Chapitre I: Les conséquences pratiques de la complexité du cadre légal
Section 2 Les fautes dues à la faiblesse des textes réglementaires
Trop simple ou trop concise, une disposition réglementaire semble ne pas pouvoir s'appliquer à tous les cas concrets. De même, la simplicité d’un texte ne le rend pas forcément plus intelligible. Il en découle souvent que, devant l’absence de précisions ou de détails dans le droit français, l’administré ne sait comment pallier les difficultés de compréhension ou d’application de la règle.
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De même, face à une insuffisance normative du droit opposable aux ERP, on peut se demander si la sécurité juridique des acteurs de la sécurité est garantie, celle-ci étant ainsi définie par le Conseil d'Etat (477) : « Le principe de sécurité juridique implique que les citoyens
soient, sans que cela appelle de leur part des efforts insurmontables, en mesure de déterminer ce qui est permis et ce qui est défendu par le droit applicable. Pour parvenir à ce résultat, les normes édictées doivent être claires et intelligibles, et ne pas être soumises, dans le temps, à des variations trop fréquentes, ni surtout imprévisibles ».
D’un point de vue juridique, la norme doit être suffisamment précise pour qu'elle soit appliquée par un juge sans qu’il ait besoin de précision supplémentaire. Outre les seuls juristes, cela concerne également, aujourd'hui, l’ensemble des citoyens, tant les enjeux sociaux et économiques sont essentiels dans un Etat de droit. Ainsi, lors de leur élaboration, il est essentiel de veiller à ce que les dispositions réglementaires soient énoncées afin d'être facilement comprises par tous.
Il appartient à l'administration d'apprécier, au cas par cas, l'opportunité de modifier la réglementation et les autorités publiques disposent à tout moment du pouvoir de renforcer les textes normatifs.
Cependant, sur certains points du droit opposable aux ERP, il est encore nécessaire que le législateur apporte des précisions complémentaires pour une meilleure compréhension et exécution des mesures. L’insuffisance des textes normatifs risque également d'entraîner des difficultés pour une application conforme des règles.
Il est donc nécessaire d’analyser les effets de cette défaillance dans la législation spécifique aux ERP en prenant quatre exemples concrets. Ceux-ci portent sur la détermination de la notion de petits établissements, le classement des structures d’accueil pour personnes âgées et handicapées, la définition des techniciens compétents ou encore le traitement de certains établissements particuliers.
477 Rapport public 2006 du Conseil d’Etat - Sécurité juridique et complexité du droit. « Comme chaque
année, le rapport public du Conseil d'Etat comporte deux parties. La première, fait le bilan de l'ensemble de l'activité juridictionnelle et administrative du Conseil. La seconde est une partie thématique, consacrée cette année à des considérations générales sur le thème « Sécurité juridique et complexité du droit ». Site : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/064000245/index.shtml
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Sous-section A) Le classement des petits établissements recevant du public
En 2014, La France comptait plus de 615 000 établissements recevant du public (478). Pour l'application du règlement de sécurité, la législation ces ERP les répartit « en deux
groupes :
- le premier groupe comprend les établissements des 1er, 2ème, 3ème et 4ème catégories ;
- Le deuxième groupe comprend les établissements de 5ème catégorie.
L'effectif des personnes admises est déterminé suivant les dispositions particulières à chaque type d'établissement. Il comprend :
- d'une part, l'effectif des personnes constituant le public ;
- d'autre part, l'effectif des autres personnes se trouvant à un titre quelconque dans les locaux accessibles ou non au public et ne disposant pas de dégagements indépendants de ceux mis à la disposition du public. Toutefois, pour les établissements de 5ème catégorie, cet effectif n'intervient pas pour le classement. » (479)
Dans ce cadre, selon l’article PE 2 de l’arrêté du 22 juin 1990 modifié, sont classés en 5ème catégorie « les établissements recevant du public dans lesquels l'effectif du public admis
est inférieur aux nombres fixés pour chaque type d'exploitation » (480) (document annexe 2).
En complément, sont rajoutés à la en 5ème catégorie les locaux à usage collectif d'une surface unitaire supérieure à 50 mètres carrés situés dans les bâtiments d’habitation, les logements-foyers et l'habitat de loisirs à gestion collective. Sont également intégrés dans cette même catégorie les bâtiments ou locaux à usage d'hébergement qui ne relèvent d'aucun type d’activité défini à l'article GN 1 et qui permettent d'accueillir plus de 15 et moins
478
Rapport n° 014-047/13-083bis/01 de l’Inspection Générale de l’Administration relatif à la commission départementale de sécurité et d’accessibilité, p. 10.
479 Article GN 1 §2a et b de l’arrêté du 25 juin 1980 modifié, Livre premier - Dispositions applicables à tous
les établissements recevant du public, Chapitre unique. Section I - Classement des établissements, Journal officiel du 14 août 1980, numéro complémentaire, p. 7363.
480 Article PE 2 §1 de l’arrêté du 22 juin 1990 modifié portant le règlement de sécurité contre l’incendie
applicable aux petits établissements. Chapitre 1er – Dispositions générales. Etablissements assujettis, Journal officiel n° 197, 26 août 1990, p. 10408.
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de 100 personnes n’y résidant pas. Enfin, si l'hébergement concerne des mineurs éloignés de leur famille, le seuil de l'effectif à partir duquel les dispositions ci-dessus s'appliquent, est fixé à 7. (481)
Cependant, malgré le calcul théorique des seuils d’assujettissement, les personnes qui cherchent à appliquer cet article PE 2 du règlement de sécurité rencontrent des difficultés que l'IGA a soulignées. Depuis 2014, elle a prévenu le législateur que « l’absence d’un seuil bas
clair pour la 5ème catégorie créée une difficulté due à un vide juridique. » Pour autant, aucune
modification n'a été apportée.
Pour illustrer cette complexité, il faut savoir que le calcul théorique impose que :
- dans une école maternelle, la présence d’enfants soit interdite dans des locaux situés en sous-sol. L'établissement est classé en 5ème catégorie s’il accueille moins de 100 enfants au rez-de-chaussée et aucun en étage,
- Tous les autres établissements d’enseignement publics ou privés accueillant moins de 200 personnes en rez-de-chaussée et moins de 100 personnes en étage ou en sous-sol sont eux aussi classés en type R de la 5ème catégorie,
- Enfin, lorsqu’un tel établissement dispose de locaux d’internat, le classement en 5ème catégorie reste assujetti à un nombre de pensionnaires inférieur à 30.
Cependant, cette détermination de classement se complique lorsque des petits bâtiments non isolés entre eux constituent un groupement d’établissements selon le code de la construction et de l’habitation (482)
. Dans ce cas, le calcul théorique ne peut plus s'appliquer et« la catégorie d'un tel groupement est déterminée d'après l'effectif total des personnes
admises, obtenu en additionnant l'effectif de chacune des exploitations. Si les exploitations sont de types différents, l'effectif limite du public à retenir entre la 4ème catégorie et la 5ème catégorie est l'un des nombres suivants :
481 Article PE 2 §2 de l’arrêté du 22 juin 1990 modifié portant le règlement de sécurité contre l’incendie
applicable aux petits établissements, Journal officiel n° 197, 26 août 1990, p. 10408.
482
Article R.123-21 du code de la construction et de l’habitation : « La répartition en types d'établissements
prévue à l'article R.123-18 ne s'oppose pas à l'existence, dans un même bâtiment, de plusieurs exploitations de types divers ou de types similaires dont chacune, prise isolément, ne répondrait pas aux conditions d'implantation et d'isolement prescrites au règlement de sécurité. Ce groupement ne doit toutefois être autorisé que si les exploitations sont placées sous une direction unique … »
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- 50 en sous-sol ;
- 100 en étage, galerie ou ouvrage en surélévation ; - 200 au total.
En revanche, ce groupement sera toujours classé en 4ème catégorie au moins si l'une des exploitations est classée dans cette catégorie. » (483)
Malgré ces difficultés, il est indispensable de définir avec exactitude si l’ERP reste en 5ème catégorie puisque, de ce classement, dépend le régime juridique de l’établissement. En effet, l’arrêté du 22 juin 1990 modifié ainsi que l’article R.123-14 du code de la construction et de l’habitation qui disposent « les établissements dans lesquels l'effectif du public n'atteint
pas le chiffre fixé par le règlement de sécurité pour chaque type d'établissement sont assujettis à des dispositions particulières déterminées dans le règlement de sécurité ».
Cependant, il est précisé ensuite que « le maire, après consultation de la commission de
sécurité compétente, peut faire procéder à des visites de contrôle dans les conditions fixées aux articles R. 123-45 et R. 123-48 à R. 123-50 afin de vérifier si les règles de sécurité sont respectées. »
Le Conseil d’Etat a confirmé (484)
« qu’il résulte de ce texte que les autres dispositions
du code relatives à la protection contre les risques d’incendie et de panique dans les établissements recevant du public, à l’exception de celles des articles R.123-22, 45 et R.123-48 à 50 auxquels il fait référence expressément, ne sont pas applicables aux établissements dans lesquels l’effectif du public n’atteint pas le chiffre fixé par le règlement de sécurité ; qu’en particulier, le permis de construire d’un de ces établissement n’a pas à être précédé de la consultation de la commission de sécurité compétente prévue à l’article R.123-22 du code la construction et de l’habitation ».
Ainsi, toutes les dispositions réglementaires et les contrôles applicables aux ERP du 2ème groupe sans locaux à sommeil sont atténués par rapport à celles opposables aux établissements du 1er groupe.
483 Article GN1 §2a et b de l’arrêté du 25 juin 1980 modifié. Livre premier - Dispositions applicables à tous
les établissements recevant du public, Chapitre unique, Section I - Classement des établissements, Journal officiel du 14 août 1980, numéro complémentaire, p. 7363.
484 Conseil d’Etat 1ère
sous-section, 11 mars 1988 Ministre de l’Urbanisme et du Logement contre
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Dans le cas des petites structures, le recours à la définition même de l’ERP ne suffit donc pas pour classer avec certitude un établissement. Dans son rapport de 2014 remis au Ministre de l’Intérieur, la mission de l’Inspection Générale de l’Administration a d'ailleurs noté que « la rédaction actuelle du PE 2 génère une incertitude juridique qui nuit à la
crédibilité du règlement » (485). Pour y remédier, les experts de cette mission préconisent à l’Administration Centrale, via un groupe de travail, de récrire cet article du règlement de sécurité qui définit le classement en 5ème catégorie (486).
Cependant pour un véritable progrès durable et plus de facilité dans l'application, tout en gardant la réglementation qui classe les établissements en cinq catégories en fonction de leur capacité d’accueil du public, il faudrait s’appuyer sur trois seuils bas pour l’application du règlement de sécurité.
Actuellement, deux chiffres sont importants pour les acteurs de la sécurité contre les risques d’incendie dans les ERP. Le premier est 19, correspondant au nombre de personnes autorisées dans un ERP si celui ne dispose que d’une sortie ayant 0,90 mètre de large. Le second est 50, correspondant au public accepté lorsque l’unique sortie de l’établissement présente une largeur de 1,40 mètre. Dans ces deux cas, les dispositions réglementaires sont déjà simplifiées.
Ainsi, mis à part ceux qui ont été classés auparavant : « petits établissements avec locaux à sommeil » ou « ERP ayant des activités interdites sur certains niveaux, définies par la législation », les nouveaux établissements susceptibles de recevoir théoriquement 19 personnes au maximum seraient classés sans exception dans une nouvelle catégorie des « très petits ERP », la réglementation leur apportant toutes les précisions quant à leurs obligations.
485
Recommandation n° 13 du rapport n° 014-047/13-083bis/01 de l’Inspection Générale de l’Administration relatif à la commission départementale de sécurité et d’accessibilité, p. 46.
486
Rapport n° 014-047/13-083bis/01 de l’Inspection Générale de l’Administration relatif à la commission départementale de sécurité et d’accessibilité, p. 43.
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Les futurs établissements prévus pour recevoir au maximum 50 personnes et respectant la largeur de 1,40 mètre pour une sortie seraient, quant à eux, classés dans la catégorie des « petits établissements ». Il reste encore au législateur à déterminer la série de mesures de sécurité simplifiées à appliquer.
Enfin, au-delà de 50 personnes et jusqu’au chiffre fixé par le seuil de passage dans le 2ème groupe, serait imposée la création d’une deuxième sortie et tous ces établissements seraient désormais classés en 5ème catégorie. Pour eux, les dispositions réglementaires actuellement en vigueur seraient maintenues.
Sous-section B) L’instabilité juridique des structures d’accueil pour personnes âgées et handicapées
Depuis la publication de l’arrêté du 19 novembre 2001 modifié, les structures d’accueil pour les personnes âgées et handicapées sont soumises à des dispositions particulières opposables à l’activité de type J. Auparavant, ces établissements étaient assujettis à l’arrêté du 23 mai 1989 modifié applicable aux ERP de type U (établissements de soins). Appelés à l'origine « maisons de retraite », ces établissements ont été classés en type J car ils sont devenus des résidences collectives pour personnes âgées et ils sont leur domicile principal.
Regroupés à présent sous le nom d’EHPAD (établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes), ils étaient, en 2013, au nombre de 6 850, offrant plus de 500 000 places d’hébergement. Ils proposent un programme de prestations particulières évoquant aujourd’hui les maisons de retraite médicalisées. Ces établissements publics ou privés ont signé des conventions avec le département et l’État.
L’association de la Fédération Nationale Avenir et Qualité de Vie des Personnes Agées (Fnaqpa) juge le terme EDHAP dépréciatif et vient de demander à ses adhérents de proposer un nouvel intitulé. Ce débat sémantique cache en réalité la difficulté de définir les véritables missions de ces établissements. Sont-ils uniquement « des maisons», « des résidences », « des habitations, ce qui donne une connotation positive, ou des« institutions », « établissements », ce qui suggère davantage le professionnalisme ?
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A l'origine, l’absence de soins dispensés dans ces établissements, par opposition aux cliniques et aux hôpitaux, avait amené le législateur à différencier ces deux activités et à les classer en deux types Les dispositions réglementaires de sécurité y étaient aussi moins contraignantes et donc moins coûteuses pour les responsables.
Cette distinction a disparu car les principes fondamentaux de sécurité de ces deux secteurs d’activités présentent de nombreuses similitudes, notamment pour l’évacuation des personnes en cas d’incendie. Sur ce point l’article J 3 de l’arrêté dispose que « compte tenu de
la spécificité des établissements visés au présent chapitre et des conditions particulières de leur exploitation, d'une part, de l'incapacité ou de la difficulté d'une partie du public reçu à pouvoir évacuer ou à être évacué rapidement, d'autre part, le niveau de sécurité de l'ensemble de l'établissement pour satisfaire de façon particulière aux dispositions de l'article R.123-4 du code de la construction et de l'habitation repose, notamment au Sommaire de l'incendie, sur le transfert horizontal de ces personnes vers une zone contiguë suffisamment protégée.
L'évacuation verticale de ces personnes ne doit en effet être envisagée qu'en cas d'extrême nécessité. »
Les règles de sécurité dans ces établissements doivent être draconiennes même si les statistiques sur les incendies établies par la Direction Générale de la Sécurité Civile et les retours d’expérience des sapeurs-pompiers révèlent qu'en 2013, seuls 28 établissements de type J ont été ravagés par un incendie meurtrier (487). Leur origine résulte principalement de trois facteurs : les pensionnaires fument dans leur chambre, les personnes menacées sont incapables de pouvoir s'échapper par elle-même et les moyens humains nécessaires pour assurer une évacuation horizontale des personnes dépendantes sont insuffisants.
Concernant ces trois points, la législation opposable à ces structures pour personnes âgées et handicapées présente des insuffisances dont les pouvoirs publics sont responsables Même si l’administration n'a pas provoqué le sinistre, elle n'a pris aucune disposition légale pour pallier ces trois déficiences dans les établissements de type J. En cas de plainte, cette
487
Chiffre 2013 donné pour les Maisons de retraite. Site : cause.i.am.online.fr/wordpress/?p=2179
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faute de service peut déboucher sur une mise en accusation de l’Etat pour mise en danger de la vie d’autrui. De plus, en n'agissant pas, le législateur supprime l'égalité qui doit exister entre les citoyens.
En l’état actuel du droit, le premier danger pour la sécurité vient des chambres et des appartements des EHPAD considérés comme des parties privatives. Tout d'abord, comme il a été dit, le feu peut éclater dans une chambre car, malgré les interdictions et les risques encourus, les pensionnaires fumeurs dérogent aux règles. Ensuite, les dispositions des articles AM 2 à AM 14 de l’arrêté du 25 juin 1980 modifié ne s’appliquent pas (488)
pour les aménagements, la décoration et le petit mobilier de leur lieu de vie. Tout cela peut favoriser l’éclosion et le développement rapide d’un incendie avec émanation d’une fumée épaisse et toxique.
La seconde source de danger tient à l'âge des personnes hébergées et aux maladies inhérentes. Par exemple, plus trois millions de personnes âgées souffrent de la maladie d’Alzheimer ou d’une maladie invalidante. Malgré un suivi médical, les troubles observés réduisent progressivement leur autonomie et leur perception du danger C'est pourquoi, pour les patients très dépendants, le législateur autorise à présent des unités de soins spécialisées dans les établissements classés en type J.
Un autre facteur de risque vient du fait que le législateur n’est pas assez directif. Il délègue trop aux responsables des EHPAD. Par exemple il ne contrôle pas l'application des arrêtés, notamment que les mesures soient prises pour renforcer le service de surveillance, surtout la nuit. Pourtant, l’article J 35 §1 de l’arrêté du 19 novembre 2001 modifié dispose que « la surveillance de l'établissement doit être assurée par des employés spécialement
désignés et entraînés à la mise en œuvre des moyens de secours. L'organisation de cette surveillance relève de la responsabilité du chef d'établissement. »
488 Article J 22 de l’arrêté du 19 novembre 2001 modifié portant approbation de dispositions complétant et
modifiant le règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP type J), Section IV – Aménagements intérieurs, Journal officiel n° 31, 6 février 2002, p. 2400, texte n° 18.
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Cette disposition est complétée au paragraphe 2 de cet article « en complément des
missions définies à l'article MS 46, le personnel affecté à la surveillance doit être formé à l'évacuation des résidents par transfert horizontal avant l'arrivée des secours et à l'exploitation du SSI. » Il est évident que pour assurer cette mission, malgré cette disposition
qui n’est pas clairement prescrite, la présence d'au moins deux personnes s’impose.
Actuellement, les structures d’accueil pour personnes âgées et handicapées sont devenues pour la plupart de véritables établissements de soins. De ce fait, pour elles, l’application de l’arrêté du 19 novembre 2001 modifié est obsolète. L’administration toutefois conserve ce texte normatif opposable qui n'a pas été modifié pour éviter (ou au moins minimiser) des incendies.
Pour résoudre ce problème d'inégalité des citoyens face au danger, il faudrait raisonner par analogie avec les textes applicables aux établissements de soins. Ainsi, le législateur devrait imposer, dans les zones de mise en sécurité pour les personnes âgées, l'installation des mêmes dispositifs que ceux existant dans les cliniques et hôpitaux pour les malades. Ensuite, il lui faudrait rendre obligatoire la présence de deux employés au moins pour assurer une surveillance de nuit dans ces établissements.
Sous-section C) Le titre de technicien compétent
Dans les métiers touchant à la construction, les règles de l’art représentent le savoir- faire habituel que le maître d’ouvrage est en droit d’attendre des professionnels requis. Pour la bonne réalisation d’un ouvrage, elles recouvrent l’ensemble des pratiques professionnelles à respecter, multiples et très différentes selon chaque corps de métier. Non écrites, elles résultent surtout des acquis dus à la pratique ou à des travaux de recherche, c'est pour cela qu'il est très difficile de les définir avec précision.
Dans tous les contrats, les règles de l’art sont considérées comme des obligations contractuelles implicites, « le travail bien fait est un travail accompli dans les règles de
l’art » dit-on souvent ! Leur non-respect est une faute qui engage la responsabilité de son
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D’ailleurs, la norme NF P 03-001 applicable aux marchés privés de travaux s’y réfère et rend obligatoire l'application des documents techniques unifiés (DTU). Avoir suivi les règles de l’art peut servir, en outre, à apprécier la responsabilité délictuelle.
Lors de travaux, les règles de l’art se distinguent de l’usage. Elles recherchent