Partie 1 : La préservation des libertés par le contrôle des acteurs de la sécurité privée à l’entrée
A. Les activités du Titre I et II du Code de la sécurité intérieure
§1. Les activités de sécurité privée réglementées
Selon le professeur Xavier Latour, le rattachement de la sécurité privée dans le Code de la sécurité intérieure est la conséquence directe de la loi n°95-73 du 21 janvier 1995, d’orientation et de programmation relative à la sécurité qui dispose que la sécurité privée concourt à la sécurité générale180. L’ensemble des activités privées de sécurité
contenu dans le Livre VI du Code de la sécurité intérieure est le résultat de la codification de la loi n°83-629 du 12 juillet 1983 réglementant les activités privées de sécurité. Depuis, pas moins de 6 ordonnances et 14 lois sont venues renforcer la loi du 12 juillet 1983181. Toutes les activités de sécurité n’ont pas été codifiées dans les titres I
et II, comme c’est le cas des activités issues de la loi de 1983 (A). D’autres ont été insérées dans le Titre VII du Livre II du Code de la sécurité intérieure et font l’objet d’une disposition spéciale à laquelle il paraît utile de s’intéresser.
A. Les activités du Titre I et II du Code de la sécurité intérieure
Avant le vote de la loi de 1983, la liberté d’entreprendre constituait un principe essentiel. Depuis le législateur a institué un régime dérogatoire par une mesure de contrôle spécifique imposant ainsi l’obtention d’une autorisation administrative. L’intégration de la sécurité privée dans le Code de la sécurité intérieure est une bonne nouvelle. Cependant, plusieurs professionnels du droit ou de la sécurité privée estiment qu’il faut entamer une réflexion de réécriture afin d’intégrer d’autres activités de sécurité privée. C’est le cas notamment du professeur Latour qui estime qu’il faut procéder à un élargissement du périmètre aux activités périphériques tout en réglementant d’autres activités susceptibles de causer des atteintes à la sécurité comme la médiation182. 180 Latour (X.), in Gohin (O.) et Latour (X.), Code de la sécurité intérieure commenté, op. cit., p.197. 181 http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000320194 182 Latour (X.), « Des activités privées de sécurité et des agences de recherche privées dans le Code de la sécurité intérieure », in (dir.) Mbongo (P.) Latour (X.) Sécurité, liberté et légistique, op. cit., pp. 198-200.
La réglementation des activités privées de sécurité privée passe, aussi, par l’instauration d’une carte professionnelle préalable à l’exercice de cette activité183. Cette obligation
légale constitue l’un des grands changements de la profession de ces dernières années. Cette carte professionnelle été instaurée par la loi n°2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance184. Le président de l’Union des entreprises de sécurité
privée, Claude Tarlet, et l’Avocat Pierre Moreau reconnaissent la pertinence de ce dispositif tout en reprochant à l’administration la mise en place difficile de cette réglementation185. Maxence Chambon, attaché temporaire d’enseignement et de
recherche en droit public à la faculté de droit de Nancy, pour commenter un arrêt de rejet d’attribution d’une carte professionnelle, indique que cet agrément concourt à un « but général de prévention de troubles à l’ordre public visé par toute autorisation préalable »186.
Selon le professeur Christine Bertrand dans sa thèse187, l’agrément administratif permet
à l’État de sélectionner une personne privée afin de la faire participer à une tâche d’intérêt général. Il s’agit d’une étape importante dans la volonté de l’État de commencer le lent travail d’assainissement de la profession pour en faire une force de sécurité complémentaire. Ce travail concerne la réglementation des agences de recherches privées contenues dans le titre II du livre VI du Code de la sécurité intérieure (1). Ensuite, il a trait aux missions de surveillance et de gardiennage qui accueillent le plus gros contingent d’agents de sécurité privée (2). 183 Décret 2009-137 du 9 février 2009 relatif à la carte professionnelle, à l’autorisation préalable et à l’autorisation provisoire des salariés participant aux activités privées de sécurité. 184 Article 75 de la loi du 5 mars 2007 qui modifie l’article 6 de la loi du 12 juillet 1983 en intégrant que « le respect des conditions es attesté par la détention d’une carte professionnelle délivrée selon les modalités définies ». 185 Tarlet (C.) et Moreau (P.), « Contribution à l’étude de la loi relative à la prévention de la délinquance : La professionnalisation et la moralisation des entreprises de sécurité privée », JCP A, 2007, n°42. 186 Chambon (M.), Cour administrative d’appel de Nancy. Décisions de janvier à juillet 2010, JCP A, 2010, n°2368. 187 Bertrand (C.), L’agrément en droit public, PUF, Thèse, 1999.
1. Les activités privées de recherches
La première réglementation d’une activité de sécurité privée se situe pendant l’Occupation188. Cette activité a depuis été introduite dans la loi du 12 juillet 1983 qui en
donne une définition précise. Selon l’article 20, il s’agit d’une « profession libérale qui consiste, pour une personne, à recueillir, même sans faire état de sa qualité ni relever l’objet de sa mission, des informations ou renseignements destinés à des tiers, en vue de la défense de leurs intérêts ». Cette activité s’est dotée d’un code de déontologie applicable à l’ensemble des personnels exerçant cette profession189. Les professionnels de cette
activité qui compte près de 1 000 personnes estiment se reconvertir sur le marché du renseignement à l’entreprise190. Le professeur Latour évoque une dissociation entre les
activités de recherche et les activités de surveillance et de gardiennage. Pour lui, les deux activités sont légalement incompatibles191. En effet, les agents de sécurité privée
opèrent en civil alors qu’il est interdit, en principe, aux agents de sécurité privée d’intervenir sans tenue192.
Cette activité vise essentiellement à collecter de l’information. Quelle est la différence entre cette activité et celle liée à l’intelligence économique ? La frontière est ténue même si l’enquêteur est tenu par le secret professionnel193. La réglementation de cette activité
dès les années 40 visait à préserver le monopole de l’État dans le renseignement. La collecte d’informations peut être directement adressée à l’avocat qui peut la produire au cours d’un procès. Elle ne constitue pas une violation du secret de la vie privée194. La
réglementation de cette activité paraît essentielle si l’administration souhaite encadrer 188 Loi du 28 septembre 1942 réglementant l’exercice de la profession de directeur et de gérant d’agences privées de recherche. 189 Décret n°2012-870 du 10 juillet 2012 relatif au code de déontologie des personnes physiques ou morales exerçant des activités privées de sécurité. 190 Ocqueteau (F.), Genèse et premiers pas du Conseil national des activités privées de sécurité, CNRS, 2013, n°113, p.86. 191 Latour (X.), « Des activités privées de sécurité et des agences de recherche privées dans le Code de la sécurité intérieure », in (dir.) Mbongo (P.) Latour (X.) Sécurité, liberté et légistique, op. cit., p 199. 192 Article 1er du décret n°86-1099 du 10 octobre 1986 relatif à l'utilisation des matériels, documents, uniformes et insignes des entreprises de surveillance et de gardiennage, transport de fonds, de protection physique des personnes, de recherches privées et de vidéoprotection. 193 Article 226-13 du Code pénal : « La révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire, est punie d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende ». 194 CA Paris, 29 sept. 1989, Pansements Stella c. M. Gazette du Palais, n° 89-24406.
des pratiques susceptibles d’alimenter des procédures judiciaires195. Claude Tarlet
propose dans son Livre vert196, devant alimenter la réflexion sur la refonte du livre VI du
Code de la sécurité intérieure, d’octroyer aux agents de recherche privés une obligation du secret professionnel qui était jusqu’alors jurisprudentielle197. Le décret n°2014-1253
du 27 octobre 2014 relatif a créé l’article R.631-9 du Code de la sécurité intérieure imposant le secret professionnel aux acteurs de la sécurité privée198. Le Président du
syndicat professionnel demande également à ce que l’accès à certaines informations (accès au cadastre et à la conservation des hypothèques en ligne, à la publicité de l’impôt, etc.) soit assoupli199. Le métier de détective privé est potentiellement liberticide,
car il pénètre au plus profond de l’intimité des individus. L’encadrement nécessaire de cette activité doit se concevoir en analysant les autres activités susceptibles de lui ressembler comme l’activité de conseil en intelligence économique. Enfin, le législateur redoute que les agences de recherche livrent des secrets de fabrication aux concurrents étrangers200. 2. Les activités de surveillance et de gardiennage
Avant la loi du 12 juillet 1983, la création d’une société de sécurité privée n’était soumise à aucune réglementation. Il fallait, simplement, procéder à son inscription au registre du commerce et des sociétés. La société était, alors, régie par les dispositions qui s’appliquent à toute société, le Code de commerce. C’est à partir de 1975 que l’administration a publié une circulaire pour protéger la sphère publique d’une immixtion trop importante de la sécurité privée201. Cette circulaire se limitait à rappeler
les dispositions du Code pénal en cas de violation de règles. Cette clarification est 195 Cass. Civ. 2, 7 nov. 1962, Brunet c. Garnier, n°1020. 196 Proposition pour la révision du livre VI du Code de sécurité intérieur, ANAPS 2014, p. 27. 197 Cass. Civ 2, 12 nov. 1997, n°94-20-322. 198 Article R.631-9 du Code de la sécurité intérieure : « Sous réserve des cas prévus ou autorisés par la loi, les acteurs de la sécurité privée respectent une stricte confidentialité des informations, procédures techniques et usages dont ils ont connaissance dans le cadre de leur activité. Ils s'interdisent de faire tout usage de documents ou d'informations à caractère interne dont ils ont eu connaissance, dans l'exercice de leurs fonctions, chez un ancien employeur ou maître de stage, sauf accord préalable exprès de ce dernier ». 199 Propositions de l’Alliance des activités privées de sécurité pour la révision du livre VI du Code de la sécurité intérieure, novembre 2014, p.27. 200 Wester-Ouisse (V.), « Agent de recherches privées », J.-Cl, 2014, fasc. 20. 201 Circulaire 75-178 du 4 avril 1975 relative aux contrôles de l’activité des entreprises de surveillance et de gardiennage.
intervenue après la mise à disposition d’agents de sécurité armés aux collectivités. Ces agents avaient l’apparence de policiers municipaux. Cette circulaire a permis à l’État de préciser la doctrine d’emploi d’une entreprise de sécurité privée. C’est, d’ailleurs, en substance ce que rappelle le député Félix Coccolini en demandant lors des débats de la loi de 1983 : « Quelle a été l’attitude des pouvoirs publics ? Je crois qu’il est utile de rappeler que, en 1975 et en 1977, nous avons eu l’occasion d’interroger ici même les Ministres [...] au sujet des groupes dangereux. Ils nous ont donné des réponses lénifiantes, nous expliquant que la législation existante suffisait pour contenir d’éventuels excès ». Le Député va jusqu’à parler d’une « connivence » entre les précédents Ministres de l’Intérieur et les sociétés de sécurité privée202. B. La sécurité des bailleurs sociaux À l’origine, rien n’obligeait les bailleurs sociaux d’assurer la sécurité de leurs logements et des usagers. Seul l’article 1719 du code civil imposait une certaine contrainte en matière de tranquillité et de salubrité203. L’article 52 de la loi n°2001-1062 du 15
novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne a créé un nouvel article dans le Code de la construction et de l’habitation permettant à la police nationale et à la gendarmerie de pénétrer dans les espaces communs du bâti. Cette loi a, par ailleurs, modifié l’article L.127-1 du même code qui impose aux bailleurs d’assurer le gardiennage ou la surveillance des immeubles collectifs à usage locatif dont ils ont la gestion204. Le décret
du 21 décembre 2001 a fixé un ratio d’un gardien à temps plein pour 100 logements. Un autre décret pris en application de l’article L.127-1 du Code de la construction et de l’habitation est venu préciser les obligations des bailleurs en matière de sécurisation des
202 Déb. parl. Sénat (CR) du 26 mai 1983, 30ème séance, 1983, p. 1137.
203 L’article 1719 du code civil dispose que « le bailleur est obligé, par la nature du contrat, et sans qu'il soit
besoin d'aucune stipulation particulière :
1° De délivrer au preneur la chose louée et, s'il s'agit de son habitation principale, un logement décent. Lorsque des locaux loués à usage d'habitation sont impropres à cet usage, le bailleur ne peut se prévaloir de la nullité du bail ou de sa résiliation pour demander l'expulsion de l'occupant ; 2° D'entretenir cette chose en état de servir à l'usage pour lequel elle a été louée ; 3° D'en faire jouir paisiblement le preneur pendant la durée du bail ; 4° D'assurer également la permanence et la qualité des plantations ». 204 Cet article a été créé par l’article 12 de la loi n°95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation de la sécurité.
parties communes des immeubles d’habitation205. En contrepartie, les bailleurs
pourront solliciter l’intervention des forces de sécurité publique et, depuis 2003, la police municipale pour stopper les nuisances206.
L’article L.614-1 du Code de la sécurité intérieure permet aux propriétaires, exploitants ou affectataires d’immeubles ou groupes d’immeubles collectifs à usage d’habitation, de constituer une personne morale afin d’assurer pour le compte de ses membres la surveillance et le gardiennage des logements. Cet article ne se substitue pas à l’article L.127-1 du Code de la construction et de l’habitation. Il permet simplement à un groupement de bailleurs de s’associer en vue d’assurer une obligation légale avec des agents armés (1). C’est précisément ce qui s’est produit avec la constitution du GPIS (2).
1. Le principe des agents privés de sécurité armés en civil sur la voie publique
La loi permet au travers de l’article L.271-1 du Code de la sécurité intérieure aux propriétaires, exploitants ou affectataires, d’assurer la surveillance ou le gardiennage de leurs habitations. Cette possibilité peut par ailleurs faire l’objet d’une obligation lorsque les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale l’exigent. Le bailleur, selon l’article R.271-2 du Code de la sécurité intérieure, peut également recourir à des agents de prévention ou de médiation, à des correspondants de nuit ou à des agents de sécurité privée. Cette disposition est issue du décret 2001-1361 du 28 décembre 2001 relatif aux obligations de gardiennage ou de surveillance de certains immeubles d'habitation et modifiant le Code de la construction et de l'habitation. La rédaction de cet article soulève une difficulté, car elle soumet dans le même texte des possibilités d’affecter des agents différents pour une même mission. Cela présente une grande ambiguïté comme l’a soulevé le professeur Latour207. En voulant faire participer
les collectivités à la lutte contre la délinquance, l’État a généré une confusion dans les missions qui relèvent de la médiation et de la sécurité privée. C’est ce qu’a pointé le 205 Décret 2002-824 du 3 mai 2002 pris pour l’application de l’article L. 127-1 du Code de la construction et de l’habitation qui crée, pour les bailleurs, une obligation « de prendre les mesures permettant d’éviter les risques manifestes pour la sécurité et la tranquillité des locaux ». 206 Brisson (J.-F.), La surveillance es espaces publics, JCP A, 2005, n°19. 207 Latour (X.), « Des activités privées de sécurité et des agences de recherche privées dans le Code de la sécurité intérieure », in (dir.) Mbongo (P.) Latour (X.) Sécurité, liberté et légistique, op. cit., p 199.
professeur Jean-Charles de Froment au sujet de la loi n°2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure qu’il considère comme « attrape tout »208. Le recrutement des agents est visé à l’article L.614-2 du Code de la sécurité intérieure. Cette procédure exclut les personnes ayant fait l’objet d’une condamnation inscrite au B2 du casier judiciaire ou d’une mention défavorable sur le traitement des antécédents judiciaires. Ce contrôle transitait auparavant par le préfet, ce qui avait pour conséquence de rallonger les délais de traitement. Depuis, le décret n°2015-648 du 10 juin 2015 relatif à l’accès au traitement d’antécédents judiciaires et au fichier des personnes recherchées permet aux agents du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) de contrôler la moralité des postulants.
Ensuite, aucune indication n’est posée s’agissant de la consultation des fichiers des antécédents judiciaires pour ces agents de sécurité privée intervenant pour le compte des bailleurs, alors que le 2° de l’article L.612-20 du Code de la sécurité intérieure l’impose pour les agents de sociétés de gardiennage dépendant de l’article 611-1 du même code.
Également, la loi par les articles L.614-4 et s. permet aux agents de sécurité intervenant dans les lieux d’habitation de porter une arme après autorisation du représentant de l’État dans le département209. Ils doivent au préalable remplir des conditions de
formation210.
Enfin, l’article L.614-3 du Code de la sécurité intérieure permet à titre exceptionnel à ces agents d’intervenir en civil. Cette possibilité doit faire l’objet d’un décret par le Conseil d’État. Cela pose trois problèmes. D’abord, un agent de sécurité en civil pourrait être difficilement identifiable par les populations et par les forces de sécurité publique. Ensuite, la nature de leurs missions interroge. En effet, s’agit-il de missions de renseignement ou d’intervention pour des actions de sécurisation ? Cela pourrait 208 Froment (J.-C.), « La loi pour la sécurité intérieure : Entre continuités et changements », JCP A, 2003, n°1362, p.499. 209 Décret n°2011-1918 du 21 décembre 2011 relatif à l’armement des personnes chargées de gardiennage et de la surveillance de certains immeubles collectifs d’habitation. 210 Article 2 de la loi 2010-201 du 2 mars 2010 renforçant la lutte contre les violences de groupe et la protection des personnes chargées d’une mission de service public.
apparaître comme un mélange des genres, non souhaitable, avec les autres services de l’État. Enfin, la présence d’agents dispensés de porter une tenue identifiable, armés et sur la voie publique, soulève une difficulté à l’égard des individus qu’ils sont censés aborder. En effet, les groupes de jeunes gens qui occupent sans autorisation les parties communes pourraient mal les identifier et se comporter de manière agressive avec ces agents, en pensant qu’il s’agit d’un autre groupe de jeunes en quête d’extension de leur territoire d’influence. Là encore, le législateur a créé une situation complexe en permettant à des personnels de sécurité privée de prendre, officieusement, le relais des forces de sécurité publique qui ne souhaitent pas ou plus intervenir dans ces milieux souvent difficiles.
2. La mise en place du GPIS
Le groupement parisien inter-bailleurs de surveillance a été constitué en 2003 sous l’impulsion de la Mairie de Paris. Ce service rassemblait, initialement, cinq bailleurs pour gérer la sécurité de près de 14 500 logements. En 2014, Le GPIS comptait près de 12 bailleurs membres et couvre environ 73 000 logements211. Ce groupement d’intérêt
économique de sécurité privée couvre 10 arrondissements de la capitale de 18 heures à 5 heures du matin. Cette structure emploie près de 200 salariés dont 150 déployés sur le terrain. Le professeur Christophe Aubertin, classe ce service comme étant un prestataire et non comme un service interne de sécurité. Pour appuyer sa théorie, le professeur pose que le GPIS est une personne morale alors qu’un service interne est, en principe, dépourvu de personnalité juridique. Toutefois, Christophe Aubertin note que faute de clientèle pour le GPIS, la notion de prestataire de service n’est pas aboutie212. D’ailleurs,
Le criminologue Nogala Defley part du principe qu’une entreprise de sécurité se distingue avant tout par son caractère commercial, c’est à dire à la recherche d’un profit et non pas du fait de sa personne morale de droit privé213. Une enquête basée sur un audit interne rappelle que le GPIS est financé à hauteur de 12 millions d’euros en 2012, 211 http://www.gie-gpis.com/#/Groupement 212 Aubertin (C.), « Service interne et entreprise prestataire : deux notions fondamentales du droit de la sécurité́ privée », in Sécurité, 25 ans de réflexion, Cahiers de la sécurité́ et de la justice, n°27-28, 2014, pp. 217-225. 213 Nogala (D.), « Le marché de la sécurité privée : analyse d’une évolution internationale », in « entreprise et sécurité », cahiers de la sécurité intérieure, IHESI, 1996, n°24, pp. 130-131.
dont 6 millions d’euros par la Mairie de Paris. Cette enquête rappelle, en substance, que le marché précédemment attribué à une société de sécurité privée coûtait 11 millions d’euros. Ce groupement d’intérêt économique est un prestataire des bailleurs sociaux, comme le rappelle une décision de la Cour d’appel de Paris qui a condamné l’OPAC de Paris pour son incapacité à traiter les nuisances sonores engendrées par des attroupements dans les parties communes214.
S’agissant de l’armement, un décret du 21 décembre 2011 permet aux agents de sécurité du GPIS d’acquérir et de détenir une arme de catégorie B du 8° du décret n°2013-700 du