Chapitre II : La complexité du cadre légal et réglementaire
Section 1 Les confusions engendrée par la législation
Le droit applicable aux établissements recevant du public relève d’une réglementation exhaustive de droit commun (305). Le code de la construction et de l’habitation, initialement un décret (306) pris en Conseil d’Etat, codifié par la suite, englobe cette réglementation. Il fixe le cadre juridique du droit qui leur est opposable. Comme le souligne madame Mireille Heers, il définit « la reconnaissance d'un principe de sécurité juridique permettant au citoyen
de prendre pour une donnée fiable la portée juridique des décisions qu'il est amené à prendre. » (307)
Mais toutes les précisions successives apportées au droit en vigueur contribuent à sa complexité comme l’a souligné en 2006 la conseiller d’Etat Josseline de Clausade (308)
en faisant remarquer que « cette accumulation de lois finit par brouiller la perception de la
politique suivie. En même temps qu'elle rend le droit plus complexe et plus incertain, elle fait naître, dans l'opinion, perplexité et même scepticisme sur l'efficacité des réformes.»
Néanmoins, elle reconnaît que « les Français sont épris de lois et ne cessent d'en réclamer de
nouvelles. »
Le droit public est permanent. Son caractère impératif s'impose à tous. Cependant, les personnes qui doivent appliquer le droit opposable aux établissements recevant du public sont amenées à commettre des erreurs, même involontairement, car les textes sont nombreux et confus. En droit administratif, ils sont à l’origine de nombreux litiges.
Pour percevoir l'aspect négatif des confusions qu'entraînent les difficultés de compréhension des textes, il faut procéder à l’étude de certains sujets du droit qui en sont l'illustration, notamment :
305
« Le droit commun désigne l'ensemble des règles juridiques applicables à toutes les situations qui ne font
pas l'objet de règles spéciales ou particulières. »
Site : droit-finances.net.
306
Décret n° 73-1007 du 31 octobre 1973 relatif à la protection contre les risques d’incendie et de panique dans les établissements recevant du public.
307
HEERS, Mireille, Conseiller à la cour administrative d'appel de Paris ; Maître de conférences, La sécurité juridique en droit administratif français : vers une consécration du principe de confiance légitime ? Revue française de droit administratif (RFDA), 1995, p. 963.
308
DE CLAUSADE Josseline, « Sécurité juridique et complexité du droit » : considérations générales du Conseil d'Etat, recueil Dalloz, 2006, p. 737.
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- les difficultés pour la détermination du statut ERP,
- la prise en compte des législations se superposant au code de la construction et de l’habitation,
- la complexité d’un droit prescriptif régissant les détails des procédures administratives à suivre et toute la partie technique de ce droit spécialisé,
- le problème des contradictions purement sémantiques.
Sous-section A) L’attribution du statut d’ERP
Les échanges interministériels ont pour l’essentiel permis une élaboration assez cohérente de la réglementation applicable aux ERP. Cependant, avant la construction d’un bâtiment, l’aménagement de locaux vides, l’organisation d’une manifestation temporaire ou l’utilisation exceptionnelle d’une salle en ERP, le maître d’ouvrage ou l’organisateur doivent déterminer la réglementation applicable. Alors que le fond de cette démarche est essentiel pour la suite, sa simplicité et son résultat sont parfois incertains.
Le régime juridique d’un bâtiment définit les dispositions réglementaires opposables au moment de la construction, de l’aménagement, de la modification ou du changement d’affectation des locaux concernés. Lorsque le statut d’ERP est reconnu, ce sont le code de la construction et de l’habitation et ses dispositions règlementaires de sécurité qui s’appliquent. Les mesures que ces textes imposent varient en fonction des activités exercées, des dimensions du bâtiment, des surfaces des locaux, de son mode de construction et du nombre de personnes susceptibles d’être présentes.
En dépit de l’apparente facilité de lecture de l’article R.123-2 du code la construction et de l’habitation disposant que « constituent des établissements recevant du public tous
bâtiments, locaux et enceintes dans lesquels des personnes sont admises, soit librement, soit moyennant une rétribution ou une participation quelconque, ou dans lesquels sont tenues des réunions ouvertes à tout venant ou sur invitation, payantes ou non »,définir la réglementation qui s’applique « n’est pas aussi facile que semblent le laisser penser les textes ou les acteurs
impliqués » (309), déterminer si une activité est classée ERP n’est pas toujours simple.
309 Rapport de 2014 de l’Inspection Générale de l’Administration relatif à la commission départementale de
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L’équilibre du corpus réglementaire explique que l’expérience et sa transmission aux professionnels de la prévention leur permettent de ne pas rencontrer de difficultés particulières pour se prononcer lors d’une étude de dossier. Cependant, la réglementation doit aussi être appliquée par des catégories de professionnels ou d’acteurs très divers et la plupart ne sont pas des spécialistes. La réglementation est confuse pour eux car le législateur n’a pas clarifié cette notion d’établissements recevant du public. Le règlement de sécurité de 1980 n’a jamais fait l’objet de modifications ni de compléments dans ce domaine.
D’ailleurs, dans son rapport de 2014 visant à faciliter la compréhension de la réglementation, l’Inspection Générale de l’Administration a mentionné dans ses recommandations faites au Ministre de l’Intérieur de « demander au groupe de travail de
recenser les difficultés et questions en suspens sur la définition des ERP […] » (310).Pour les membres de cette mission, le classement ERP et la réglementation applicable ont des conséquences tant sur les coûts de la construction et des aménagements que sur les charges d’exploitation. A cause d’un manque d’intérêt ou d’une réticence administrative, cette absence de clarté pour définir un ERP constitue encore une véritable incertitude juridique.
Sur ce point spécifique du droit administratif, il s’avère que c’est sur la base de la contingence historique d’une évolution jurisprudentielle que le traitement partiel de ce problème trouve sa solution. En effet, selon le ministère de l’Environnement, de l’Energie et de la Mer (311), la justice a été amenée à se prononcer sur vingt et une situations d’exploitations particulières et les ont considérées comme des ERP. En revanche, seize autres n’ont pas été classées comme tels par les juges (document annexe 4).
Il apparaît donc que les règles de droit à appliquer sont régies par les décisions de ces diverses procédures administratives et servent d’exemples. Ainsi, sans intervention du législateur sur ce point, c’est avec des textes juridiques qualitatifs que l’accessibilité du droit pour les citoyens se trouve améliorée.
310
Recommandation n° 14 du rapport n° 014-047/13-083bis/01 de l’Inspection Générale de l’Administration relatif à la commission départementale de sécurité et d’accessibilité, p. 11.
311 Ministère de l’Environnement, de l’Energie et de la Mer. Etablissement recevant du public. Jurisprudence
mise à jour le 21 avril 2016.
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C’est pourquoi le législateur est souvent critiqué par les juristes alors que le juge administratif est mieux considéré. En France, ce point de vue se vérifie particulièrement en droit administratif. Il a poussé Georges Vedel à se demander « à quoi servirait de remplacer
cet artisan discret, habile et agissant qu’est le juge, par cet amateur, bien intentionné, mais parfois mal informé et maladroit qu’est le législateur ? » (312)
A l’évidence, le concept d’établissement recevant du public ne se présume pas. Ainsi, un bâtiment, un établissement ou un local accueillant des personnes au titre du public constituent des établissements recevant du public. Cependant, devant l'abondance des jurisprudences administratives sur cette notion d’ERP, le législateur doit reconnaître officiellement, et ce pour chaque cas particulier où le juge administratif a été saisi, la portée juridique des décisions rendues par la justice. Dans ce cadre, deux démarches s’imposent aux décideurs publics pour fixer une orientation jurisprudentielle de la politique de prévention.
Pour ne pas avoir à récrire le droit, la première est purement administrative. Elle consisterait à établir la liste récapitulative, tenue à jour, des décisions des juridictions administratives afférentes aux ERP. Celles-ci seraient classées par centre d’intérêt et portées à la connaissance des administrés et des acteurs de la sécurité via une rubrique spécifique dédiée à la « Prévention ERP » sur le site du ministère de l’Intérieur, en complément, l’administration centrale pourrait expliquer aux administrés ces décisions de justice et les cas où elles font jurisprudence.
La seconde est plus technique. Elle consisterait à faire comprendre le sens de cette démarche et à ébaucher un modèle de droit jurisprudentiel opposable aux ERP. Le législateur devrait introduire dans les textes le caractère définitif de la jurisprudence. Pour cela, il serait nécessaire de compléter l’article 3.2.2 de la circulaire du 22 juin 1995 modifiée. Actuellement ce texte précise simplement que « le classement de l'établissement concerné dans la catégorie
adaptée est proposé par le rapporteur à la commission ».Le texte modifié pourrait être ainsi
complété : « au vu de la législation en vigueur, des jugements des tribunaux administratifs et
des arrêts des cours administratives d’appels ».
312
Georges, VEDEL, « Le droit administratif peut-il rester indéfiniment jurisprudentiel ? », EDCE 1979, n° 31, p. 31.
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Sous-section B) Le mille feuilles des textes applicables
Pour les propriétaires, constructeurs ou gestionnaires d’ ERP, les textes normatifs fixent les dispositions législatives et réglementaires à respecter. Ils déterminent les moyens humains ou matériels et les mesures techniques ou administratives qui s’imposent pour assurer la sauvegarde des personnes et la protection des biens en cas d’incendie.
Actuellement, il est constaté une évolution du droit. Monsieur Daniel Mockle (313), professeur à la Faculté de Science Politique et de Droit de Université du Québec à Montréal depuis 1988, pense que : « le droit administratif est en constante progression, en France
comme ailleurs. »
Toutefois, beaucoup de protestations s'élèvent devant la succession des normes juridiques hiérarchisées qui rendent la législation très complexe : « l'excès de normes est
critiqué parce qu'il entrave la capacité d'agir, qu'il contrarie les projets, qu'il retarde leur mise en œuvre » (314)
.
Cette multiplication de normes opposables à un établissement recevant du public engendre de nombreuses confusions. Par exemple, pour appréhender ce droit, il faut consulter plusieurs codes, des lois, différents décrets spécifiques ainsi que divers arrêtés souvent complétés par des circulaires d’application. Tout cela constitue une accumulation d’articles et il est difficile parfois d'y retrouver les dispositions administratives et techniques à appliquer. Pourtant, pour la partie technique, ce sont des normes et des documents unifiés qui déterminent la certification des matériels et les règles d’installation.
En l’état actuel du droit, pour les procédures administratives, le décret du 8 mars 1995 modifié (315) précise le suivi des dossiers relatifs à la construction, à l’ouverture ou au
313
MOCKLE, Daniel, « Le droit administratif doit-il être vu autrement ? », revue Droit et société n° 92, Editions juridiques associées, 2016, p. 252.
314
BLANC, Yannick, « L'Etat survira-t-il à la prolifération des normes ? », Actualité juridique, collectivités territoriales (AJCT), 2014, p. 313.
315
Décret du 08 mars 1995 modifié relatif à la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité, Journal officiel n° 59, 10 mars 1995, p. 3754.
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réaménagement des établissements du 1er et du 2ème groupe. Ce texte et sa circulaire d’application (316)
sont les deux seules références concernant la partie administrative de cette législation.
Pour respecter les dispositions techniques en vigueur, il est obligatoire d'appliquer chronologiquement une suite de textes. Tout d’abord, l’arrêté du 25 juin 1980 modifié portant sur les dispositions générales du règlement de sécurité contre l’incendie est incontournable pour les établissements du 1er groupe. S’applique un arrêté type relatif aux dispositions propres à l’activité de l’établissement. Par exemple, les dispositions particulières applicables au type J s’imposent lorsque l’ERP est une structure d'accueil pour personnes âgées et personnes handicapées (317), classée de la 1ère à la 4ème catégorie.
Ensuite, avant la phase de réalisation des travaux, lorsque le désenfumage d’un ERP est prescrit, ce sont les dispositions relevant des instructions techniques (IT) n° 246 traitant de ce problème (318) qui s’imposent. La conception de cette installation paraît déjà sur les plans du projet quand des locaux, des escaliers ou des circulations horizontales doivent être désenfumés. Puis, c’est l’IT n° 247 qui précise les mécanismes de déclenchement des dispositifs de désenfumage à installer.
En complément, il est important de connaître les contraintes imposées par les dispositions de l’IT n° 249 (319)
relative aux façades, avec ses annexes A 1, A2 et A 3 (320), pour définir les systèmes d’isolation par l’extérieur des ouvrages en béton ou maçonnerie destinés à assurer une protection en cas d’incendie.
316
Circulaire du 22 juin 1995 relative à la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité, Journal officiel n° 249, 25 octobre 1995, p. 15575.
317
Type J : Structures d'accueil pour personnes âgées et personnes handicapées : arrêté du 19 novembre 2001 modifié portant approbation de dispositions complétant et modifiant le règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP), Journal officiel n° 31, 6 février 2002, p. 2400, texte n° 18.
318
Instruction technique n° 246 relative au désenfumage dans les établissements recevant du public, Arrêté du 22 mars 2004 portant approbation de dispositions complétant et modifiant le règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (dispositions relatives au désenfumage), Journal officiel n° 78, 1er avril 2004, p. 6343, texte n° 5.
319
Instruction technique n° 249 relative aux façades, Arrêté du 24 mai 2010 portant approbation de diverses dispositions complétant et modifiant le règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public, Journal officiel n° 0154, 6 juillet 2010, p. 12248, texte n° 31.
320 Annexes de l’instruction technique n° 249 - A1. Exemples de mesures du C et du D - A2. Essais pour la
120
Dans le domaine de la sécurité, il faut mentionner l’obligation de respecter les normes européennes CE (321) relatives aux aménagements intérieurs des ERP. Actuellement, celles-ci s’appliquent pour connaître le comportement au feu des produits de construction et la réaction aux flammes des éléments de décoration, lorsqu’un produit n’est pas de fabrication française.
Toutefois, pour toutes les installations techniques et les moyens de secours, les normes françaises NF (322) doivent aussi être appliquées par les hommes de l’art. Cependant, elles sont souvent difficiles à assimiler, compte tenu de leur nombre et de leur niveau de technicité, malgré le travail de l'Association Française de Normalisation (AFNOR) (323) qui s'efforce de supprimer « les normes périmées ».
Il est encore plus complexe d'appréhender tous les textes lorsqu’il s'agit d'un établissement classé dans le 2ème groupe avec des locaux à sommeil (324). Dans ce cas, seule une partie des dispositions réglementaires doit être respectée. Inversement, avec la
321
« Le marquage CE a été créé dans le cadre de la législation européenne. Il matérialise la conformité d’un
produit aux exigences communautaires incombant au fabricant du produit. Il doit être apposé avant qu’un produit ne soit mis sur le marché européen. Il est obligatoire pour tous les produits couverts par une ou plusieurs directives européennes de type « Nouvelle Approche » et confère à ces produits le droit de libre circulation sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne. Pour apposer le marquage CE sur son produit, le fabricant doit réaliser ou faire réaliser, des contrôles et essais qui assurent la conformité du produit aux exigences essentielles définies dans la ou les directives concernées. Le marquage CE n'est pas une marque de certification. ».
Portail de l’Economie et des Finances, Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes du 21 septembre 2015.
322
« La norme est un document, établi par consensus et approuvé par un organisme reconnu, qui fournit
pour des usages communs et répétés, des règles, des lignes directrices ou des caractéristiques, pour des activités ou leur résultats, garantissant un niveau d’ordre optimal dans un contexte donné » (extrait de la
norme NF EN 45020 de 2007 « vocabulaire de la normalisation »)
323 L’Association française de normalisation (AFNOR) est l'organisation française qui représente la France
auprès de l'Organisation internationale de normalisation (ISO). Elle élabore les référentiels demandés par les acteurs socio-économiques. L’AFNOR a publié en 2011 « une stratégie française de normalisation » régulièrement mise à jour. Elle rappelle les enjeux et les actions prioritaires à mettre en œuvre afin de répondre aux besoins des PME, des artisans, des grandes entreprises et des consommateurs, visant à défendre les intérêts français dans le monde en étant présent dans les stratégies des organisations européennes (CEN), en travaillant à harmoniser le marquage (CE) et ceux internationaux (ISO).
Site : Wikipédia.
324
Article R.123-14 du code la construction et de l’habitation, modifié par le décret n° 2009-1119 du 16 septembre 2009 relatif aux conditions d'évacuation dans les établissements recevant du public et aux dispositions de sécurité relatives aux immeubles de grande hauteur, Journal officiel n° 0216, 18 septembre 2009, p. 15202, texte n° 2 : « Lorsque ces établissements disposent de locaux
d’hébergement pour le public, les travaux qui conduisent à leur création, à leur aménagement ou à leur modification ne peuvent être exécutés qu’après délivrance de l’autorisation prévue aux articles L. 111-8 et suivants et après avis de la commission de sécurité compétente. Ils sont par ailleurs soumis aux dispositions des articles R. 111-19-14 et R. 123-22 ainsi qu’aux articles R. 123-43 à R. 123-52. »
121
promulgation de l’arrêté du 22 juin 1990 modifié, les autres ERP du 2ème
groupe, c’est-à-dire les Petits Etablissements de la 5ème catégorie sans locaux à sommeil, ont des normes opposables moins restrictives et plus simples.
Celui qui aborde la législation se heurte en outre à de multiples problèmes nécessitant la connaissance d'un vocabulaire précis et souvent technique. Les termes spécifiques des dispositions réglementaires sont souvent à la base des confusions et des erreurs commises.
Pour faciliter sa compréhension, il appartient au législateur de remédier à ce défaut en simplifiant ce droit spécialisé. Il lui faudrait rationaliser sa partie administrative, restructurer les supports purement techniques qui seraient extraits des arrêtés règlementant la sécurité dans les établissements recevant du public et regroupés séparément.
Le législateur pourrait simplifier tous les projets d’ERP à construire ou à réaménager et la majorité des dossiers de demande d’avis adressés aux maires en mettant en ligne des dossiers types. Il faudrait développer cet usage car ces documents existent déjà, élaborés à partir de nombreuses réalisations basées sur de multiples cas concrets. Les demandeurs pourraient les exploiter par analogie.
Pour les cas simples, comme la jurisprudence (325), les autorités de police seraient tenues de respecter les décisions déjà rendues. Pour les projets particuliers, plus importants ou innovants, leur suivi serait assuré obligatoirement par un organisme agréé par le ministère de l’Intérieur (326), l’expertise, l’expérience et le professionnalisme de ces bureaux d’étude
accrédités étant considérés comme une garantie de la maîtrise et du respect du droit. Mandatés pour représenter le maître d’ouvrage (MO) (327)
auprès de l’autorité de police compétente, ils assumeraient l’entière responsabilité de l’application du droit opposable à l’ERP à construire.
325
« La jurisprudence désigne l'ensemble des décisions de justice relatives à une question juridique donnée.
Il s'agit donc de décisions précédemment rendues, qui illustrent comment un problème juridique a été résolu. »
Site : Wikipédia
326
Arrêté du 11 décembre 2007 relatif aux conditions d'agrément pour les vérifications réglementaires prévues dans les établissements recevant du public et les immeubles de grande hauteur, Journal officiel n° 0052, 1er mars 2008, p. 3653, texte n° 122.
327 Le maître d’ouvrage (MO) est le commanditaire du projet. C'est lui qui définit le cahier des charges et par
conséquent les besoins, le budget, le calendrier prévisionnel ainsi que les objectifs à atteindre. Site : Futura maison
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C’est donc vers une législation plus libérale fondée sur des objectifs de sécurité à atteindre que ce droit doit s’orienter. Pour cela, le code de la construction et de l’habitation doit rester la référence règlementaire en la matière, puisqu’il fixe les objectifs généraux de sécurité. Pour les arrêtés portant sur le règlement de sécurité contre l’incendie, seuls les articles du livre premier présentant les généralités de la sécurité (328) et une partie de ceux du chapitre premier du livre deuxième concernant les vérifications techniques pour éviter l’éclosion des incendies (actuellement applicables aux établissements des quatre premières catégories) devraient être conservés (329) et étendus à tous les ERP, petits ou plus importants.
Ainsi, les articles de l’arrêté du 25 juin 1980 modifié, relatifs aux dispositions