l’adoption de la Directive inondation1
3.1 La DG Environnement et les inondations autour de la modernisation
écologique
. C’est la Commission Européenne, et en particulier la Direction Générale Environnement (DG XI), qui sont les artisans de cette nouvelle directive ? produisant un cadre cognitif autour de l’inondation proche des discours sur la modernisation écologique (3.1). L’Union Européenne et WWF participent de concert à l’intégration du forum de politiques publiques et du forum scientifique, notamment par le financement de travaux de recherches (3.2).
La Directive inondation est le produit de l’intégration des inondations dans la règlementation européenne. C’est la DG Environnement qui a été l’artisan principal de la Directive inondation. Elle produit une directive conforme aux orientations cognitives qui régissent le travail de cette DG, à savoir la modernisation écologique (Cini, 1996).
En Europe, plusieurs épisodes d’inondation provoquent en 2002 des dégâts importants, notamment sur l’Elbe et le Danube. Après ces évènements, le Conseil Européen des ministres de l’Environnement, à la suite d’une proposition du ministre de l’Environnement Français, propose de développer une politique de prévention des inondations « durable ». Les représentants nationaux du domaine de l’eau (Water Directors) travaillent avec la DG Environnement à une stratégie européenne de gestion « durable » des inondations2
Cette appropriation est principalement basée sur le modèle international. Dès 2003 un document de bonnes pratiques de gestion des inondations est produit par ce groupe de travail sous la présidence des représentants de la France et des Pays-Bas. Ce document s’inspirait largement d’un guide édité en 2000 par les Nations Unies et l’Union Européenne sur la gestion durable des inondations
, participant ainsi à l’appropriation du développement durable par les acteurs du domaine des inondations.
3
« Flood events are a part of nature. They have existed and will continue to exist. As far as feasible, human interference into the processes of nature should be reversed, compensated and, in the future, prevented ».
. Dans ces documents, les inondations sont considérées comme des phénomènes naturels inévitables dont les impacts négatifs sont exacerbés par les interventions humaines dans les processus naturels :
Commission Européenne, 2003, « Best practices on flood prevention, protection and mitigation », document de travail de la DG Environnement.
1 Directive relative à l’évaluation et à la gestion du risque inondation n° 2007/60/CE du 23/10/07, à laquelle il est
communément référé par « DI » ou « Directive Inondation ».
2 DG Internal Policies of the Union, Policy Department Economic and Scientific Policy, 2006, « The Adequacy
of EU Action on Flood Protection, focusing on the European Commission's recent Proposal », Briefing Note (IP/A/ENVI/FWC/2005-35)
3 United Nations and Economic Commission for Europe (UN/ECE), 2000, « Guidelines on Sustainable flood
Ces arguments sont utilisés pour justifier un nécessaire changement « de paradigme » entre une approche défensive « contre » les inondations et une approche de gestion « avec » les inondations :
« Considering the evolution and trends, the approach to natural hazards requires a change of paradigm. One must shift from defensive action against hazards to management of the risk and living with floods »
Commission Européenne, 2003, Op. Cit, p. 5. L’injonction à « changer de paradigme » est présente dans d’autres documents. La Commission a publié en 2004 une communication préalable à la directive pour justifier l’intégration des inondations dans la règlementation européenne. Cette communication, produit de la DG Environnement, dénonce l’inefficacité de la construction de digues. Cette position est en cohérence avec celle du Conseil Economique et Social Européen1
« […] structural action (such as channelling, dams and dykes) [have] frequently failed to adequately control floods and prevent a great deal of avoidable damage because the authorities and the public at large have been lulled in a false sense of security »
, représentant des intérêts privés.
Opinion of the European Economic and Social Committee on the Communication from the Commission, 2005 La Directive inondation reprend la définition de l’inondation comme phénomène naturel, dont les conséquences négatives potentielles sur les hommes et les écosystèmes sont aggravées par les pressions anthropiques, comme l’illustre le second principe de la directive.
« Les inondations sont des phénomènes naturels qui ne peuvent pas être évités. Toutefois, certaines activités humaines (telles que l'accroissement des implantations humaines et des biens économiques dans les plaines d'inondation ainsi que la réduction de la capacité de rétention naturelle de l'eau du fait de l'occupation des sols) et les changements climatiques contribuent à en augmenter la probabilité et les effets négatifs. »
Directive n° 2007/60/CE du 23/10/07 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation La Directive inondation définit comme objectif de l’action publique la réduction des conséquences négatives des inondations, sans forcément réduire les phénomènes naturels. Cet objectif est atteignable, selon le texte, lorsque l’action publique est coordonnée à l’échelle du bassin versant (ou bassin hydrographique) :
« Il est possible et souhaitable de réduire les risques des conséquences négatives associées aux inondations, en particulier sur la santé et la vie humaines, l'environnement, le patrimoine culturel, l'activité économique et les infrastructures. Toutefois, les mesures de réduction de ces risques devraient, dans la mesure du possible, être coordonnées à l'échelle d'un bassin hydrographique pour être efficaces. »
Directive n° 2007/60/CE du 23/10/07 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation
Dans le forum européen, il est fait référence à la dimension intégrative du problème de l’inondation, qui peut être un problème économique, humain, environnemental :
« Les inondations constituent une menace susceptible de provoquer des pertes de vies humaines et le déplacement de populations, de nuire à
1 Le Comité Economique et Social Européen est un organe consultatif qui regroupe des intérêts économiques
(représentants d'associations d'employeurs, de travailleurs et d'autres groupes d'intérêt européens comme les fédérations agricoles).
l'environnement, de compromettre gravement le développement économique et de saper les activités économiques de la Communauté. »
Directive n° 2007/60/CE du 23/10/07 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation En particulier, la dimension économique était déjà présente dans les premières versions de la directive proposées par la Commission, et ce dès la deuxième phrase :
« Since 1998, floods have caused some 700 fatalities, the displacement of about half a million people and at least €25 billion in insured economic losses […] Given the potential risk to human life, economic assets and the environment, we cannot afford to do nothing ; Europe’s commitment to sustainable development could be severely compromised if we do not take appropriate measures »
Communication de la Commission Européenne sur la gestion du risque inondation, 2004, p.2 La Directive inondation établit clairement une stratégie économique dans les instruments à valoriser dans les politiques de gestion des États membres. Elle prévoit que les zones à forts « enjeux économiques » ou à forte « valeur écologique » doivent être prioritaires pour la définition de stratégies locales (plans de gestion des inondations)1. Les mesures prévues par ces plans de gestion définis localement doivent s’inspirer des « meilleures pratiques et (...) meilleures technologies disponibles, sans être pour autant excessivement onéreuses2
La rationalité économique apparait fondamentale dans les raisons qui poussent l’Union Européenne à réguler le domaine des inondations. L’UE assume en effet des responsabilités en termes de réassurance des États en cas d’événements catastrophiques. Un Fonds de Solidarité de l’Union Européenne (FSUE) existe depuis 2002 au niveau communautaire pour aider les États membres victimes de catastrophes naturelles. Entre 2002 et 2009, il consacra plus d’un milliard d’euros
».
3 aux inondations. Le FSUE participe également au renforcement de la construction de l’inondation comme problème économique, en faisant de la « catastrophe naturelle » un problème économique. Il apporte une contribution financière aux États membres en cas de « catastrophe naturelle majeure » ainsi définie : il s’agit d’un évènement ayant entraîné des dégâts directs de l’ordre de 3,46 milliards d’euros ou représentant plus de 0,6% du revenu national brut. Dès 2004, la Commission Européenne et la DG Environnement ont cherché à limiter le montant engagé par le FSUE4
Cette justification économique est confirmée lors d’un entretien avec une fonctionnaire de l’ancienne direction de l’eau (ministère de l’Environnement) qui a activement participé aux négociations autour de la Directive inondation au niveau européen :
notamment par l’intégration des inondations dans un cadre législatif européen.
« Avant il y a la communication de la Commission de 2004, […] elle est l’aboutissement d’un processus de réflexion assez long qui s’est tenu entre les pays de l’union, suite aux grandes inondations d’Europe centrale en 2002, par là. Donc prise de conscience des États de l’union qu’il fallait agir
1 Directive n° 2007/60/CE du 23/10/07 : Les risques d'inondation dans certaines zones de la Communauté
pourraient être considérés comme étant non significatifs, par exemple dans des zones faiblement peuplées ou inhabitées, ou dans des zones dont les enjeux économiques ou la valeur écologique sont limités
2
Directive Européenne relative à la l’évaluation et à la gestion du risque inondation n° 2007/60/CE du 23/10/07
3 Commission Européenne, 2011, « Fonds de solidarité de l'Union européenne. Rapport annuel pour 2009 »,
Rapport de la Commission, Bruxelles.
4 Communication de la Commission, 2004, « Gestion des risques liés aux inondations. Prévention, Protection et
objectivement pour limiter les coûts sur l’union, le point de départ de tout
ça c’était de limiter l’utilisation des fonds de secours de l’union, qui ont été
très lourdement mobilisés pour les inondations de 2000, 2002. »
Entretien téléphonique avec une ancienne chargée de mission à la Direction de l’Eau (I20), le 22 août 2012. Cela est également noté lors d’un entretien avec le Chef du service des risques naturels et hydrauliques de la Direction Générale de la Prévention des Risques (DGPR) du ministère de l’Environnement :
« […] pourquoi cette directive a finalement été signée c’est parce qu’on s’est aperçus qu’entre les inondations d’Europe centrale, les inondations en Angleterre etc. des inondations importantes pouvaient pratiquement mettre à genoux l’économie d’un pays. Bon. Et même au niveau de la communauté il pouvait y avoir un impact, entre pays, etc. Donc finalement la directive a été signée pour régler d’abord le problème économique que peut représenter l’inondation. »
Entretien avec le chef de service des risques naturels de la DGPR (I17), le 26 mars 2012 La prise en charge des inondations par l’Union Européenne s’explique donc par le coût économique que représentent les inondations pour les États européens mais aussi pour l’UE en tant que telle. De plus, la DG Environnement, qui souffre depuis les années 1980 d’un déficit de légitimité auprès de la Commission Européenne, a développé une rhétorique et des orientations cognitives valorisant l’intégration de l’économie et de l’environnement, qualifié de « modernisation écologique » par Michelle Cini (1996). Ces orientations étaient cohérentes avec la régulation européenne des inondations dès lors que ces dernières représentaient un coût économique conséquent. De plus, l’intégration de ce domaine au sein de la régulation européenne procède de la volonté intégratrice de l’environnement à tous les domaines d’action publique menée par la DG Environnement1
La Directive inondation valorise plusieurs types de solutions aux inondations, présentées comme complémentaires, autour de la protection, la prévention et la réparation. Ces dernières doivent être définies et mises en œuvre au niveau infranational, pour prendre en compte les spécificités locales du risque inondation. La directive engage les États à définir des « plans de gestion » locaux afin d’évaluer la pertinence de nouvelles mesures pour répondre aux inondations. Mais ils peuvent également mobiliser des plans ou des cartographies antérieures. Malgré la volonté initiale de la Commission, les plans de gestion ne sont pas définis de façon stricte et beaucoup de latitude est laissée aux États.
(Cini, 1996).
« Les dommages causés par les inondations peuvent aussi varier d'un pays et d'une région de la Communauté à l'autre. Par conséquent, les objectifs en matière de gestion des risques d'inondation devraient être fixés par les États membres eux-mêmes et devraient tenir compte des particularités locales et régionales » […]
« Conformément aux principes de proportionnalité et de subsidiarité et au protocole sur l'application de ces principes, annexé au traité, et compte tenu des capacités existantes des États membres, une grande marge de manœuvre devrait être laissée aux niveaux local et régional, notamment pour ce qui est de l'organisation et de la responsabilité des autorités »
Directive Européenne relative à la l’évaluation et à la gestion du risque inondation n° 2007/60/CE du 23/10/07
1 On peut en voir la trace dans la Directive Inondation : « Elle [la présente directive] vise notamment à
promouvoir l'intégration d'un niveau élevé de protection de l'environnement dans les politiques communautaires en vertu du principe du développement durable, conformément à l'article 37 de ladite charte ».
Mais dans cette flexibilité, la directive établit des orientations normatives comme l’analyse économique (coût-avantage) des mesures, la capacité d’utiliser les « plaines d’inondation naturelles », les objectifs environnementaux ou l’occupation des sols. Ainsi le cadre cognitif, présenté de façon peu coercitive, est bien conforme aux normes du forum international.
« Les plans de gestion des risques d'inondation tiennent compte d'aspects pertinents tels que les coûts et avantages, l'étendue des inondations, les axes d'évacuation des eaux, les zones ayant la capacité de retenir les crues, comme les plaines d'inondation naturelles, les objectifs environnementaux visés à l'article 4 de la directive 2000/60/CE, la gestion des sols et des eaux, l'aménagement du territoire, l'occupation des sols, la conservation de la nature, la navigation et les infrastructures portuaires »
Directive Européenne relative à la l’évaluation et à la gestion du risque inondation n° 2007/60/CE du 23/10/07 En particulier, ces plans de gestion devraient mettre l’accent sur des mesures de préservation ou de restauration des zones inondables. Cette solution est ainsi conforme à celle du forum international :
« Les plans de gestion des risques d'inondation devraient mettre l'accent sur la prévention, la protection et la réparation. Afin de donner plus d'espace aux rivières, ils devraient envisager, lorsque cela est possible, le maintien et/ou la restauration des plaines d'inondation, ainsi que des mesures visant à prévenir et à réduire les conséquences négatives pour la santé humaine, l'environnement, le patrimoine culturel et l'activité économique ».[…]
« Les plans de gestion des risques d'inondation peuvent également comprendre l'encouragement à des modes durables d'occupation des sols, l'amélioration de la rétention de l'eau, ainsi que l'inondation contrôlée de certaines zones en cas d'épisode de crue ».
Directive Européenne relative à la l’évaluation et à la gestion du risque inondation n° 2007/60/CE du 23/10/07 La Directive inondation de 2007 repose également sur le concept de bassin versant (Brun, 2012p. 6). Si elle ne fait pas explicitement référence à la gestion intégrée des inondations, elle établit des parallèles avec la gestion intégrée de l’eau en conseillant aux États d’articuler les schémas de gestion de l’eau instaurés par la Directive cadre sur l’eau avec les plans de gestion des inondations instaurés par la Directive inondation, qualifiant cette articulation d’ « un des éléments d'une gestion intégrée des bassins hydrographiques1
La Directive inondation valorise également des principes proches du pilier « social » du développement durable, en faisant référence à la solidarité, à l’équité et au partage des responsabilités. L’objectif de solidarité et d’équité devant le risque inondation est atteignable, selon la directive, à partir d’un partage adéquat des responsabilités, même si ce dernier n’est pas explicité :
».
« Le principe de solidarité revêt une grande importance dans le cadre de la gestion des risques d'inondation. À la lumière de ce principe, les États membres devraient être encouragés à s'efforcer de répartir équitablement les responsabilités lorsque des mesures concernant la gestion des risques d'inondation le long des cours d'eau sont décidées conjointement dans l'intérêt de tous. »
1 « L'élaboration des plans de gestion de bassins hydrographiques en vertu de la directive 2000/60/CE et des
plans de gestion des risques d'inondation en vertu de la présente directive est l'un des éléments d'une gestion intégrée des bassins hydrographiques. Il convient, par conséquent, d'exploiter dans ces deux processus le potentiel de synergies et d'avantages mutuels en tenant compte des objectifs environnementaux définis dans la directive 2000/60/CE, en assurant une utilisation efficace et avisée des ressources tout en gardant à l'esprit que les autorités compétentes et les unités de gestion visées par la présente directive peuvent ne pas correspondre à celles que prévoit la directive 2000/60/CE » (Directive Inondation).
Directive Européenne relative à la l’évaluation et à la gestion du risque inondation n° 2007/60/CE du 23/10/07. La Directive inondationintroduit dans les articles 9 et 10 le devoir des États membres de mettre à la disposition du public les outils de planification en matière de prévention des inondations qu’elle instaure. Ils doivent encourager « la participation active des parties concernées à l’élaboration, au réexamen et à la mise à jour » de ces outils. Néanmoins, les modalités d’organisation de la participation, au-delà de l’information du public, ne sont pas spécifiées. La participation prônée par la Directive inondation doit être cohérente avec l’article 14 de la Directive cadre sur l’eau de 20001, qui établit comme objectif « la participation active de toutes les parties concernées à la mise en œuvre de la présente directive, notamment à la production, à la révision et à la mise à jour des plans de gestion de district hydrographique2
3.2 WWF et la DG Environnement
». Néanmoins, cet article laisse à la libre discrétion des États voire des territoires locaux la définition de ce qu’elle désigne « toutes les parties concernées », et elle les oblige seulement à faire preuve d’information vis-à-vis de ces parties. La vision de la participation est également assimilée à l’individualisation de la protection contre les inondations. C’est le cas lorsque la Commission souligne la nécessité pour le public de prendre ses propres mesures de protection.
Le cadrage environnemental des inondations et la disqualification des digues, présent dans les écrits de la DG Environnement avant l’adoption de la Directive inondation, est en partie inspiré de la production d’institutions internationales. Nous l’avons vu, la Commission Européenne s’est largement inspirée des orientations élaborées par les Nations-Unies. Par ailleurs, on trouve dans les publications de WWF des éléments explicitement destinés à influencer la Directive inondation.
WWF produit en particulier des « policy briefing » dans l’objectif explicite d’orienter l’action publique européenne. Le « policy briefing » de 2004 de WWF fait une critique plutôt acerbe du paradigme de protection, qui serait la cause du « cocktail mortel » expliquant les dégâts liés aux inondations en Europe. Ce cocktail serait le produit d’un développement excessif des plaines inondables et d’une canalisation des rivières3
WWF soutient par ailleurs que les inondations sont un phénomène naturel, et prône une « gestion écologiquement durable des inondations
. Par ailleurs WWF est très critique vis-à-vis des digues, en tenant de promouvoir l’idée selon laquelle plus une digue est élevée, plus le risque inondation est élevé.
4
1 Directive n° 2007/60/CE du 23/10/07, art.9-3 : « la participation active de toutes les parties concernées au titre
de l'article 10 de la présente directive est coordonnée, le cas échéant, avec la participation active des parties concernées prévue à l'article 14 de la directive 2000/60/CE ».
». Mais les dimensions économiques sont également valorisées. Après les pertes humaines, les pertes économiques sont le deuxième impact négatif des inondations cité par WWF dans son « policy briefing »:
2 Directive n° 2000/60/CE du 23/10/00 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine
de l'eau (ou Directive Cadre sur l’Eau), article 14.
3 WWF, 2004, « Living with floods : Achieving ecologically sustainable flood management in Europe ». Policy
briefing.
4 C’est le titre d’une publication « policy briefing » publié par WWF en 2004 : « Living with floods : Achieving
« The most immediate and evident effect of flooding is damage to public infrastructure […]. Everything damaged is evaluated in economic terms and reported by national governments ».
WWF, 2004, « Wise use of floodplains. Policy and Economic Analysis of Floodplain Restoration in Europe », Policy Briefing, p. 8. En termes de solutions, WWF a particulièrement soutenu les mesures « non structurelles », assimilées à des mesures « naturelles » pour répondre aux inondations, et en particulier la préservation et la restauration des zones inondables.