Les défis démocratiques de la gouvernance urbaine

Pour réaliser son plein potentiel dans les villes canadiennes, la gouvernance multiniveau doit surmonter des défis importants. L’efficacité et la sensibilité aux différences locales des politiques urbaines produites grâce à la collaboration entre les agents des trois ordres de gouvernement et les acteurs du secteur privé et de la société civile, se dressent en tête de liste des enjeux qui préoccupent les politologues s’intéressant au développement de ces pratiques82_. Dans les travaux sur la gouvernance, la légitimité démocratique d’une politique publique résulte de l’addition de ces deux variables (Bamwell et Bradford 2014, 325). Or, une attention particulière aux principaux déterminants de l’efficacité et de la sensibilité aux préférences locales identifiés dans leurs analyses, et conséquemment de la légitimité des politiques urbaines, invite à reconsidérer les conclusions qu’en tirent Andrew, Sancton ou Horak au sujet de l’inutilité des changements à la constitution de jure.

Dans les études sur la gouvernance multiniveau, la notion d’efficacité renvoie à la capacité des acteurs de coordonner leurs actions afin d’apporter des solutions performantes à des « problèmes concrets ». La sensibilité aux différences locales définit, quant à elle, la correspondance entre les politiques publiques et les « préférences locales », entendues comme les intérêts des citoyens qui habitent une ville ou une région métropolitaine. L’efficacité doit être envisagée comme une condition nécessaire, mais non suffisante, à la satisfaction des préférences locales, précise Martin Horak (2012, 363-364). Lorsque ces deux conditions sont remplies, une politique urbaine peut alors être considérée comme étant légitime, dans la mesure où elle correspond à la volonté partagée des différents acteurs locaux, qui peuvent alors se considérer parmi ses auteurs.

Robert Young (2013) affirme que l’efficacité de la gouvernance repose sur des bases extrêmement fragiles. Les réseaux regroupent effectivement des partenaires qui ne poursuivent

82 _{La réalisation des études de cas sur les grandes villes canadiennes recueillies dans l’ouvrage dirigé par Young}

et Horak (2012) sert de base à une analyse comparative, dont l’objectif consiste entre autres à identifier et à expliquer les facteurs qui influencent l’efficacité et la sensibilité (responsiveness) des politiques publiques résultant des processus de gouvernance.

pas nécessairement les mêmes objectifs, ou qui ne partagent pas toujours les mêmes préoccupations. Dans ce contexte, l’un des principaux défis que doivent relever les acteurs qui peuvent contribuer à la résolution d’un problème se posant dans une collectivité locale particulière consiste à déterminer un « agenda » commun, dont les principaux éléments encourageront la participation effective des parties prenantes en permettant à chacune d’elles de satisfaire ses intérêts particuliers (consulter également Bramwell et Bradford 2014 ; Horak 2012 ; Phillips 2010). L’établissement de cet agenda et le maintien de la collaboration dans le temps se confrontent néanmoins à la réalité politique. De tels processus décisionnels doivent toujours compter, d’une façon ou d’une autre, sur la participation de dirigeants élus, qui représentent leurs paliers de gouvernement respectifs. Or le changement du personnel politique risque à tout moment de compromettre les démarches collaboratives. Par exemple, l’arrivée de nouveaux élus autour de la table peut modifier les termes de la coopération. Les nouveaux politiciens peuvent donc réviser les objectifs de leurs prédécesseurs, remettre en question leurs contributions matérielles ou financières, ou tout simplement mettre un terme à leur participation au processus. La collaboration se complique également plus le nombre de parties intégrées à un réseau augmente. La définition d’objectifs communs ou encore de moyens pour les atteindre exige des efforts considérables, puisque ces acteurs poursuivent souvent des intérêts différents, voire opposés. Sinon, ils ne partagent pas toujours la même compréhension des causes à l’origine des problèmes qu’ils entendent résoudre. Des désaccords peuvent alors survenir lorsqu’il s’agit de développer des solutions qu’ils seront éventuellement chargés d’appliquer.

C’est précisément le sort qu’ont connu à peu près toutes les expériences collaboratives qui se rapprochent de la forme « pure » de gouvernance multiniveau définie plus haut. Suite à l’élection du Parti conservateur à la tête du gouvernement fédéral en 2006, celui-ci s’est progressivement défait des liens qui le rattachaient aux municipalités canadiennes (Bradford 2007a, 20 ; Young 2013). S’adressant à la FCM peu de temps après son arrivée au pouvoir, le premier ministre Stephen Harper déclarait que ses prédécesseurs s’étaient immiscés dans des sphères d’intervention traditionnellement réservées aux provinces et aux municipalités, dans lesquelles le gouvernement fédéral ne détenait aucune véritable expertise. Le « fédéralisme d’ouverture » qu’il préconisait l’amenait aussi à laisser les affaires municipales aux provinces, comme l’ordonnait la Constitution. Ni le « nouveau pacte » ni les ententes tripartites de

développement urbain n’ont été renouvelés sous sa gouverne, tandis que plusieurs des projets semblables, qui étaient alors en chantier, ont été abandonnés. L’histoire politique récente rappelle donc un peu brutalement que la volonté politique n’emprunte pas toujours les chemins qu’on espère.

Les nombreuses études de cas réalisées sur des initiatives de gouvernance conduites dans les villes canadiennes permettent cependant aux politologues d’identifier certains facteurs qui contribuent à l’efficacité des politiques urbaines. Tout d’abord, ils observent que l’implication dans des projets structurants, comme la tenue des Jeux olympiques de Vancouver en 2008, facilite grandement la convergence des agendas, ainsi que la répartition des rôles et des responsabilités entre les participants. Ensuite, l’engagement soutenu des politiciens en faveur de la stratégie choisie pour répondre à problème de politique publique donné s’avère essentiel (Horak 2012 ; Young 2013). L’adoption d’une telle conduite semble d’ailleurs favorisée par la cohésion entre les bureaucrates et les élus qui se rapportent au même échelon politique. Les conflits qui surviennent entre deux agences administratives relevant d’une même palier de gouvernement, par exemple, ou encore entre les politiciens et les fonctionnaires, réduisent considérablement l’efficacité de l’ensemble du processus : ils amènent effectivement les agents d’un même palier à revoir sans cesse leurs priorités. Le manque de coordination atténue alors leur capacité d’action, sur laquelle les autres partenaires comptent pourtant afin de résoudre un problème ou réaliser un projet de développement.

Les analyses révèlent également que l’institutionnalisation des processus de collaboration entre les trois paliers de gouvernement influence positivement l’atteinte des objectifs poursuivis par les participants à des initiatives de gouvernance multiniveau. Les accords entre les partenaires qui prévoient notamment le partage de ressources humaines ou financières, tel que le « Nouveau pacte pour les villes et les communautés », ou les ententes tripartites sur le développement des centres-villes des métropoles canadiennes, en dépit du sort qui leur a été réservé par le gouvernement fédéral, ont permis de maintenir la coopération dans la durée, grâce à la formalisation et à la régularisation des engagements mutuels. De plus, les pactes négociés dans le cadre de ces processus établissement parfois des agences intergouvernementales, mises sur pied afin de développer et d’appliquer les réponses aux

problèmes que souhaitent résoudre les partenaires impliqués dans une initiative particulière. Ces stratégies réduisent ainsi les risques de dissension entre les bureaucrates et les politiciens, qui croissent inévitablement avec la multiplication du nombre d’acteurs impliqués. La collaboration semble donc facilitée quand une agence publique ou parapublique, dirigée par un conseil d’administration dont les membres sont désignés par chacun les divers paliers de gouvernement, est chargée d’entreprendre les actions qui permettront d’atteindre leurs visées communes. Même si elles ne sont pas à toute épreuve, comme les paragraphes précédents le soulignent, ces stratégies augmentent les coûts associés à la sortie de partenaires impliqués plus intensément dans ces initiatives.

Toutefois, l’efficacité des politiques publiques qui résultent de la gouvernance multiniveau ne garantit pas qu’elles satisfont toujours les « préférences locales » ou les attentes des communautés. Les projets engagés dans le cadre de la collaboration entre différents ordres de gouvernement peuvent favoriser l’atteinte des buts poursuivis par les provinces ou le gouvernement fédéral. Les politologues observent cependant que la sensibilité locale des politiques publiques varie notamment en fonction du degré d’investissement des municipalités dans les rapports intergouvernementaux qu’elles entretiennent.

L’évaluation de la sensibilité des politiques urbaines aux préférences locales ramène incidemment l’enjeu de l’autonomie locale au cœur de l’analyse. Tant Horak (2012, 351) que Brawell et Bradford (2014, 321-322) constatent que la nature et la portée de la participation des municipalités à l’élaboration et la mise en œuvre des politiques urbaines s’avèrent fortement conditionnées par l’étendue des pouvoirs qu’elles détiennent. Comme ils le soulèvent dans leurs études respectives, la capacité d’action des gouvernements locaux dans un champ d’action particulier peut les inclure directement dans le processus de résolution de problème qui s’y présente. En raison des pouvoirs qui leur sont consentis, ils sont automatiquement concernés par l’action publique entreprise dans cette sphère particulière. Par exemple, les municipalités ont souvent été impliquées de près dans l’élaboration ou la mise en œuvre des projets d’infrastructures publiques, habituellement réalisés en collaboration avec l’un ou l’autre des paliers supérieurs de gouvernement. Les initiatives des paliers de gouvernement supérieurs dans

la sphère du logement social exigent aussi la participation des municipalités, qui assument une part considérable de l’administration de ce service public dans plusieurs provinces.

À elle seule, la grande portée de leur autorité dans un domaine spécifique ne se traduit pas nécessairement par l’accroissement de leur capacité à déclencher ou à poursuivre des processus de collaboration avec le gouvernement fédéral ou les provinces. Ces dernières peuvent s’interposer entre le gouvernement fédéral et les municipalités, en faisant valoir leurs prérogatives en matière d’institutions municipales. Dans la même veine, l’engagement du gouvernement fédéral à respecter les champs de compétences provinciales peut lui aussi interrompre les relations établies préalablement avec les municipalités. De plus, la capacité des gouvernements locaux d’influencer la production des politiques urbaines demeure sévèrement amputée par leurs maigres ressources financières : les gouvernements provinciaux peuvent simplement refuser de leur allouer les fonds nécessaires à l’exercice de leurs fonctions, même si elles détiennent une expertise et des pouvoirs importants dans un domaine particulier. Elles peuvent difficilement promouvoir les objectifs ou les projets qu’elles cherchent à réaliser en s’engageant à payer une part importante des coûts encourus par les actions qu’elles proposent. Conséquemment, comme c’est souvent le cas dans le cadre des programmes de construction ou de réfection d’ouvrages publics, les projets financés sont généralement ceux qui correspondent aux priorités des gouvernements en place aux échelons supérieurs.

La sensibilité des politiques urbaines aux préférences locales semble finalement conditionnée par la « conception du gouvernement local » à laquelle adhèrent les élus ou les fonctionnaires municipaux (Bramwell et Bradford 2014 ; Horak 2012). La prise en considération de ce facteur vient d’ailleurs mettre à profit les résultats des recherches produites sur le leadership municipal au Canada. Ces travaux révèlent que la plupart des élus locaux « répondent » généralement aux effets entraînés par le statut constitutionnel des municipalités canadiennes par l’adoption d’une attitude « passive » ou « réactive » dans leurs relations avec les provinces et le gouvernement fédéral. Ils se confortent dans le rôle d’exécutants qui leur aurait été assigné depuis longtemps, se contentant d’exercer les fonctions restreintes qui leur sont assignées dans les législations provinciales. Leur principal objectif consiste alors à administrer les biens et les services municipaux au plus bas coût possible pour les contribuables.

De surcroît, ces élus n’hésiteraient pas à attribuer la responsabilité des différents problèmes qui surviennent dans leurs collectivités locales aux deux paliers de gouvernement formellement reconnus par la Constitution, affirmant qu’ils ne disposent ni des pouvoirs ni des moyens qui leur permettraient de les résoudre83_.

D’autres politiciens ou fonctionnaires locaux adhèrent à une compréhension « extensive » ou « proactive » du rôle des municipalités. À leurs yeux, les corporations municipales se présentent davantage sous les traits d’organisations pouvant contribuer plus activement au développement global des régions métropolitaines dans un contexte économique où elles sont désormais appelées à se faire concurrence les unes les autres. Ces agences constituent donc des institutions qui permettent d’identifier les multiples problèmes qui émergent au sein des espaces urbains, et de participer à l’élaboration des solutions à l’aide desquelles ils peuvent être résolus. Les dirigeants de ces municipalités se montrent habituellement plus prompts à commencer des processus de collaboration avec les paliers supérieurs de gouvernement, qui visent à faire avancer les intérêts de leur localité, et de ce fait, à améliorer la qualité de vie des citoyens qui l’habitent. Évidemment, les élus et les fonctionnaires municipaux qui souscrivent à cette vision du gouvernement local sont ceux qui tendent à s’investir le plus activement dans l’arène intergouvernementale, en plus de s’employer à la création de partenariats locaux visant à stimuler le développement social et économique de la région.

C’est souvent dans les grandes métropoles comme Montréal, Toronto et Vancouver qu’émergent de tels leaders. L’activité économique qui se déroule dans ces villes affecte généralement celle de la province dans laquelle elles se trouvent et du pays dans son ensemble. Les gouvernements supérieurs portent alors une attention plus particulière à leurs requêtes. Ces régions regroupent aussi un grand nombre de circonscriptions électorales. La performance des partis politiques dans ces régions métropolitaines peut ainsi sceller l’issue d’une élection. Conscients de cette réalité, plusieurs élus et fonctionnaires locaux ont donc cherché à faire

83 _{De telles conclusions, tirées des analyses discutées dans cette section du chapitre, ont aussi été rapportées dans}

avancer leurs intérêts en incitant les gouvernements supérieurs à investir leurs ressources dans la poursuite des priorités déterminées à l’échelle locale. Les villes de Toronto et de Vancouver ont ainsi adopté des stratégies intergouvernementales édictant des objectifs précis et des moyens à privilégier pour les atteindre. Les succès rencontrés par ces deux métropoles dans le financement du transport en commun ou les partenariats de développement social sont entre autres redevables à leurs efforts soutenus dans l’arène intergouvernementale, auxquelles toutes deux ont d’ailleurs consacré des ressources humaines et financières considérables.

Or l’adoption de l’une ou l’autre de ces conceptions du gouvernement local paraît elle aussi déterminée par le degré d’autonomie locale consenti à la municipalité par la province. C’est ce que démontrent les variations observées d’une municipalité à l’autre, et même d’un champ d’action à l’autre. En effet, les élus ou les fonctionnaires se montrent souvent plus proactifs dans les secteurs où ils doivent exercer des fonctions importantes, et où ils peuvent mobiliser les ressources à leur disposition. Ils doivent consacrer à la régulation de ces champs une part considérable des ressources humaines et financières que possède leur municipalité. En ce sens, plus la compétence municipale s’étend dans un domaine précis, tel que l’aménagement du territoire, la gestion d’un parc d’infrastructures de transport ou l’administration de certains services sociaux, plus les dirigeants municipaux chercheront à faire avancer les intérêts de la collectivité locale grâce à leur participation au processus décisionnel. De façon analogue, plus les gouvernements provinciaux collaborent avec les municipalités à la production de politiques publiques, plus leurs élus et les fonctionnaires locaux se montreront proactifs dans ces secteurs d’activité. Finalement, ces derniers n’hésiteront pas à démarrer des processus de collaboration avec le gouvernement fédéral si le gouvernement provincial leur permet de le faire. En retour, là où les gouvernements provinciaux s’ingèrent dans les affaires des municipalités en restreignant l’étendue et la portée de leurs pouvoirs, les dirigeants tendent à adopter une conception passive du gouvernement local. On observe une dynamique similaire dans les secteurs d’intervention où les provinces se refusent à financer les interventions proposées par les municipalités afin de résoudre certains problèmes (Frisken 2003). De surcroît, les élus et les fonctionnaires locaux se montrent peu enclins à engager le dialogue avec le gouvernement fédéral quand les provinces défendent jalousement leurs prérogatives constitutionnelles en matière d’institutions municipales.

Les analyses de la gouvernance multiniveau révèlent ainsi que l’autonomie gouvernementale des municipalités constitue l’un des principaux déterminants de la sensibilité des politiques urbaines, et conséquemment de leur légitimité démocratique. Elle ne contribue pas seulement à l’inclusion des représentants municipaux dans les processus décisionnels, mais semble aussi conditionner la posture qu’ils y adoptent. Or, comme l’écrivent Bramwell et Bradford faisant écho aux commentaires de Robert Young sur la rareté de la véritable gouvernance multiniveau au Canada, le contexte institutionnel dans lequel évoluent les municipalités limite considérablement leur capacité à exercer une influence sur la production des politiques urbaines. Si les provinces et le gouvernement fédéral contribuent activement à l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques qui participent au développement des territoires urbains, on trouve finalement peu d’expériences lors desquelles les municipalités sont parvenues à « aligner » durablement leurs pouvoirs, de même que leurs ressources fiscales et leurs expertises, à celles de l’un ou l’autre des paliers de gouvernement supérieurs84_{. Quand} elles y parviennent, c’est généralement dans le cadre de projets sectoriels ou d’initiatives ponctuelles, posées dans des secteurs d’intervention spécifiques. La pérennité des mécanismes de gouvernance plus institutionnalisés, qui leur permettent d’exercer une influence plus importante sur les actions collectives posées sur leurs territoires et donc d’accroître leur légitimité démocratique, demeure quant à elle redevable de la volonté des gouvernements en place à l’échelle provinciale et fédérale.

Compte tenu de ces conclusions, on s’explique mal l’hostilité exprimée par les politologues qui étudient la gouvernance multiniveau à l’égard des municipalités qui

84 _{Dans l’analyse qui conclue un ouvrage collectif compilant une série d’études de cas, Bramwell et Bradford}

écrivent qu’à l’exception d’une initiative montréalaise de développement économique communautaire : « […] our other case studies offer little evidence of aligned multilevel governance arrangements that empower municipalites and embed their priorities. In Vancouver and Toronto, for example, federal and provincial policies were not attuned to the particular needs of these two mega-cities, and in other medium-sized cities intergovernmental collaboration occurred only around narrowly defined policy issues, if at all. In Saskatoon, for example, efforts to adapt strategic development initiatives to the city-region level ‘were often lost in the lack of respect for the priorities of lower orders of government’?. In the St-John’s city-region, provincial reluctance to devolve decision-making to municipal and regional development organizations left local actors suffering from federal and provincial discord, and struggling to coordinate their activities, much less build collaborative governance ». (2014, 322)

revendiquent l’enchâssement constitutionnel d’un droit à l’autonomie locale. Cette prise de position inspire nécessairement le scepticisme, voire la confusion, chez les penseurs politiques qui adhèrent aux principes à l’origine des démocraties libérales. D’un côté, leurs études relatent l’avènement ou l’intensification de pratiques politiques qui véhiculent une nouvelle conception de la démocratie. Elles se penchent sur une série d’initiatives afin d’en exposer le potentiel démocratique, soit leur aptitude à produire des politiques capables de bien répondre aux besoins ou aux intérêts propres aux citoyens qui habitent des collectivités locales particulières. Ces préférences locales, renchérissent ces travaux, se construisent au fil d’interactions complexes entre les acteurs publics et privés au sein de réseaux. À partir d’études de cas détaillées, qui rapportent des épisodes de gouvernance, elles mettent en évidence le fait que la participation des municipalités au processus décisionnel peut effectivement contribuer au respect des préférences ou des différences locales. Bref, les expériences qu’ils étudient suggèrent que l’inclusion des municipalités dans le processus décisionnel peut effectivement accroître la légitimité démocratique des politiques urbaines.

La position constitutionnelle des municipalités canadiennes paraît finalement poser des