Les données initiales du problème de conception

A chamada accountability democrática – como já foi registrado anteriormente – diz respeito a uma ideia que corresponde muito mais a um processo e não a um resultado. Tendo em mente essa premissa, é no mínimo desafiador investigar um fenômeno que se desenvolve no tempo e carrega uma expressão contínua, diferentemente das eleições ou dos resultados eleitorais, por exemplo, que possuem manifestação discreta.

Nessa altura, interessa ao escopo deste trabalho explorar quais são os elementos determinantes da accountability democrática no sistema de governo presidencialista. Particularmente, é importante considerar em que medida a separação e a descentralização do poder político afetam sobretudo a clareza de responsabilidade e a eficácia da accountability.

A Figura 2, a seguir, sistematiza a contribuição de Samuels e Shugart (2003) sobre a relação entre presidencialismo, eleições e representação. Para os autores, os fundamentos da forma de organização do presidencialismo levam o processo de representação a se situar em um contínuo que vai da representação mandatória à representação accountability. Nesse sentido, a posição relativa de cada sistema de governo depende dois construtos principais: 1) o equilíbrio entre o Executivo e

Legislativo em virtude da separação de poderes; e 2) a distância entre as agendas e prioridades do presidente e congressistas, isto é, em que medida há separação de propósitos.

Figura 2 – Elementos Determinantes da Accountability em Sistemas Presidencialistas

Inicialmente, o modelo interpretativo de Samuels e Shugart (2003) prevê que um governante pode ser considerado representativo em função da responsividade e/ou da accountability. Quanto à responsividade, os eleitores sinalizam aos políticos suas preferências, esperando que os representantes cumpram suas promessas, em um raciocínio prospectivo. Este tipo de comportamento é típico da representação mandato. Por outro lado, com relação à representação accountability, os eleitores analisam retrospectivamente a atuação dos governantes e avaliam em que medida os mesmos devem ser responsabilizados pelos resultados de suas ações, premiando- os ou não com a recondução ao cargo.

Alta

Distância entre Executivo e Legislativo nas agendas:

- Separação eleitoral - Personalização dos incentivos eleitorais dos

parlamentares - Desproporcionalidade na representação Baixa Baixa Alta Prospectivo Responsabilização: Entrega de resultados Responsividade: Cumprimento de promessas Retrospectivo Presidencialismo Postura do Governante Raciocínio do Eleitor Separação de Poderes Poderes legislativos do presidente: - Poder de veto - Poder de decreto - Poder de agenda Representação Mandato Representação Accountability Separação de Propósitos

Com relação aos pressupostos, os autores fazem algumas ressalvas com relação à accountability. Primeiro, os eleitores podem não conseguir punir os governantes por falta de opções. Esse problema tende a ser mitigado com eleições periódicas e competitivas. Em segundo lugar, os governos podem omitir informações dos eleitores. Apesar de ser um problema geral em todas as democracias, a separação dos poderes e o sistema de checks and balances estimula os governantes a municiarem os eleitores com informações. No terceiro ponto, a accountability não é condicionada pelo instituto da reeleição. Em outras palavras, a prestação de contas pelo presidente e o acompanhamento do exercício do mandado pelos eleitores não é determinada apenas pela possibilidade do incumbente disputar a eleição. No caso específico das eleições presidenciais, o desejo de se inscrever na história, deixar um legado ou fazer um sucessor seriam motivos mais que suficientes para, mesmo não concorrendo, fazer os incumbentes se esforçarem pela preservação do governo (SAMUELS; SHUGART, 2003).

A engenhosidade do argumento de Samuels e Shugart (2003) encontra-se na demonstração, inclusive empírica, de que ao mesmo tempo em que a separação de propósitos (agendas) entre Executivo e Legislativo auxiliam o eleitor identificar responsabilidades, mantendo o presidente e os congressistas sob diferentes perspectivas de accountability, tal distância faz com que as instituições precisem ser desenhadas para municiar o Executivo de poderes legislativos, de tal sorte a se obter uma garantia mínima de governabilidade. Dito de outro modo, a accountability do Executivo é realçada quando a presidência é forte. Esse tipo de desenho institucional, como demonstrado pelos autores, é mais comum quando é mais necessário, isto é, havendo separação de propósito.3

Tendo em mente a abordagem de Samuels e Shugart (2003), cabe questionar como o caso do Brasil poderia ser classificado em termos dos poderes legislativos presidenciais e da separação de propósitos entre Executivo e Legislativo. Nos índices construídos pelos autores, o Brasil seria um país mediano em termos de poderes legislativos do presidente e elevado patamar de fatores institucionais favoráveis à separação de propósitos. Entretanto, os próprios autores reconhecem que a formação

3 _{Samuel e Shugart (2003, p. 34) afirmam que “[...] ceteris paribus, presidentialism creates disincentives}

for mandate representation while at the same time creating incentives for accountability representation. […]”. Analisando os sistemas presidencialistas, quanto à separação de poderes, quanto mais amplas as prerrogativas legislativas do presidente, isto é, quando de alguma forma o Executivo e Legislativo se sobrepõem, mais o sistema se aproxima da representação accountability. Na mesma direção e de forma inter-relacionada, quanto mais Executivo e Legislativo se distinguem em separação de propósitos (objetivos, prioridades e programas), mais alto é o padrão de accountability.

de coalizões de governo são um instrumento que, ao ser utilizado, além de atenuarem a separação de propósitos, tornam os congressistas corresponsáveis pela atuação do governo.

Além de se apresentar como um processo ou um ciclo, a accountability democrática é sensível à forma como os eleitores percebem o funcionamento do sistema político e a atuação dos governantes. Resumidamente, uma vez que a literatura indica existir uma dinâmica de responsabilização intrínseca ao processo de accountability democrática, faz-se necessário considerar se o sistema político produz clareza de responsabilidade na perspectiva individual.

A ideia de clareza de responsabilidade surgiu com a abordagem pioneira de Powell Jr. e Whitten (1993). Ao analisarem comparativamente a dinâmica do voto econômico entre diferentes países, os autores pontuam que a capacidade e forma como os eleitores avaliam, premiam ou punem os governantes depende do grau de centralização ou dispersão do controle governamental sobre a implementação e execução das políticas e serviços públicos. Em outras palavras, quanto mais os eleitores percebem que existe controle unificado e delimitado de um governante sobre determinada área, maior é a responsabilidade atribuída ao incumbente (aquele se encontra no poder) e, consequentemente a ele são creditados os resultados (positivos ou negativos) do desempenho. Portanto, a accountability democrática não depende apenas das características individuais (idiossincrasias e racionalidade) dos constituintes, mas também do nível de clareza de responsabilidade no sistema político, isto é, da capacidade de os eleitores identificarem os responsáveis (POWELL; WHITTEN, 1993).

Após a contribuição de Powell e Whitten (1993), os estudos comparativos entre países passaram a incorporar como variáveis explicativas diferentes medidas para o grau de descentralização. A partir desses elementos, tornou-se viável verificar se a divisão vertical do poder, tanto em países unitários como nos federais, comprometeria a clareza de responsabilidade e, consequentemente, impactaria negativamente a correlação positiva entre o desempenho econômico e o destino dos governos incumbentes (ANDERSON, 2006).

O estudo realizado por Berry e Howell (2007) exemplifica de que maneira a clareza de responsabilidade, isto é, a combinação entre disponibilidade de informação4 _{e áreas de atuação bem demarcadas impactam a accountability}

4 _{Para os autores, é necessário considerar que a literatura da accountability trabalha com 2 tipos básicos}

de informação. A informação não mediada, livre ou do cotidiano, diz respeito às impressões que o indivíduo tem de sua própria vida e das pessoas e espaços circundantes. Por sua vez, a informação

democrática. Tomando como motivação a escassez de estudos de voto retrospectivo e accountability no nível local, os autores avaliaram sob que condições os eleitores responsabilizam seus representantes pelo desempenho utilizando um conjunto inédito de eleições para conselhos escolares no Estado da Carolina do Sul (Estados Unidos).

Os resultados encontrados por Berry e Howell (2007) demonstraram que a prevalência do voto retrospectivo nas eleições locais (mais restritas) depende do volume, do tom e das fontes de informação que os eleitores têm sobre mudanças e tendências nos temas mais relevantes da vida pública. Dito de outro modo, quando um problema está em evidência e há boa cobertura informacional com diagnósticos e tendências, o desempenho dos representantes tem maior peso nos resultados eleitorais. Em termos mais gerais, Berry e Howell (2007) ressaltam que pesquisas futuras precisam avançar na compreensão de como os desenhos institucionais e a disponibilidade de informações sobre o desempenho dos representantes interagem para consolidar o voto retrospectivo e a accountability.

A literatura sobre os efeitos dos fatores conjunturais, políticos e institucionais sobre a responsabilização e accountability democrática, sobretudo em estudos comparados que têm os países como unidade de análise, caracteriza-se por resultados que apontam para direções opostas, todas com sustentação teórica e lógica. Na síntese elaborada por Tavits (2007), por exemplo, as variáveis explicativas são organizadas em 2 blocos: 1) o desenho constitucional dos Estados; e 2) os sistemas eleitorais.

No primeiro grupo, enquanto o presidencialismo e o federalismo são apontados como favoráveis à responsabilização por criarem um ambiente mais competitivo – e mais eficiente – na provisão de políticas públicas, também faz sentido dizer que Estados unitários e parlamentaristas reduzem os atores com poder de veto e os mandatos sobrepostos, tornando mais fácil o monitoramento do desempenho governamental e a atribuição de méritos e penalidades. Já no segundo grupo de estudos, enquanto os sistemas majoritários e proporcionais de lista aberta são associados ao voto pessoal e ao desenvolvimento de relações clientelísticas, por outro lado, o vínculo mais estreito do eleitor com os governantes é considerado um mecanismo facilitador da identificação da responsabilidade sobre os resultados. Ainda assim, Tavits (2007) chama a atenção para a evidência mais consolidada de

mediada, subsidiada e midiática é aquela com origem primária nos próprios órgãos de governo e cuja repercussão e disseminação ocorre pelos veículos de comunicação de massa (BERRY; HOWELL, 2007).

que eleições competitivas são condição necessária ao funcionamento da accountability eleitoral e à redução da corrupção.

Entre os fatores políticos, a estrutura partidária, a existência e a coesão das coalizões de governo, o grau de competição política e a vocação da sociedade civil para a participação e o ativismo impactam com maior força a capacidade de focalização da responsabilidade tanto pela concentração ou divisão do poder decisório quanto no interesse dos eleitores na busca de informações sobre competências e resultados. Nas investigações empíricas, há evidência de que a forma de os governos objetivamente se apresentarem para os eleitores tem mais relação com a clareza de responsabilidade e o funcionamento da accountability democrática (HOBOLT; TILLEY; BANDUCCI, 2013).

Com força intermediária na determinação da clareza de responsabilidade, encontram-se os fatores institucionais. Dentre as variáveis com capacidade de restringir ou dispersar o controle dos governantes sobre áreas de atuação específicas, encontram-se as formas de Estado e de governo, o sistema de governo, os instrumentos de transparência e as garantias legais para a atuação livre da imprensa. O argumento construído pela literatura é que instituições interagem diretamente com a clareza e de responsabilidade e indiretamente moldando os fatores políticos. Além disso, havendo clareza de responsabilidade suficiente para dar suporte à accountability democrática, a representatividade e a corrupção política figuram como antípodas. Quanto maior a representatividade, menor a corrupção e vice-versa (POWELL; WHITTEN, 1993; TAVITS, 2007; HOBOLT; TILLEY; BANDUCCI, 2013).

Nesse sentido, na investigação empírica de Hobolt, Tilley e Banducci (2013) envolvendo um conjunto de 27 países europeus, há evidência de que somente os elementos que produzem clareza governamental, isto é, aqueles relacionados aos fatores políticos que contribuem para a existência de um governo coeso e identificável, impactam diretamente a capacidade de os eleitores avaliarem o desempenho dos governantes (accountability democrática). Já os indicadores de clareza institucional não apresentam relação direta com a capacidade de os eleitores fixarem prêmios e sanções de acordo com o desempenho governamental. Todavia, os autores consideram que o papel das instituições não pode ser inteiramente descartado nas análises quanto à clareza de responsabilidade em razão da comprovada relação entre as instituições e a dinâmica do sistema político, bem como em função da abrangência limitada dos recortes da pesquisa.

Ainda quanto à clareza de responsabilidade, é importante destacar que a literatura considera o fato de todo governante se submeter ao risco de enfrentar problemas exógenos, tais como choques externos, desastres ou situações naturais críticas, situações de calamidade pública e eventos envolvendo epidemias. Nessas situações, a autoridade pública é sempre responsabilizada e convocada a liderar o enfrentamento do problema, colocando em evidência a capacidade governamental de produzir soluções. Esses fatores são os mais sensíveis à proximidade das eleições (LARSEN, 2018).

Finalmente, cabe ressaltar que as externalidades na accountability eleitoral não são exclusividade das relações entre os poderes Executivo e Legislativo. Logo, quando o escopo de uma pesquisa trata apenas do Poder Executivo, a descentralização do poder político coloca outros elementos na balança da representação, uma vez que, em sendo a autoridade dividida, é razoável supor que os eleitores associem o desempenho de representantes de um nível de governo a representantes de outro nível.