Si la restauration de ZEC a émergé comme une solution préconisée par une communauté épistémique d’experts-scientifiques, elle a été développée dans la sphère politique comme un instrument d'action publique (Lascoumes, Le Galès, 2004). Nous venons de voir quelle était la généalogie scientifique de cet instrument. Nous étudions maintenant par quels mécanismes cet instrument a été développé au niveau européen et français dans le forum de politiques publiques. Cet instrument d’action publique procède d’une interpénétration des forums scientifique et d’action publique internationaux et européens (2.1). Il ne s’agit pas en France d’une traduction de ce concept véhiculé dans ces forums. Néanmoins l’influence internationale et européenne a œuvré à l’institutionnalisation de cet instrument (2.2).
2.1 De l’international à l’Europe
L’institutionnalisation de la restauration de ZEC par la directive européenne résulte d’une appropriation depuis le forum international et national, réalisée par la Commission Européenne, l’ONG WWF et des experts-scientifiques. Au niveau international, les institutions qui participent à la construction du modèle de gestion durable des inondations promeuvent la restauration de zones d’expansion de crues comme solution aux inondations. L’UE participe également à promouvoir cette solution, en opérant une traduction des idées produites dans le forum de politiques publiques international, et dans certains forums nationaux comme ceux des Pays-Bas et du Royaume-Uni.
Nous l’avons vu dans chapitre précédent, les inondations furent mises à l’agenda européen après les crues de 2002, pour des raisons économiques. Sur initiative française, un groupe réunissant les ministres de l’Environnement a statué le 17 octobre 2002 sur l’intérêt de définir une politique durable et préventive relative aux inondations au niveau européen (Dworak, 2008). Un groupe d’officiels de la gestion de l’eau, présidé par la France et les Pays-Bas, et mandaté pour statuer sur cette question, reprend un guide sur la « gestion durable des inondations » produit par les Nations Unies et en particulier le groupe des pays d’Europe (Conseil Économique Européen) en 2000. Ce groupe réalise une mise à jour de ce document à partir de laquelle il produit un document de bonnes pratiques sur la politique de gestion des inondations au niveau européen (« best practices on flood prevention, protection and mitigation »). En particulier, ce document prône une gestion écologique des inondations et la mise en œuvre de mesures « non structurelles » et cite la restauration de zones
d’expansion de crues comme telle1. La directive européenne, adoptée en 2007, n’oblige pas les États membres à pratiquer la restauration de ZEC mais les invitera à mettre en place des programmes visant à donner « plus d’espace aux rivières », une expression déjà développée aux Pays-Bas dont la formule est reprise par la Commission Européenne2
Avant l’adoption de la directive, un projet financé par la Commission Européenne (ECOFLOOD) publiait en 2006 un rapport collectif intitulé « How to use floodplains for flood risk reduction ». Ce rapport, dont l’objectif était de promouvoir et d’opérationnaliser la restauration de ZEC, associait l’un des scientifiques présentés dans la section suivante, P. Meire, ainsi que des représentants de l’ONG WWF, des représentants de la DG Environnement de la Commission Européenne, ainsi que des représentants de gouvernements du Nord de l’Europe comme la Pologne et les Pays-Bas. Ce rapport est édité par deux scientifiques britanniques spécialisés dans le domaine de la restauration de ZEC, Pr Edward Maltby (géographe) et Pr Martin Blackwell (géochimiste des sols). Ils sont spécialisés dans l’étude des zones inondables et ont publié plusieurs articles faisant la promotion de la restauration de ZEC (Maltby, 2006; Maltby, 1991; Maltby, Blackwell, 2005; Turner, van den Bergh, Söderqvist, Barendregt, van der Straaten, Maltby, van Ierland, 2000).
.
La politique européenne de l’eau, dont la production règlementaire principale est la Directive cadre sur l’eau (DCE), représentait un cadre favorisant les projets relatifs à la restauration des zones d’expansion de crues (Dworak, 2008). En effet la DCE vise l’atteinte d’un « bon état écologique » des cours d’eau par la définition de stratégies de gestion au niveau des bassins versants. La Directive inondation rappelle ainsi que les institutions nationales et locales organisant la définition et la mise en œuvre de stratégies locales de gestion des inondations, découlant de la transposition de la Directive inondation, peuvent être les mêmes que celles des politiques de l’eau (mises en œuvre par la transposition de la Directive cadre sur l’eau). Les discussions autour de la DCE et ses transpositions nationales, à l’instar de la construction du problème de l’eau, ont favorisé une construction environnementale du problème de l’inondation dans la limite d’une rentabilité économique (Bouleau, 2008). La DCE était déjà favorable à la restauration des zones d’expansion de crues comme instrument d’action publique (Commission Européenne, 2000; Commission Européenne, 2006; Dworak, 2008).
Au sein du domaine environnemental, l’UE est active dans la diffusion du concept de « restauration écologique des rivières ». Autour de ce concept elle défend l’idée selon laquelle il est nécessaire d’agir sur les rivières qui ont été artificialisées par des projets d’aménagement (pour la production hydroélectrique, la protection contre les crues, l’urbanisation, etc.) en restaurant leur état précédent, plus proche de leur état « naturel » (Moss, Monstadt, 2008), par des actions de
1
« A strategy to manage floods in an ecological manner should be based on improving river basin land-use, prevent in rapid run-off both in rural and urban areas, and improving a transnational effort to re-store rivers' natural flood zones. It tends to reactivate the ability of natural wetlands and floodplains to alleviate flood impacts. Besides flood mitigation, this leads to ecological benefits in the form of maintaining biodiversity, often recharging underground aquifers and cleaner water for drinking, areas for recreation, opportunities for tourism and so on » ; « The main preventive non-structural measures should be to: […] Reclaim former flood plains and lakes, when possible, for example by relocating dykes, opening natural levees by creating inlets at the deepest terrain sections, in order to reincorporate these areas as natural retention areas into the dis-charge dynamic » (UE, 2003, « Best practices on flood prevention, protection and mitigation »).
2
« Les plans de gestion des risques d'inondation devraient mettre l'accent sur la prévention, la protection et la réparation. Afin de donner plus d'espace aux rivières, ils devraient envisager, lorsque cela est possible, le maintien et/ou la restauration des plaines d'inondation, ainsi que des mesures visant à prévenir et à réduire les conséquences négatives pour la santé humaine, l'environnement, le patrimoine culturel et l'activité économique ». (Directive Inondation, 2007).
« renaturation ». Si elle vise principalement l’atteinte d’un meilleur état écologique, la renaturation est souvent rapprochée de la restauration de zone d’expansion de crues par leurs promoteurs qui font le lien entre ces approches, soulignant l’intérêt hydraulique de la renaturation des rivières et l’intérêt environnemental de la restauration de ZEC (Moss, Monstadt, 2008).
L’Union Européenne a créé plusieurs institutions de promotion de la restauration environnementale des rivières. Un projet de restauration mené dans les années 1990 en Grande Bretagne a donné lieu à la création du centre européen de restauration des rivières (ECRR) en 1995. L'ECRR promeut à travers l'Europe et le monde la restauration de rivières comme instrument privilégié d'une gestion durable de l'eau, permettant l’efficacité économique, dans un objectif de multifonctionnalité1. Ce centre a pour but de fédérer les institutions nationales et régionales qui promeuvent cette pratique et de les mettre en réseau2. La Grande Bretagne abrite deux autres institutions promouvant la restauration environnementale : le partenariat RESTORE qui a également pour mission de diffuser les connaissances et de promouvoir les meilleurs cas de restauration de rivière en Europe3
Dans le domaine de l’agriculture, la réforme de la Politique Agricole Commune de 2003 offre plusieurs possibilités d’action relatives aux inondations sous le second pilier, celui du développement rural. Il introduit des instruments d’incitation financière qui peuvent permettre aux agriculteurs de compenser la perte d’exploitation liée à la restauration de zones d’expansion de crues sur leurs terres (Dworak, 2008).
, abritée par l’agence gouvernementale pour l’environnement (Environment Agency) elle bénéficie de soutien financier européen (LIFE et un financement direct de la Commission Européenne).
Dans le domaine du développement régional, il existe plusieurs instruments européens qui peuvent financer des actions de restauration de ZEC, comme le Fonds Européen de Développement Régional (FEDER), qui finance des actions de renforcement de « la cohésion économique et sociale au sein de l’Union européenne en corrigeant les déséquilibres régionaux4
Le développement de cet instrument au niveau européen a donc été promu par le gouvernement Britannique, mais également Néerlandais, particulièrement actif dans les projets de restauration de ZEC sur son territoire. Aux Pays-Bas, la gestion des inondations est un secteur d’action publique depuis la fin du 18ème siècle. Une institution gouvernementale est créée pour organiser la protection
». Cet instrument a déjà été utilisé pour financer des projets de gestion des inondations comme le projet Développement Durable des Plaines Inondables (2003-2008) qui a associé les gouvernements Allemands et Néerlandais pour restaurer des ZEC. L’UE participe également au financement de projets de recherche visant notamment le développement de l’instrument restauration de ZEC comme les projets « Floodplain Biodiversity and Restoration », « Floodaware », « Floodsite », et « Crue-Eranet ».
1www.ecrr.org 2
Les partenaires de l’ECRR sont l’ARRN en Asie (Asian River Restoration Network), l’ARRC en Australie (Australian River Restoration Centre), l’EWA (European Water Association), le réseau international des organismes de bassin (RIOB ou INBO : International Network of Basin Organisations), la fondation internationale des rivières (IRF), l’ONEMA en France (office national de l’eau et des milieux aquatiques), l’UNESCO, et Wetlands International. Il collabore également avec WWF, notamment par le partenariat de conférences comme celle intitulée « River Restoration in Europe. Practical Approaches ».
3
www.restorerivers.eu
4
contre les inondations et l’aménagement des plaines inondables : le Rijkswaterstaat1. Pendant l’invasion française (1806-1813), le Rijkswaterstaat fut annexé au corps des Ponts et Chaussées. Mais la politique publique d’endiguement fut développée plus tard, en 1850, où un programme national organisa l’aménagement des rivières pour les rendre plus profondes et plus régulières, de façon à diminuer les inondations fréquentes (Disco, 2009). Cette administration est créditée du monopole de l’expertise concernant les travaux publics hydrauliques et sera composée essentiellement d’ingénieurs du génie civil (Disco, 2002). En 1953, le Rijkswaterstaat lança de grands projets d’aménagements structurels appelés « Delta Works » à la suite d’inondations destructrices2
Le Programme « Room for the River » est lancé au lendemain des crues du Rhin et de la Meuse de 1993 et de 1995. D’abord, un « Plan Delta » fut établi dans l’urgence afin de renforcer les digues et d’ériger des quais anti-inondations le long du Rhin et de la Meuse (Warner, Winnubst, Roth, 2008). Néanmoins, face à la perte de légitimité de la protection structurelle contre les inondations, le programme « Ruimte voor de Rivier » (traduit par « Room for the River » ou « De l’espace pour le fleuve ») a été développé en 1995 par la nouvelle tendance environnementale au sein du Rijkswaterstaat. Ce programme a pris la forme de projets définis localement, à partir de normes en matière de protection contre les inondations imposées par l’échelon central (Warner, van Buuren, 2011). Il fut présenté comme un changement de paradigme, abandonnant « la lutte contre l’eau » au profit de « la cohabitation avec l’eau », et valorisant la participation des habitants à la définition des politiques locales (Warner, van Buuren, 2011; Warner, Winnubst, Roth, 2008). Ce programme s’accompagne d’un changement de discours. Le discours technique dominant les institutions, centré sur la protection des populations et la sécurité, est progressivement remplacé par la valorisation de mesures visant à travailler ou vivre « avec l’eau » et la volonté de « gérer » le risque (Roth, Warner, 2009).
. Ce plan prévoit de construire des digues massives reliant le grand delta à l’Est de la Hollande afin de le fermer complètement aux intrusions marines. Dans les années 1980, des contestations concernant l’impact écologique et paysager de ces aménagements se font entendre. À partir de 1987, des écologistes intègrent le Rijkswaterstaat dont la mission change. La sécurité n’est plus le but unique des politiques hydrauliques qui doivent respecter des objectifs environnementaux (Warner, Winnubst, Roth, 2008; Wesselink, 2007a). Le Rijkswaterstaat, qui souffrait d’une image négative d’administration autoritaire et technocratique, sera transformé au profit d’une organisation plus libérale et managériale et où les ingénieurs feront une place à des scientifiques environnementalistes (Brink, 2010; Warner, Winnubst, Roth, 2008).
Les environnementalistes du Rijkswaterstaat avaient prévu dans ce programme de créer des bassins déversoirs afin « d’inonder des zones faiblement peuplées pour protéger les zones d'aval plus densément peuplées » (Warner, Winnubst, Roth, 2008p.82). Une cartographie, réalisée à l’échelon central, a identifié plusieurs zones susceptibles de devenir des « calamity polders » (Roth, Warner, 2009), c'est-à-dire des zones d’expansion de crues. Cette cartographie modifiait les droits d’usage des propriétaires concernés. Elle a rencontré localement de nombreuses oppositions.
1
Le Rijkswaterstaat dépend du Ministère des Transports, des Travaux Publics et de l’Eau.
2 Lors d’une tempête particulièrement forte en Février 1953 des vagues ont provoqué des ruptures de digues et
balayé une partie du territoire au Sud Ouest de la Hollande. Le bilan de ces inondations fait état de 1800 décès, et de milliers d’hectares de terres agricoles ont été recouvertes d’eau saline (Disco, 2002).
Cette approche alimenta la Directive inondations. Nous l’avons vu les Pays-Bas, aux côtés de la France, présidait le groupe chargé en 2003 de réaliser un guide européen de bonnes pratiques de gestion des inondations. De plus, l’ONG WWF créa une agence nationale aux Pays-Bas en 1990 qui lança le programme Living Rivers en 1992, activement soutenu par le Rijkswaterstaat qui lança peu après son programme Room for the River (Van der Brugge, Rotmans, Loorbach, 2005). Comme nous l’avons précédemment montré, WWF fut particulièrement actif auprès de la DG Environnement dans l’élaboration de la directive.
D’autres gouvernements européens lancèrent des programmes similaires avant la création de la Directive inondation (Warner, van Buuren, 2011). En France, la restauration de zones d’expansion de crues fut engagée avant la directive, mais cette dernière encouragea les politiques publiques à renforcer l’institutionnalisation de cet instrument.
2.2 Institutionnalisation de la restauration de ZEC en France
En France, l’instrument restauration de ZEC est institutionnalisé bien avant la transposition de la Directive inondations. Nous questionnons dans cette section quels sont les acteurs et les mécanismes qui ont œuvré pour son développement, et s’il s’agit d’une appropriation nationale d’idées circulant à l’international. La première restauration de zones d’expansion de crues contemporaine a lieu en France sur le Rhin dans les années 1990, où des digues ont été supprimées. Cette expérience peut être considérée comme un cas d’école. Néanmoins, l’idée de protéger les zones urbanisées plutôt que les zones faiblement habitées remonte au 19ème siècle et à la politique définie par Napoléon III.
2.2.1 La préservation des zones inondables, une mesure ancienne
L’idée d’inonder de façon contrôlée les zones peu habitées de façon à mieux protéger les villes n’est pas nouvelle. Au lendemain des inondations de 1856 sur le Rhône et la Loire, et dont la prise en charge par l’Empire a provoqué une politique publique de contrôle des crues et de protection des villes contre les inondations, Napoléon III dénonce l’insuffisance des digues pour contrôler les inondations. Il en appelle même à « sacrifier les vallées étroites peu fertiles au salut des riches terrains des plaines », pour « faire la part de l’eau comme on fait la part du feu1
Pour des raisons économiques et hydrauliques, l’administration des travaux publics consent une inondation contrôlée de certaines vallées au regard de l’utilité publique et du coût que représente un endiguement continu des fleuves (Fournier, 2010). Cette initiative est traduite par la loi du 28 mai 1858 qui prévoit le renforcement des digues autour des centres urbains et des contraintes pour limiter l’endiguement des campagnes. L’État exécute et concourt financièrement aux travaux de protection des villes
».
2
, mais il soumet tout nouvel endiguement à autorisation préalable de l’administration sur les fleuves navigables3
1 Extrait de la lettre de Plombières du 19 juillet 1856 (Picon, Allard, Claeys-Mekdade, Killian, 2006pp. 52-56)
et prévoit même la possibilité de recourir à la destruction de digue qui serait « reconnue faire obstacle à l’écoulement des eaux ou restreindre d’une manière nuisible le champ des
2 L’État prévoyait de consacrer 31 millions de francs à la protection de 36 villes dont 18,5 millions pour le
Rhône (Fournier, 2010)
3 Loi du 28 mai 1858, article 6 : « il ne pourra être établi, sans qu’une déclaration ait été préalablement faite à
l’administration qui aura le droit d’interdire ou de modifier le travail, aucune digue sur les parties submersibles des vallées de la Seine, de la Loire, du Rhône, de la Garonne, et de leurs affluents ».
inondations1
2.2.2 Le polder de d’Erstein, un cas d’école
». Dans les faits, le refus de protéger les campagnes contre les inondations a comme effet de faire de la place à l’eau en cas de crues et retarder son arrivée dans les villes en aval (Fournier, 2010). Cependant, dans certaines vallées des grands barrages sont construits de façon à protéger toute une vallée des inondations en inondant les zones amont. La politique du 19ème siècle ne s’est pas traduite par une inondation contrôlée des zones rurales situées proches des zones urbaines. Dans beaucoup de territoires ces zones rurales étaient considérées comme des plaines fertiles à grands enjeux agricoles. La première expérience de restauration de zones d’expansion de crues au sens où on l’entend, c'est-à-dire la diminution du niveau de protection d’un territoire afin de stocker l’eau de crues, a eu lieu en France dans les années 1980 sur le Rhin.
Le projet intitulé « polder d’Erstein » a consisté à permettre l’inondation contrôlée d’une zone de forêt, partiellement agricole, protégée par des digues au bord du Rhin. Ce cas est emblématique du modèle de gestion durable des inondations. De nombreux acteurs associés à ce projet ont tenté de concilier les objectifs de stockage des crues, de sécurité des personnes et de protection des écosystèmes (Schmitt, et al., 2009). Une loi destinée à la restauration de ce polder* fut adoptée pour permettre à l’État d’instituer des servitudes d’utilité publique sur ce fleuve, ce qui illustre l’enjeu politique de ce projet.
Le Rhin est un fleuve qui a été d’abord « corrigé » par des aménagements au 19ème siècle pour fixer son lit dans le but de protéger les populations riveraines des inondations mais aussi assécher les zones marécageuses. Cette correction a été réalisée par la construction de digues submersibles et insubmersibles sur tout son linéaire français. Au 20ème siècle il a été « canalisé » lors de la construction de 10 usines hydroélectriques et de la construction d’un canal, en parallèle de l’ancien Rhin « corrigé » (Schmitt, Lebeau, Tremolieres, Defraeye, Coli, Denny, Dillinger, Beck, Dor, Gombert, Gueidan, Manne, Party, Perrotey, Piquette, Roeck, Schnitzler, Sonnet, Vacher, Vauclin, Weiss, Zacher, Wilms, 2009). Ces aménagements contemporains ont augmenté le niveau des crues en aval du linéaire canalisé, notamment côté français. En 1982, la France et l’Allemagne lancent un programme de mesures destiné à écrêter les crues2 (Schmitt, Lebeau, Tremolieres, Defraeye, Coli, Denny, Dillinger, Beck, Dor, Gombert, Gueidan, Manne, Party, Perrotey, Piquette, Roeck, Schnitzler, Sonnet, Vacher, Vauclin, Weiss, Zacher, Wilms, 2009), programme qui fait l’objet d’une convention Franco-allemande institutionnalisée par une loi3
1 Loi du 28 mai 1858, article 7 : « toute digue établie dans les vallées désignées à l’article précédent, et qui sera
reconnue faire obstacle à l’écoulement des eaux ou restreindre d’une manière nuisible le champ des inondations, pourra être déplacée, modifiée ou supprimée par ordre de l’administration, sauf le payement, s’il y a lieu, d’une indemnité de dommage ».
. Ce programme prévoit, côté français, de permettre l’inondation de deux zones endiguées dont le coût est supporté par l’Allemagne, dans le cadre d’accords économiques au sujet de l’aménagement du Rhin (Schmitt, Lebeau, Tremolieres, Defraeye, Coli, Denny, Dillinger, Beck, Dor, Gombert, Gueidan, Manne, Party, Perrotey, Piquette, Roeck, Schnitzler, Sonnet, Vacher,
2
L’expression « écrêter les crues » signifie diminuer le niveau du pic de la crue, c'est-à-dire sa hauteur maximale. L’écrêtement de crues est un des objectifs de la restauration de ZEC par le stockage de l’eau dans des