Au niveau international, des organisations multilatérales et régionales, ainsi que des ONG internationales composent le forum des politiques publiques internationales1
2.1 Appropriation des risques naturels par les organisations multilatérales
dans le domaine des inondations. Ces organisations produisent des orientations normatives au sujet de la gestion des inondations, en particulier à destination des États (2.1). Les acteurs du forum de politiques publiques interagissent fortement avec les acteurs scientifiques, notamment par l’intermédiaire d’organisation de manifestations scientifiques. Par ce biais elles participent à la production scientifique autour des inondations, favorisant des recherches s’intéressant aux alternatives au paradigme de protection (2.2). Les scientifiques qui travaillent sur ces questions y ont trouvé assez tôt un contexte valorisant leur recherche alternative au paradigme dominant.
Les organisations multilatérales comme les Nations-Unies se saisissent dès les années 1970 de la question des catastrophes naturelles à travers la création d’une organisation chargée de la coordination des secours auprès des États membres2 (Revet, 2009b). À partir des années 1990 ces institutions s’intéressent aux questions de prévention, qui à leur tour font l’objet d’initiatives internationales. La Décennie Internationale pour la Prévention des Catastrophes Naturelles (DIPCN) est organisée afin de sensibiliser les États à ces problématiques à partir de 1990. À l’issue de cette décennie l’ONU définit une stratégie internationale de réduction des catastrophes (ISDR)3, établissant un système de coopération inter-agences et crée un secrétariat associé (UNISDR)4. Dans le cadre de cette stratégie des évènements scientifiques sont organisés par des institutions nationales et internationales. Notamment dans les années 2000 des séances de travail et des colloques sont organisés sur les inondations par une agence fédérale américaine chargée de la production de données sur les phénomènes climatiques (NOAA)5 soutenue par le conseil économique et social des Nations- Unies (UNDESA)6. L’objectif de ces évènements politiques et scientifiques est de créer des normes d’action publique dans le domaine des inondations. Ces orientations normatives, qualifiées de « comprehensive guidelines » sont destinées aux gouvernements nationaux, mais également aux ONG, à d’autres organisations internationales, et même à la « société civile7
« Concerted efforts are required to achieve these solutions, and such efforts are necessary to stem the rising losses from water-related disasters. It is
». Elles visent à réduire les dommages liés aux inondations dans les États et plus généralement nourrissent des objectifs d’amélioration du social, vers plus de « santé » et de « résilience » :
1
Les politiques publiques internationales sont définies comme « l’ensemble des programmes d’action revendiqués par des autorités publiques ayant pour objet de produire des effets dépassant le cadre d’un territoire stato-national » (Petiteville, Smith, 2006).
2 UNDRO: United Nations Disaster Relief Organization. 3
ISDR: International Strategy for Disaster Reduction.
4 UNISDR: The United Nations Office for Disaster Risk Reduction. 5 NOAA : United States National Oceanic and Atmospheric Administration 6
UNDESA : United Nations Department of Economic and Social Affairs
7
truly hoped that these guidelines will assist in the planning and implementation of actions leading to more healthy and resilient societies. »
UNISDR, 2004, « Guidelines for reducing flood losses », p. ii. Plus récemment une initiative internationale sur les inondations, l’IFI (International Flood Initiative) a été lancée par une collaboration entre l’UNESCO, l’Organisation Météorologique Mondiale (WMO), l’Université des Nations Unies, l’IAHS (International Association of Hydrological Sciences) et l’UNISDR (UN International Strategy for Disaster Reduction). Ces partenariats institutionnels soulignent l’interconnexion du forum scientifique et du forum de politiques publiques.
Dans le forum des politiques publiques international, une ONG internationale est particulièrement active : WWF (World Wide Fund for Nature), ainsi que des institutions régionales comme l’OTAN. Ces institutions sont interconnectées avec le forum scientifique par l’intermédiaire de manifestations scientifiques. Depuis la fin de la guerre froide, l’OTAN cherche de nouveaux domaines d’intervention, qu’elle trouve dans la gestion des catastrophes naturelles (Revet, 2009a). Dès 1992, l’OTAN organise une conférence sur les inondations intitulée « Coping with floods » dans laquelle des scientifiques évoquent les inconvénients liés à la construction de digues et proposent des méthodes alternatives à leur construction. L’idée véhiculée dans cette conférence, proche du concept du développement durable, est que pour vivre au sein d’une « civilisation avancée » le but de la société est de mettre en valeur les ressources naturelles, de protéger l’environnement et diminuer l’impact des catastrophes autant que possible, y compris économiquement. L’inondation est présentée comme un risque contre lequel on ne peut se protéger que partiellement. Valorisant le concept de « résilience » il est fait référence à la nécessité de s’adapter à ce risque afin de s’y préparer et d’en diminuer les impacts négatifs1
L’UNISDR a également organisé plusieurs conférences scientifiques valorisant des méthodes alternatives à la construction de digues. D’ailleurs, la cinquième conférence de cette initiative qui a lieu en 2011 marque ce changement discursif, en changeant de nom : « international symposium on flood defence » est devenu « international conference on flood management ». Ce changement sémantique illustre un changement d’orientation vers des références visant à gérer le risque inondation, considéré comme inévitable, et à disqualifier les politiques basées sur la protection.
.
L’ONG WWF a organisé à Paris en 2011 un colloque intitulé « Vivre avec les crues, au croisement de la prévention des risques et de la protection des rivières2 » au siège de l’UNESCO. Cela souligne l’insertion de cette ONG dans le forum des politiques publiques ainsi que l’interconnexion de ces institutions avec le forum scientifique. Le titre du colloque illustre la volonté de ces institutions d’influencer la construction cognitive de l’inondation et la définition de solutions pour y répondre. WWF a publié plusieurs études réalisées par des scientifiques visant à encourager les populations à « vivre avec les inondations3
Une autre manifestation scientifique, organisée par WWF en partenariat avec Irstea, souligne également la porosité entre niveaux d’actions publiques et forums dans la construction d’un cadre
», mais concernant surtout des études de cas européennes.
1 Comme l’attestent les actes du colloque « Coping with Floods », 1992, Erice (Italie). 2 Colloque organisé à Paris les 13 et 14 décembre 2011 au Siège de l’UNESCO.
3 WWF, 2004, « Policy Briefing. Living with floods. Achieving ecologically sustainable flood management in
Europe » ; WWF, 2002, Managing floods in Europe : the answers already exist » ; WWF, 2000, « Wise use of floodplains ».
cognitif environnemental autour des inondations1. Le forum des politiques publiques est connecté au forum scientifique surtout par l’organisation de manifestations scientifiques. Le financement direct de projets de recherche est assez rare2
Les publications de l’UNISDR et de l’IFI évoquent la nécessité d’une gestion « naturelle » ou « écologique » des inondations, faisant souvent référence explicitement au développement durable. Elles opèrent également une construction cognitive de l’inondation autour de références environnementales, économiques, et prônent des solutions intégrées participatives.
. Ces organisations soutiennent des évènements scientifiques afin de renforcer leur légitimité à intervenir dans le domaine des inondations mais aussi de développer des savoirs scientifiques qui correspondent au cadrage cognitif des inondations construit autour de la durabilité.
2.2 Construction d’un problème environnemental et économique
Dans le forum international, l’inondation est construite comme un problème environnemental et économique. Les solutions favorisées par ce forum sont une récupération de solutions du paradigme de protection auxquelles sont ajoutées des méthodologies comme la gestion intégrée et la participation, bien que cette dernière dimension soit institutionnalisée, encore une fois, de façon restrictive.
2.2.1 Les inondations comme phénomènes naturels et économiques
La construction de l’inondation comme phénomène naturel fait partie du travail cognitif de ces organisations. L’IFI défini les inondations comme des phénomènes naturels qui contribuent à la biodiversité et à la durabilité des écosystèmes et des activités humaines :
« […] floods are natural phenomena, which contribute to the biodiversity and sustainability of ecosystems and to many human activities […]The wetlands in flood plains contribute to biodiversity and also create employment opportunities. »
International Flood Initiative, 2007
L’IUCN3, qui rassemble des acteurs gouvernementaux, associatifs et locaux autour des questions environnementales lança en 1960 un programme sur la préservation des zones humides qui déboucha en 1971 sur la convention de Ramsar4
1
Par exemple, l’Irstea a collaboré directement avec WWF, notamment dans le cadre d’une manifestation scientifique autour de la gestion environnementale des eaux et des forêts intitulé « Naturalité. Vers une autre culture des eaux et des forêts » du 17 au 20 septembre 2013. La question que ce colloque posait est la suivante : « Comment prendre en compte la naturalité dans la gestion des écosystèmes ? ». Ce colloque associait chercheurs, gestionnaires, grand public et enfants, ce qui illustre la volonté de diffusion large de cette approche. (
, établissant un objectif de gestion durable de ces milieux. L’IUCN justifiait notamment la préservation de ces zones par des arguments fonctionnels,
http://www.naturalite2013.fr). Des communications à ce colloque défendaient un « changement de paradigme » en gestion des risques, notamment des inondations (par exemple : Barthelon C. (ONF). « Vers un autre paradigme de gestion des risques (crues, érosion, chutes de pierres) ? Exemples d’actualité »).
2 Nous avons néanmoins trouvé un projet de recherche financé par l’Unesco en 2001-2002 sur le Rhin intitulé
« Living with floods : Strategy Development for Flood Management in the Rhine Basin ».
3 Union internationale pour la conservation de la nature.
4 La Convention se donne pour mission: « La conservation et l’utilisation rationnelle des zones humides par des
actions locales, régionales et nationales et par la coopération internationale, en tant que contribution à la réalisation du développement durable dans le monde entier ». http://www.ramsar.org
soulignant les services rendus aux sociétés par les zones humides comme la maitrise des crues1
La question des inondations dans le forum des politiques publiques international s’inscrit aussi dans un cadre cognitif autour de la réduction des dépenses publiques. Dans les publications de l’IFI et de l’UNISDR, les inondations sont présentées par le coût économique qu’elles induisent, justifiant l’adoption de nouvelles mesures de prévention :
et participant par là à la problématisation des inondations comme phénomènes naturels, ainsi qu’à la valorisation de solutions environnementales pour diminuer leur impact négatif sur la population.
« Flooding is one of the greatest water-related environmental disasters known to us – its human, material and ecological costs can be staggering. […] Along with other water-related disasters, they cost the world economy some $50 to $60 billion a year. […]The number of people vulnerable to devastating floods is expected to rise due to large-scale urbanization, population growth in flood-prone areas, land use changes, climate change and rising sea levels. New disaster risk reduction approaches are needed to build the necessary capacity to address these challenges. »
International Flood Initiative, 2007
« There is an increasing trend worldwide in the number of disasters and their total economic impacts. This is very evident in the analysis by Munich Re, a major reinsurance company […] Flooding causes over one-third of the total estimated costs and is responsible for two-thirds of people affected by natural disasters ».
UNIDSR, 2004, p. 4 La dimension économique des inondations est évoquée au sujet du coût qu’elles engendrent. Mais certaines solutions, comme la gestion intégrée des inondations, sont valorisées comme des mesures à mettre en œuvre pour limiter ces coûts. Une gestion adaptée du risque inondation est considéré comme bénéfique économiquement, écologiquement et socialement. On retrouve ici le triptyque du développement durable :
« The wetlands in flood plains contribute to biodiversity and also create employment opportunities. […] Integrated Flood Management […] aims to reduce human and socio-economic losses from flooding and use of flood plains while increasing social, economic and ecological benefits »
International Flood Initiative, 2007 La prégnance de cette dimension économique permet de comprendre la raison pour laquelle ces institutions multilatérales produisent depuis les années 2000 des orientations normatives au sujet des politiques de prévention des inondations. La dimension économique semble un facteur explicatif important de la prise en charge des inondations par les organisations multilatérales comme les Nations-Unies. Les conférences et « workshops » de l’UNISDR sont organisés dans les pays du Sud après de grands épisodes d’inondation2. D’après le rapport de l’UNISDR, les inondations sont les catastrophes naturelles les plus coûteuses3
1 « Les zones humides rendent d’importants services aux sociétés humaines: apport d’eau, assainissement,
maîtrise des crues et ressources alimentaires » (Convention sur les zones humides, Plan Stratégique 1997-2002). . Les orientations produites par l’UNISDR visent à diminuer les coûts des inondations des États, et notamment ceux du Sud, qui bénéficient le plus de soutien
2 La première session a lieu au Honduras du 6 au 8 Avril 1999 ; la deuxième à Brasilia du 15 au 19 Novembre
1999 ; un colloque international a eu lieu à Bangkok du 27 au 31 Aout 2001.
3 « Floods have the greatest damage potential of all natural disasters worldwide and affect the greatest number of
financier de la part d’institutions internationales comme la Banque Mondiale lors de catastrophes de grande ampleur. L’importance de la participation financière des États-Unis à la Banque Mondiale1 permet de comprendre leur intérêt à diminuer les coûts des catastrophes dans les pays du Sud et leur participation à la production de ce type d’orientations normatives internationales dans le domaine des inondations. La Banque Mondiale participe également à construire ce cadrage économique autour des catastrophes naturelles2
Le forum international des politiques publiques participe à construire l’inondation comme phénomène naturel dont la gestion doit intégrer les dimensions environnementales et économiques. Les solutions privilégiées dans ce forum sont la gestion intégrée et les mesures non-structurelles.
.
2.2.2 Les solutions aux inondations : une gestion « intégrée » et un assemblage de
mesures
Les solutions au problème de l’inondation favorisées dans les forums internationaux de politiques publiques font la part belle à la gestion intégrée des inondations et à la participation, bien que définie de façon restrictive. Ces solutions sont promues à partir de la critique du paradigme de protection, et de la transposition des solutions des politiques de l’eau.
Les « guidelines » de l’UNISDR sont explicitement critiques de ce qu’ils voient comme paradigme dominant à l’international : une action publique centrée sur des actions de reconstruction et de réparation après les évènements catastrophiques. Ils soutiennent que des mesures préventives doivent être adoptées pour rompre le « cercle vicieux » des catastrophes naturelles et évoquent un nécessaire « changement de paradigme », faisant explicitement référence au développement durable. Les orientations qualifient les infrastructures de protection contre les inondations d’ « insuffisantes » pour protéger les populations. À cette critique du paradigme de protection est opposé un modèle de gestion qualifié d’intégré. L’UNISDR prône à l’inverse une approche globale ou intégrée (« holistic » et « integrated ») de la gestion des inondations, en l’associant au concept de gestion intégrée des ressources en eau (GIRE ou IWRM3
« There is a need for multihazard management systems within the framework of integrated water resources management (IWRM) ». (p. 9)
) et en l’opposant à une approche qu’ils qualifient de « compartimentée » :
« An integrated approach to flood disaster management will reduce the losses and break the cycle of event-disaster. À paradigm shift is required in perceptions, attitudes and practices in order to move from the current model of post disaster response and recovery to one of investing in the holistic disaster management process » (p.7)
« water continues to be managed in a compartmentalized fashion. The challenge is to recognize the importance of the impacts of natural water- related hazards within the framework of sustainable development. (p.7) »
UNIDSR, 2004.
1 Les États-Unis sont les principaux contributeurs financiers de la BIRD, une des institutions financières de la
Banque Mondiale (Source : Rapport de la Banque Mondiale 2013, Rapport financier p.26). Consulté en ligne le 23 mai 2014 [URL : http://siteresources.worldbank.org/EXTANNREP2013/Resources/9304887- 1377201212378/9305896-1377544753431/FinancialStatements.pdf])
2
Benson C., Clay J.E., 2004, « Understanding the Economic and Financial Impacts of Natural Disasters », Disaster Risk Management Series, °4, World Bank.
3
L’IFI prône explicitement une « gestion intégrée des inondations » (« integrated flood management » ou IFM) construite sur une conception holistique du risque inondation, la recherche d’une diminution des dommages liés aux inondations et d’une augmentation des « bénéfices » sociaux, économiques et écologiques. L’IFM fait par ailleurs explicitement référence à la gestion intégrée des ressources en eau, ainsi qu’à la dimension participative :
« IFM is a process that promotes a holistic risk-based approach to flood management. It aims to reduce human and socio-economic losses from flooding and use of flood plains while increasing social, economic and ecological benefits. IFM sits with land and water resources management in the broader context of Integrated Water Resource Management (IWRM). It includes institutionnal actors at all levels of flood management and recognizes the critical importance of stakeholder participation and cultural diversity in planning and implementation. »
IFI, 2007 La gestion intégrée des inondations est une analogie du modèle de gestion intégrée des ressources en eau (GIRE en français et IWRM en anglais). La GIRE s’est construite autour de l’idée que la gestion de l’eau doit être réalisée à l’échelle du bassin versant1
Le modèle de la GIRE est le produit d’un processus inter et transnational de construction d’un discours sur l’eau à plusieurs niveaux d’action publique qui se décline en trois principes : la prise en compte de plusieurs usages de l’eau (notamment écologique), une gestion intersectorielle de la ressource et multi échelle (Massardier, 2011). La GIRE intègre également les dimensions écologique, économique et sociale autour de la gestion de l’eau :
. Si le concept de bassin versant n’est pas récent (18ème siècle), l’idée que la gestion de l’eau serait optimisée à cette échelle est plus contemporaine. Cette idée s’impose dès l’entre deux guerres aux États-Unis et est diffusée au niveau international (Brun, 2012). La diffusion et l’adhésion internationale autour de cette idée s’est structurée en même temps qu’est née une science : l’hydrologie (Linton, 2010), et que s’est renforcée une approche : la modélisation et l’analyse quantitative de l’eau, de l’échelle locale à l’échelle globale (Trottier, 2012). Le concept de gestion intégrée des ressources en eau est devenu un concept dominant dans le domaine de l’eau, autant dans le forum scientifique que dans celui des politiques publiques (Trottier, 2012).
« [la GIRE est définie comme un] processus facilitant le développement et la gestion coordonnées de l’eau, de la terre et des ressources qui leur sont liés, afin de maximiser le bien-être économique et social qui en découle, d’une manière équitable et sans compromettre la durabilité d’écosystèmes vitaux »
(Abu-Zeid, 1998)
« Integrated water resources management is based on the equitable and efficient management and sustainable use of water and recognises that water is an integral part of the ecosystem, a natural resource, and a social and
1
Un bassin versant ou bassin hydrographique est une portion de territoire dont les eaux alimentent un exutoire commun : cours d'eau ou lac. Cette échelle territoriale est considérée par les hydrologues comme l’échelle de gestion pertinente pour l’eau, la pollution, mais aussi les inondations. La pertinence de cette échelle de gestion est institutionnalisée en France par la loi sur l’eau de 1964 mais également de 1992, qui oblige au niveau de chaque grand bassin hydrographique français la réalisation concertée d’un schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), chargé de fixer les orientations fondamentales de la gestion des ressources en eau. Ces schémas directeurs sont complétés dans chaque sous-bassin par des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE). .
economic good, whose quantity and quality determine the nature of its utilisation ».
Site internet du Global Water Partnership. La GIRE a particulièrement été développée par des institutions créées après les conférences internationales de Dublin1 et de Rio2 en 1992, comme le Forum Mondial de l’Eau, le Conseil Mondial de l’eau3 et le GWP, Global Water Partnership4
Le GWP a notamment lancé un programme visant à combiner les principes de la GIRE et de la gestion des inondations, en partenariat avec l’Organisation Météorologique Mondiale : « Associated Programme on Flood Management
(Mollinga, 2008). Au niveau européen, le modèle de gestion intégrée des ressources en eau est institutionnalisé par la Directive cadre sur l’eau. Ces mêmes institutions ont participé à promouvoir une gestion intégrée des inondations, que l’on retrouve dans le