Partie 1 : La préservation des libertés par le contrôle des acteurs de la sécurité privée à l’entrée
B. L’accès des dirigeants aux activités de sécurité privée
arborant des brassards « Sécurité ». Le danger pour les libertés reste important d’autant plus que ces individus ne disposent pas, la plupart du temps, de formation et encore moins de carte professionnelle.
B. L’accès des dirigeants aux activités de sécurité privée
Après avoir examiné les conditions d’accès d’une entreprise au secteur de la sécurité privée, il convient de voir la possibilité pour un dirigeant d’accéder au secteur des activités privées de sécurité telles que définies dans les Titres I et II du Livre VI du Code de la sécurité intérieure. L’accès aux métiers de la sécurité privée a été réglementé pour la première fois dans la loi du 12 juillet 1983. Le Code de la sécurité intérieure a intégré, par la suite, dans son Livre VI les dispositions de la loi de 83 relatives à l’accès du dirigeant et de l’employé.
L’exercice d’une activité de sécurité privée par une personne morale est conditionné par une autorisation préalable. L’agrément du dirigeant est étroitement lié à l’autorisation administrative de la société, puisque la demande doit être déposée par le dirigeant disposant du pouvoir d’engager la société. D’ailleurs, la jurisprudence a confirmé la décision du préfet de refuser l’agrément à un dirigeant et par la même occasion de retirer l’autorisation à une société d’exercer des activités de surveillance et de gardiennage. Le préfet, pour fonder sa décision, avait opéré une substitution de motif tendant à démontrer que le comportement du requérant n’était pas compatible avec la fonction279. Dans une autre affaire, la CIAC Est a refusé la demande d’agrément d’un
individu aux fonctions de dirigeant d’une société. Cette décision administrative a pour conséquence le retrait immédiat de l’autorisation d’exercer de l’entreprise280. En effet, le
gérant doit satisfaire aux exigences d’une enquête administrative281. Si le dirigeant est
bien soumis à des conditions d’accès à la hauteur des enjeux (1), il en est autrement pour les actionnaires (2). 279 CAA Versailles, 24 mai 2011, Souleymane A., n° 10VE03071. 280 CE, 23 mai 2014, Ministère de l’Intérieur, n°380038. 281 Article. L.612-7 du Code de la sécurité intérieure.
1. L’agrément des dirigeants
L’accès du dirigeant au secteur de la sécurité privée est régi par les articles L.612-6 et suivants du Code de la sécurité intérieure. Le demandeur peut faire l’objet d’un refus si l’enquête administrative démontre que le comportement ou les agissements de l’individu sont contraires à l’honneur, à la probité, aux bonnes mœurs ou sont de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes et des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l’État, et sont incompatibles avec l’exercice d’une activité de sécurité privée contenue dans l’article 611-1 du Code de la sécurité intérieure282. Cette interdiction vaut
pour les individus ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire ou d’une condamnation à une peine d’emprisonnement correctionnelle ou à une peine criminelle, avec ou sans sursis, devenue définitive.
L’individu ne peut pas a priori exercer s’il a été en faillite sans réhabilitation ou s’il a été frappé par une autre sanction entrant dans le cadre du Titre II de la loi n°67-653 du 13 juillet 1967 portant sur le règlement judiciaire, la liquidation des biens, la faillite personnelle et les banqueroutes. Cette exigence de moralité de la part des professionnels a, depuis les années 1980, accompagné le développement de la sécurité. En 1982, Jean Vaujour, Président de la Fédération française des organismes de prévention et de sécurité, rappelait la nécessité d’organiser une profession loin des officines à la limite marginale des lois et des règlements de la nation283. Cette position
intervenait quelques mois après le décès du SDF au Forum des Halles en 1981 déjà évoqué.
Depuis, l’administration a revu ses exigences à la hausse en passant d’une constatation du volet B2 du casier judiciaire à la consultation des fichiers des antécédents judiciaires284. Cette exigence de l’administration concerne, particulièrement, les
commerçants et les dirigeants d’entreprise pour lesquels les préfets, puis le CNAPS, appliqueront le principe du comportement irréprochable. Afin de constater cette volonté de l’administration de participer à l’assainissement de la profession, un arrêt de 282 CE, 7 août 2007, n°300734, ministère de l’intérieur c. Société Haute sécurité, JurisData n°2007- 072309. 283 Vaujour (J) et Barbat (J), « La sécurité du citoyen », op. cit., pp. 112-113. 284 Article. L.612-7 du Code de la sécurité intérieure.
la Cour administrative d’appel de Marseille a rejeté l’appel formé par un candidat pour la gérance d’une société de sécurité privée alors que son casier judiciaire ne comportait pas de mention. Les mentions inscrites au fichier TAJ (traitement d’antécédents judiciaires) pouvaient quant à elles être contestées, ce que n’a pas manqué de soulever le requérant. Cet arrêt illustre bien l’attention que porte l’administration à cette exigence de moralité et d’honorabilité285.
Dans le cas précédemment évoqué, aucune condamnation n’était intervenue avant la décision de refus de la CIAC. Il pouvait apparaître utile d’appliquer la présomption d’innocence au nom de laquelle toute personne qui se voit reprocher une infraction est réputée innocente tant que sa culpabilité n’a pas été légalement prouvée. En effet, pour le juge administratif, la présomption d’innocence est une liberté fondamentale286.
Pourquoi ne pas appliquer cette disposition intégrée dans le bloc de constitutionnalité287 ? C’est sur ce fondement, combiné avec la liberté d’entreprendre,
que le requérant a saisi le juge des référés. Le Conseil d’État a répondu qu’en refusant l’agrément, la CIAC Est n’a pas méconnu la présomption d’innocence288. En d’autres
termes, rien ne s’oppose au refus d’un agrément dès lors qu’un individu a eu un comportement inadapté. Il y a donc lieu de relativiser la présomption d’innocence dès lors que l’individu est mis en cause dans une affaire dans laquelle il existerait des indices graves ou concordants rendant vraisemblable qu’il ait pu participer à la commission d’une infraction289. Il existe également des cas de refus sans que l’individu ait fait l’objet
de poursuite ou de condamnation. C’est le cas d’une autre décision impliquant la préfecture des Bouches-du-Rhône qui a refusé un agrément à un dirigeant alors qu’il n’existait pas de mention sur le volet B2 de son casier judiciaire. La simple consultation du fichier des antécédents judiciaires a également suffi à refuser l’agrément290.
Par ailleurs, la participation à des activités de sécurité privée d’un dirigeant ayant des antécédents judiciaires peut être liberticide, à l’image de ce chef d’entreprise qui a 285 CAA Marseille, 5 mars 2013, préfecture des Bouches-du-Rhône, n°11MA04195. 286 CE, 14 mars 2005, Bruno Gollnisch, n°278435. 287 La présomption d’innocence est prévue par l’article 9 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789. 288 CE, 23 mai 2014, Ministère de l’Intérieur, n°380038. 289 Article. 80-1 du Code de procédure pénale. 290 CAA Marseille, 5 mars 2013, M.Mamona c. Préfecture des Bouches-du-Rhône, n°11MA04195.
employé plusieurs dizaines d’agent sans carte professionnelle. La présence dans l’espace public d’agents sans agrément est une menace aux libertés en raison de leur manque de connaissance sur la législation291.
En conclusion, la moralité dans le secteur des activités de sécurité privée est essentielle puisqu’elle guide le dirigeant dans ses actes de direction de la société. Son comportement peut avoir un impact sur les libertés. La plupart des affaires ayant impliqué un ou des agents de sécurité mettent indirectement en relief la responsabilité du dirigeant. L’administration reste très exigeante à l’égard des dirigeants, même si les faits en question remontent à plus d’une dizaine d’années avant la demande292. 2. L’agrément des actionnaires en débat
L’article 612-10 du Code de la sécurité intérieure impose lors de la sollicitation de l’agrément de déclarer les actionnaires, même s’ils ne sont pas soumis comme les dirigeants à une demande d’autorisation. Dans le même registre, la société doit signaler toute modification dans les éléments qui ont fondé l’autorisation d’exercice293. Cette
disposition peut s’avérer difficile à mettre en œuvre. En effet, les effectifs du CNAPS ne sont pas nécessairement préparés à une telle mission de compilation de données.
Par ailleurs, le syndicat des entreprises de sécurité fait de la défense des entreprises de type PME (petite et moyenne entreprise) et TPE (très petite entreprise) sa doctrine contre les gros opérateurs détenus par des capitaux étrangers294. La cellule anti-
blanchiment TRACFIN a porté son attention sur la sécurité privée en 2011 en raison des montages réalisés dans certaines sociétés de sécurité privée pour détourner des actifs aux moyens d’abus de biens sociaux, d’abus de confiance et de blanchiment295. Le
Président de l’Union des entreprises de sécurité privée, Claude Tarlet, dénonce
291 CA Versailles, 5 sept. 2014, n°13/03711.
292 CAA Nantes, 3 fév. 2009, Préfecture du Loiret, n°08NT01733. 293 Article L.612-13 du Code de la sécurité intérieure.
294 Discours de Jean Pierre Tripet aux 3ème Assises de la sécurité privée. (http://www.e-snes.org/i_zip/assises_sp2014_jpt.pdf).
également la pénétration de ce marché par des capitaux liés aux sectes et à certains mouvements extrémistes296. Sans interférer dans un débat politique, il apparaît utile d’évoquer une disposition qui permet à l’administration de protéger le secteur de la sécurité privée contre des prises de position économique susceptibles de remettre en cause ses intérêts nationaux.
En effet, l’article 153-2 du Code monétaire et financier soumet l’investissement dans certains secteurs à une autorisation préalable du Ministre de l’Économie pour une personne qui n'est pas ressortissante d'un État membre de l’Union européenne ou d'un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu une convention d'assistance administrative avec la France, par une entreprise dont le siège social ne se situe pas dans l'un de ces mêmes États ou par une personne physique de nationalité française qui n'y est pas résidente297. L’article R.153-1 du Code monétaire et financier
donne une définition de l’investissement soumis à contrôle298. L’article R.153-10 du
même code permet au Ministre de l’Économie de refuser l’investissement : « serait compromise l'exécution des obligations contractuelles de l'entreprise dont le siège social est établi en France comme titulaire ou sous-traitant dans le cadre de marchés publics ou de contrats intéressant la sécurité publique, les intérêts de la défense nationale ou la recherche, la production ou le commerce en matière d'armes, de munitions, de poudres et substances explosives ». L’administration dispose donc d’un arsenal juridique suffisant
296 Tarlet (C.) et Moreau (P.), « Contribution à l'étude de la loi relative à la prévention de la délinquance :
la professionnalisation et la moralisation des entreprises de sécurité privée », JCP A, 2007, 2137.
297 Le 2° de l’Article 3 du décret n° 2005-1739 du 30 décembre 2005 réglementant les relations
financières avec l'étranger et portant application de l'article L. 151-3 du code monétaire et financier dispose que les « Activités de sécurité privée, au sens de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983 modifiée réglementant les activités privées de sécurité, lorsque les entreprises qui les exercent : a) Fournissent une prestation à un opérateur public ou privé d'importance vitale, au sens de l'article L. 1332-1 du Code de la défense ; b) Ou participent directement et spécifiquement à des missions de sécurité définies aux articles L. 282-8 du Code de l'aviation civile et L. 324-5 du Code des ports maritimes ; c) Ou interviennent dans les zones protégées ou réservées, au sens de l'article 413-7 du Code pénal et des textes pris en application du décret n° 98-608 du 17 juillet 1998 relatif à la protection des secrets de la défense nationale ». 298 « 1° Soit d'acquérir le contrôle, au sens de l'article L. 233-3 du code de commerce, d'une entreprise dont le siège social est établi en France ; 2° Soit d'acquérir directement ou indirectement tout ou partie d'une branche d'activité d'une entreprise dont le siège social est établi en France ; 3° Soit de franchir le seuil de 33,33 % de détention directe ou indirecte du capital ou des droits de vote d'une entreprise dont le siège social est établi en France ».
pour protéger les intérêts fondamentaux de la nation. Encore faudrait-il opérer une veille dans un secteur où la contractualisation évolue plus vite que le droit.
§ 2. Le contrôle des agents
La sécurité privée concourt aujourd’hui aux côtés de l’État à la sécurité globale de la nation299. Elle doit, logiquement, vérifier la moralité des individus préalablement à leur
intégration (A). Néanmoins, d’autres métiers de la sécurité privée échappent à l’administration (B). A. La procédure d’accès des agents à des métiers réglementés Depuis le 1er janvier 2012, le CNAPS, par l’intermédiaire de ses CIAC, a pris le relais des préfectures dans le contrôle des agents à l’entrée de la profession. L’article 612-20 du Code de la sécurité intérieure régit la délivrance des cartes professionnelles. Parmi les obligations importantes de cette disposition, les 1°, 2°et le 3° concernent la moralité de l’individu300. Le candidat doit formuler une demande auprès de la CIAC. La délégation régionale opère alors une enquête administrative pour s’assurer que l’individu n’a pas commis de fait incompatible avec cette fonction. Le compte rendu de cette enquête n’est pas communicable301. 299 Loi du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité. 300 1° S'il a fait l'objet d'une condamnation à une peine correctionnelle ou à une peine criminelle inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire ou, pour les ressortissants étrangers, dans un document équivalent, pour des motifs incompatibles avec l'exercice des fonctions ; 2° S'il résulte de l'enquête administrative, ayant le cas échéant donné lieu à consultation, par des agents des commissions nationale et régionales d'agrément et de contrôle spécialement habilités par le représentant de l'Etat territorialement compétent et individuellement désignés, des traitements de données à caractère personnel gérés par les services de police et de gendarmerie nationales relevant des dispositions de l'article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, à l'exception des fichiers d'identification, que son comportement ou ses agissements sont contraires à l'honneur, à la probité, aux bonnes mœurs ou sont de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l'Etat et sont incompatibles avec l'exercice des fonctions susmentionnées ; 3° S'il a fait l'objet d'un arrêté d'expulsion non abrogé ou d'une interdiction du territoire français non entièrement exécutée ; 301 CAA Paris, 20 avril 2010, Préfet de Seine-et-Marne, n°09PA00457.
En revanche, l’administration est tenue de communiquer les considérations de droit et de fait ayant motivé le refus302. Dans une affaire, il a été reproché à l’administration de
ne pas avoir satisfait aux exigences de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public qui impose à l’administration d’indiquer l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de sa décision303. En effet, le préfet n’était pas tenu
de demander au candidat de présenter ses observations sur les griefs retenus à son encontre304. De même que rien n’imposait à l’administration de proposer une procédure
contradictoire à l’individu après un simple avis305. La loi du 12 avril 2000 relative aux
droits des administrés dans leurs relations avec les administrations n’est pas applicable au secteur de la sécurité306. Néanmoins, le Ministre de l’Intérieur a évoqué lors d’une
question écrite la possibilité d’instaurer une procédure contradictoire afin de mesurer la réalité et la gravité des faits307. Cette proposition faisait suite à la question d’un
parlementaire s’agissant des habilitations d’accès en zone de sûreté à accès réglementé données aux préfectures en application de l’article R.213-3-3 du Code de l’aviation civile. Un récent rapport du Conseil général de l’environnement et du développement durable propose de supprimer la double enquête et le double agrément prévu au Code des transports308. Cette procédure du contradictoire se matérialise simplement par une
demande d’explication sans qu’il soit besoin de communiquer les résultats de l’enquête administrative309.
Cette proposition intéressante, si elle est débattue, devrait susciter des débats animés puisqu’elle soumet l’idée que le préfet perdrait ses prérogatives en matière de sûreté aéroportuaire comme le prévoit l’article R.213-1-1 du Code de l’aviation civile, au profit du CNAPS. Le double agrément avait un peu de sens lorsque le préfet était en charge des 302 CAA Versailles, 27 mai 2008, Préfet des Hauts-de-Seine, n°06VE02113. 303 Article 3 de la Loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public. 304 CAA Versailles, 26 janv. 2010, Préfecture du Val d’Oise c. Al Asri, n°08VE02363. 305 CAA Versailles, 16 novembre 2010, Préfecture des Hauts-de-Seine c. Doumbia, n°09VE02509. 306 Latour (X.), « Le droit de la sécurité privée en 2013 : Entre permanence et changements », JCP A, 2014, 2077. 307 Rép. min. à la QE n°27871, JO du 27 août 2013, p.9096. 308 Rapport du Conseil général de l’environnement et du développement durable relative à l’étude de parangonnage sur le coût et le financement de la sûreté aéroportuaire, 2014 p.48. 309 CAA Marseille, 24 sept. 2013, Djama c. Ministère de l’Intérieure, n°11MA04588.
attributions des cartes professionnelles. La mise en place du CNAPS pourrait permettre une réorganisation des autorisations. Il en va de même pour le permis de port d’armes pour l’activité de transport de valeurs codifiée à l’article L.613-8 et suivants du Code de la sécurité intérieure. En effet, les deux administrations consultent, en l’occurrence, le même fichier pour autoriser l’exercice d’une activité et pour porter une arme ou pour accéder à la zone sensible d’un aérodrome. Les délais très variables de traitement des demandes peuvent perturber le fonctionnement d’une entreprise au point de devoir rémunérer une personne qui ne dispose pas d’autorisation.
Les CIAC contrôlent la moralité des agents. Elles ont traité, en 2013, près de 40 000 demandes de cartes professionnelles et près de 42 000 demandes d’autorisations préalables. L’activité de régulation représente à elle seule près de 77% des décisions des CIAC310. Cette politique de moralisation a connu un démarrage progressif (1), sans pour autant donner entière satisfaction avant la mise en service du CNAPS (2). 1. Le sens de ces obligations La première grande réglementation des activités de sécurité privée remonte à la loi du 12 juillet 1983. Cette loi visait essentiellement à s’assurer de la moralité des dirigeants en imposant un fonctionnement rigide. Elle a touché par voie de conséquence les agents. Pour le professeur Latour, la diversité et l’intensité des contrôles sont des garanties à la moralisation de la profession311. Il revient à l’administration de chercher des garanties
de moralité préalablement à l’accès aux missions de sécurité privée. En pratique, le préfet opérait un contrôle variable selon les préfectures sur la moralité et l’honorabilité des agents.
La loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure a permis d’approfondir le contrôle de moralité en consultant le fichier TAJ (ex-STIC et JUDEX) afin d’approfondir l’examen de la demande. En effet, pour l’administration, une mention au fichier des antécédents judiciaires est de nature à remettre en cause la moralité de l’agent, même si la procédure 310 Rapport d’activité 2013 du CNAPS disponible sur http://www.cnaps-securite.fr/wp- content/uploads/2013/04/Rapport-dactivité-2013-du-CNAPS.pdf 311 Latour (X.), « La puissance publique et les contrôles exercés sur les entreprises de sécurité privée », ADJA, 2009, p.800.
est restée sans suite ou n’a pas débouché sur une condamnation. Les préfectures, sans attendre le décret d’application, ont demandé aux autorités compétentes de procéder aux vérifications utiles 312 . Cela a débouché sur des saisines de juridictions
administratives aux fins d’annuler les refus d’autorisation313.
Quelque temps plus tard, le législateur avec la loi du 5 mars 2007 a introduit la carte professionnelle. Auparavant le préfet, puis le CNAPS, doivent consulter le volet 2 du casier judiciaire de l’agent et le fichier des antécédents. Cette procédure a permis une réelle avancée dans le contrôle de moralité comme le souligne le président de l’USP, Claude Tarlet, même si elle est imparfaite314.
2. La portée de ces obligations
Les préfectures qui avaient en charge la délivrance des cartes professionnelles refusaient l’autorisation d’exercer si le casier judiciaire du candidat mentionnait une condamnation incompatible avec l’un des métiers visés à l’article 611-1 du Code de la sécurité intérieure315. C’est le cas, par exemple, dans un arrêt de Cour administrative
d’appel qui a annulé le jugement du Tribunal administratif. Le moyen de défense qui consistait à plaider une atteinte grave au droit à mener une vie familiale normale au