’analyser les points particuliers de la règlementation faisant ressortir les contraintes induites. Elles sont synonymes de complexité pour les acteurs publics du fait qu’elles concernent la mise à jour des textes, le contrôle régulier de l’application de la règle, le respect des délais d’instruction des affaires et le suivi des bilans d’activités.
224
Magazine « Face au risque », novembre 2011 - Le règlement de Sécurité au Portugal, p. 21.
225
Décret n° 2010-146 du 16 février 2010 modifiant le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements, Journal officiel n° 0040, 7 février 2010, texte n° 12.
91
Sous-section A) La consolidation du droit opposable aux ERP
Toutes les consolidations apportées au droit opposable aux ERP contribuent à sa complexité. Toutefois, il apparaît qu'il a été peu été modifié sur certains points, notamment ceux traitant des grands principes de la prévention contre les risques d’incendie dans les établissements recevant du public, énoncés dans le code de la construction et de l’habitation (226)
. En revanche, pour répondre régulièrement aux besoins exprimés par les industriels (227) ou à la suite d’incendies dramatiques (228), ou plus rarement dans le cadre de l’application d’une loi (229)
, le législateur renforce des dispositions existantes des textes normatifs.
De ce fait la législation opposable aux ERP se complexifie pour les usagers et les autres acteurs publics ou privés de la sécurité. Bien plus, le rythme et la technicité des modifications apportées par le législateur mettent en péril la stabilité juridique des acteurs de la prévention qui ont pour tâche d'appliquer ou de faire appliquer le droit en vigueur.
Déjà, en 1991, le Conseil d'Etat dans son rapport public (230) avait dénoncé « la
prolifération des textes », « l’instabilité des règles » et « la dégradation de la norme » qui
menaçaient la sécurité juridique du droit français. Ce constat a été repris dans son rapport public de 2006 (231), lorsqu’il affirme que « la complexité croissante des normes menace l’Etat de droit ».
226
Articles R.123-1 à R.123- 55 du code de la construction et de l’habitation.
227
Evolution de la norme NF S 61932 en date du 17 juillet 2015, concernant les règles d’installation des systèmes de mise en sécurité incendie des systèmes de sécurité incendie, compte tenu des normes EN 54-16 et EN 54-24 relatives aux systèmes de sonorisation utilisés dans de nombreux pays de l’Union Européenne, pour l’évacuation des ERP.
228
Arrêté du 24 juillet 2006 portant approbation de diverses dispositions complétant et modifiant le règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (petits hôtels), Journal officiel n° 179 du 4 août 2006, p. 11624, texte n° 2, à la suite de la série d’incendies meurtriers dans les petits hôtels.
229 Loi « pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes
handicapées » dite loi handicap du 11 février 2005, Loi no2005-102, Journal officiel n° 36, 12 février 2005, p. 2353.
230 Rapport public du Conseil d’Etat pour l’année 1991 dans ses « Considérations générales » intitulées
« De la sécurité juridique », Conseil d’Etat, Rapport public 1991, EDCE, n° 43, pages 13 à 47.
231
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Il a été encore plus critique en précisant dans ce rapport que « l’élaboration des normes
juridiques est, pour la France comme pour les autres pays développés, à la fois tributaire de contraintes objectives et plus ou moins inéluctables, et de fonctionnements ou de comportements pathogènes ». (232). Cependant, la législation doit à présent tenir compte de nouveaux facteurs, ce qui la rend plus complexe. Ils contribuent également à la multiplication et à la révision fréquente des normes au risque de causer son instabilité.
Ce constat va à l'encontre de l’obligation mentionnée dans le lexique des termes juridiques (233), précisant que « leur respect s'impose à toutes les autorités administratives,
même dans les matières où le gouvernement est investi par la Constitution d'un pouvoir règlementaire autonome non subordonné à la loi ». (234)
Concernant le droit opposable aux ERP, le code de la construction et de l’habitation ainsi que l’arrêté du 25 juin 1980 modifié portant sur les dispositions générales du règlement de sécurité contre l’incendie et le décret du 8 mars 1995 modifiés (235)
nécessitent de continuelles mises à jour.
Toutefois, les rubriques fondamentales, comme les articles CO de l’arrêté du 25 juin 1980 modifié traitant de l’implantation et de la construction des ERP, restent assez stables. Elles sont peu impactées par des consolidations contrairement à d’autres rubriques plus techniques. Ce fut le cas par exemple pour permettre l’accessibilité des personnes à mobilité réduite (PMR) à cause de la modification en 2009 (236) de l’article GN 8 de l’arrêté du 25 juin 1980, précisé par la suite le 11 juillet 2016.
232
Conseil d'Etat, rapport public de mars 2006, Sécurité juridique et complexité du droit.
233
GUINCHARD, Serge et DEGARD, Thierry, « Lexique des termes juridiques 2011 », 18ème édition, collection Lexiques, Dalloz, 2010.
234
Décret n° 95-260 du 8 mars 1995 modifié relatif à la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité, Journal officiel n° 59, 10 mars 1995, p. 3754.
235
Décret n° 95-260 du 8 mars 1995 modifié relatif à la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité, Journal officiel n° 59, 10 mars 1995, p. 3754.
236
Arrêté du 24 septembre 2009 portant approbation de diverses dispositions complétant et modifiant le règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public, Journal officiel n° 0246, 23 octobre 2009, p. 17718, texte n° 12 – Article GN 8, Principes fondamentaux de conception et d'exploitation d'un établissement pour tenir compte des difficultés rencontrées lors de l'évacuation.
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De même, chaque amélioration ou nouveauté concernant un produit et un matériel qui entrent dans le domaine de la sécurité incendie, nécessite une mise à jour ponctuelle d’un article du règlement de sécurité (237), ou de toute sa chronologie, s’il s’agit à l'origine d’une loi (238).
Un retour d’expérience opérationnel (239)
des sapeurs-pompiers peut amener une amélioration des dispositions particulières de sécurité propre à un type d’activité. Il permit ainsi la publication de l’arrêté du 25 octobre 2011 portant sur « les hôtels et les autres établissements d’hébergement ». Ce texte a abrogé l’arrêté du 21 juin 1982 modifié concernant « les hôtels et les pensions de famille » dont l’application était jugée trop restrictive par le législateur. Cet arrêté faisait suite aux nombreux incendies meurtriers qui s’étaient déclarés entre 2005 et 2009 dans d’autres établissements disposant de locaux à sommeil.
A cette époque, des incendies de « meublés » (240), de « gîtes » (241) ou de « centres équestres » (242) avaient particulièrement marqué l’opinion publique. L’incendie du l’hôtel meublé Paris-Opéra en avril 2005 fut le premier à susciter des réactions car il avait « fait
52 victimes en quelques mois et débouché sur un renforcement des normes anti-incendie dans l'hôtellerie » (243). Ainsi, en réaction, le législateur modifia la réglementation des ERP classés
en 5ème catégorie avec locaux à sommeil. Par exemple, lorsqu’il s’agit de nouvelles
237 Arrêté du 11 décembre 2009 modifiant l’article EL 9 de l’arrêté du 25 juin 1980 modifié, relatif à
l’installation des tableaux électriques « normaux » dans les établissements recevant du public, Journal officiel n° 0036, 16 février 2010, p. 2872, texte n° 9.
238
Loi n° 2005-102 du 11 février 2005 dite « Loi Handicap » pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, Journal Officiel n°36, 12 février 2005, p. 2353, texte n° 1.
239
« Le retour d’expérience est destiné prioritairement, à faire émerger des pistes de progrès utiles
localement et dans un second temps à faire l’objet d’une analyse au sein de l’administration centrale afin de capitaliser sur les bonnes pratiques d’une part et de prendre en compte des problématiques récurrentes d’autre part. », guide méthodologique « La conduite du retour d’expérience, éléments
techniques et opérationnels » – juillet 2006.
240
Incendie dans un hôtel meublé à Asnières-sur-Seine (Hauts-de-Seine) le 30 juin 2009. « Une cigarette mal
éteinte aurait embrasé une couverture. 6 personnes trouvent la mort » (Journal Ouest France du
2 septembre 2015).
241
Incendie dans un gîte à Passonfontaine (Doubs) le 15 octobre 2015. Château-des-Prés - Faits divers : « A cause de la foudre, le gîte prend feu : 22 enfants évacués » (le journal le Progrès du 10 mars 2016).
242
Feux dans le centre équestre de Lescheraines (Maine-et-Loire) le 5 août 2004. « Cinq filles et deux
garçons âgés de 12 à 22 ans ainsi qu'une monitrice de 24 ans avaient péri dans l'incendie de ce centre où ils se trouvaient en stage » (Ouest France du 22 juillet 2015). « Six mois de prison ferme pour le propriétaire du centre », Le Monde.fr avec AFP du 22 septembre 2006.
243
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installations techniques ou d’équipements concourant à la sécurité, ce sont les normes françaises (NF) (244) et les normes européennes (EN) (245) qui sont consolidées.
Toutes ces modifications sont difficiles à appréhender. C'est pourquoi, pour rendre plus facilement lisible la législation opposable aux établissements recevant du public, un site Internet (246) spécialisé pourrait être créé sous l’autorité et le contrôle du ministère de l’Intérieur. L’utilisation de ce moyen moderne de communication permettrait la mise en ligne d’une version du règlement de sécurité contre les risques d’incendie, gratuite, complète, compréhensible et mise à jour en temps réel.
Le législateur devrait prendre en considération la préconisation qui avait été faite dès 2002 par le groupe de travail interministériel sur la réglementation (247). Sa conclusion était « qu’une bonne réglementation serait une réglementation appropriée, c’est-à-dire
proportionnée aux politiques et aux buts poursuivis. »
Ces deux points constitueraient une véritable avancée sociale et économique pour l’Etat et les citoyens. En effet, d'une part, les ajouts successifs des textes ont un coût important, d'autre part, cela limiterait les erreurs dans la référence exacte du texte à appliquer. Ces deux dispositions apporteraient la tranquillité juridique car les responsabilités des personnes qui se trouvent impliquées par cette législation seraient moindres.
244
Norme NF.S 61-932 modifiée en juillet 2015 portant sur les « Règles d'installation du Système de Mise en Sécurité (SMSI) ».
245
La série de normes EN 54 Système Détection et d'Alarme Incendie est obligatoire dans les pays de l'Union européenne (UE). Elle spécifie les exigences minimales et des tests de laboratoire pour assurer un niveau de sécurité pour tous les composants du système d'alarme incendie. L'harmonisation des normes de qualité et de fonctionnalité, de faciliter la libre circulation des produits de construction entre les pays de l’Union Européenne.
Site : Wikipédia.
246
« Internet est le réseau informatique mondial accessible au public. C'est un réseau de réseaux, sans
centre névralgique, composé de millions de réseaux aussi bien publics que privés, universitaires, commerciaux et gouvernementaux. »
Site : Wikipédia
247
Rapport du groupe de travail interministériel sur la qualité de la réglementation, présidé par Dieudonné MANDELKERN, « la Documentation française », 2002.
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Sous-section B) Le contrôle de l’application des textes
Depuis 1982, année qui a marqué le début de la décentralisation et après la promulgation de diverses lois, notamment celles de 2010 (248) et de 2015 (249), les élus des collectivités territoriales ont des pouvoirs accrus. Ainsi, sous le contrôle hiérarchique des préfets, les maires détiennent l’autorité de police des ERP implantés sur leur commune. Ce pouvoir les autorise à prendre des mesures d’exécution et de contrôle.
Pour ces élus, la charge qu’impose le suivi de la sécurité du public dans les ERP est importante bien que l'Etat n’ait pas transféré aux collectivités territoriales tout le dispositif de gestion administrative et de contrôle de l’application du droit.
Certes, les règles de sécurité sont nombreuses et complexes. Cependant, pour les élus locaux leurs « principales difficultés sont de trois ordres : leur coût, leur complexité technique
et leur délai de mise en œuvre. » (250)
En outre, à la suite des transferts des compétences de la part de l'Etat, c’est la « conduite des affaires publiques à conduire » (251)
qui les accapare.
Leur mission pour assurer la sécurité est difficile. En effet, ils président ou participent aux travaux des commissions de sécurité alors même qu’ils méconnaissent souvent leurs obligations dans ce domaine. En cas de défaillance, il en va de leur responsabilité même s'ils se font généralement représenter au sein de ces instances.
En tant que premier magistrat, officier de police judiciaire et autorité de police des établissements recevant du public, un maire engage sa responsabilité et peut se voir citer en justice, lorsqu’un accident grave ou un incendie concerne un ERP. Ce droit implique les élus et les collectivités territoriales et engendre des contentieux avec les administrés.
248
Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Journal officiel n° 0292, 17 décembre 2010, p. 22146, texte n° 1.
249
Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République. Journal officiel n° 0182, 8 août 2015, p. 13705, texte n° 1.
250
Question Orale n° 0098S du Sénateur Alain NERI à la Ministre Marylise LEBRANCHU publiée dans le Journal officiel du Sénat le 02 août 2012, p. 1739.
251
Rapport d'information du Sénateur Antoine LEFEVRE. La formation des responsables locaux : un enjeu pour nos territoires.
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Les maires peuvent alors être mis en examen au titre de fautes de service ou personnelles commises intentionnellement ou de façon non intentionnelle. La justice peut retenir aussi que l’acte qui leur est reproché relève de l’ignorance, de la négligence, de l’imprudence ou d’une carence.
Généralement, lorsqu’ils sont cités en justice, ils sont poursuivis pour des fautes non intentionnelles. Cependant, puisqu'ils sont les représentants de leur commune, dans certains cas l’ensemble de la collectivité peuvent également être mis en cause. En conséquence, en fonction de la faute retenue à l’encontre du maire, la prise en charge financière des sommes dues au titre des dommages et intérêts peut être imputée aux administrés. Il faut noter que, dans des affaires touchant des ERP, les élus sont les premières personnes inculpées et les plus condamnées.
Pour éviter cela, les élus doivent veiller à ce que les règles imposées soient appliquées. Par exemple, en l'état actuel du droit, ils ont l'obligation de vérifier et de contrôler le respect de la réglementation, en intervenant au cours de la construction ou des travaux d’aménagement, avant l’ouverture au public des établissements, en cas de réouverture si l’établissement a été fermé plus de 10 mois et au cours de l’exploitation. Le contrôle est organisé de deux façons :
- par les constructeurs, installateurs et exploitants, qui font vérifier périodiquement l’établissement par des organismes ou des personnes agréés ;
- par l’administration ou par les commissions de sécurité. Pour autant, les constructeurs, installateurs et exploitants ne sont pas dégagées de la responsabilité qui leur incombe (252).
Néanmoins, malgré toutes les études et contrôles réalisés par les commissions de sécurité compétentes, il arrive encore que des drames surviennent. Ce fut le cas avec le « nouveau terminal 2E » de l’aéroport Roissy Charles de Gaulle le 23 mai 2004 (253). Bien
252 Article R123.43 du code de la construction et de l’habitation : « Le contrôle exercé par l'administration