Le commerce électronique et le développement d’internet

Le commerce électronique présente plusieurs spécifi cités qui rendent impossible l’application des règles fi scales traditionnelles. D’abord, la dématérialisation de l’économie fait que les transactions deviennent moins visibles, ce qui perturbe non seulement l’application de la TVA mais aussi, plus généralement, la perception des impôts sur les bénéfi ces ou des cotisations sociales.

Ce problème est aggravé par la désintermédiation, c’est-à-dire la disparition des intermédiaires commerciaux qui sont traditionnellement les collecteurs de TVA, au profi t d’un rapport plus direct entre le producteur et le consommateur fi nal qui supporte la TVA.

Enfi n, il existe un problème de « désincarnation » de l’activité économique, dans la mesure où un site Internet est un espace virtuel qui ne peut pas être localisé géographiquement. Il peut donc être diffi cile de déterminer le lieu d’établissement de l’entreprise prestataire de services électroniques, qui implique normalement l’exercice effectif d’une activité économique au moyen d’une installation stable et pour une durée indéterminée.

L’exemple des sites d’échanges en ligne ou de ventes aux enchères, qui connaissent un succès croissant, est assez éclairant. S’il n’existe pas d’évaluation offi cielle des montants en jeu sur ce type de marché, certaines études indiquent que près de 15 000 Français vivraient des revenus des ventes de biens sur le site de vente aux enchères e-bay.

Ces revenus ne sont pratiquement jamais déclarés par les vendeurs, même lorsqu’il s’agit de sommes importantes et régulières, et la recherche de cette forme particulière d’infraction apparaît complexe.

Ce problème est encore accru dans le cadre du développement des prestations de services dématérialisées : télécommunications, logiciels, musique, vidéo à la demande, jeux en ligne. Comment les administrations fi scales et sociales pourront-elles s’assurer demain que les opérateurs de ses services respectent bien leurs obligations fi scales et sociales ?

Face à cette évolution, les administrations de contrôle ont commencé à réaliser des contrôles sur ce type d’activités. De plus, les Etats de l’OCDE ont lancé plusieurs initiatives afi n d’adapter les systèmes de taxation. Ainsi, au niveau de l’OCDE, la conférence d’Ottawa, en octobre 1998, a permis de défi nir les conditions à appliquer en matière de taxation du commerce électronique. De même, l’Union européenne a adopté une directive spécifi que sur l’application de la TVA au commerce électronique en 2002.

En matière de fraude, la directive prévoit notamment la mise en place d’un interlocuteur fi scal unique pour les opérateurs des pays tiers qui réalisent des transactions électroniques auprès de consommateurs fi naux au sein de l’Union européenne. Ceci est destiné à inciter ces opérateurs des pays tiers à s’acquitter de leurs obligations.

Pour autant, cette obligation de déclarer ses opérations sur le portail électronique unique n’est assortie d’aucune sanction particulière et elle est, en pratique, extrêmement diffi cile à contrôler. Ainsi, comme l’indique un rapport récent,

« compte tenu de cette diffi culté à contrôler les prestations dématérialisées en provenance des États tiers, la TVA versée par les opérateurs de ces pays s’apparente plus à une contribution volontaire qu’à la stricte application des règles en matière de TVA86 _».

Bien qu’encore marginal pour le moment, le développement du commerce électronique et tout particulièrement des prestations de services dématérialisées pourrait générer dans les années qui viennent des opportunités de fraude nouvelles et importantes et poser ainsi un véritable défi aux services de contrôle, compte tenu de la diffi culté pour réaliser un contrôle sur des opérateurs virtuels et ne disposant pas d’établissements stables sur le territoire national.

DEUXIÈME PARTIE

L’adaptation du dispositif de contrôle

à ces nouvelles tendances est encore imparfaite

Les tendances lourdes d’évolution de la fraude qui viennent d’être analysées compliquent fortement la tâche des services de contrôle. Les contrôles traditionnels, centrés sur la comptabilité de l’entreprise et les modalités de rémunération de ses employés, apparaissent de moins en moins effi caces lorsque les contribuables ne sont plus enregistrés ou lorsqu’ils localisent à l’étranger une partie de leur activité.

Il importe donc de s’interroger sur l’adaptation de notre dispositif de contrôle face aux défi s engendrés par ces comportements frauduleux en développement. Tel est l’objet de cette deuxième partie.

Le premier chapitre est consacré à la présence des administrations en charge du recouvrement des prélèvements obligatoires face à ces nouveaux défi s. Il analyse donc la couverture par la DGI et par le réseau des URSSAF des différents risques de fraude.

Le deuxième chapitre étudie la question de l’organisation et des méthodes de contrôle. Aujourd’hui, aussi bien les services fi scaux que les contrôleurs des URSSAF s’appuient principalement sur des contrôles longs et exhaustifs des contribuables, vérifi cation générale ou contrôle comptable d’assiette. De plus, chaque service fonctionne de façon relativement autonome, ce qui conduit à s’interroger sur la coordination des efforts en matière de lutte contre la fraude.

Le dernier chapitre est consacré aux sanctions applicables en matière de prélèvements obligatoires. En particulier, la question de l’utilisation des sanctions pénales pour réprimer la fraude aux prélèvements obligatoires est examinée.

CHAPITRE V

Certains risques de fraude sont imparfaitement contrôlés

Les contrôles qu’exercent les administrations en charge du recouvrement des prélèvements obligatoires ont un rôle de dissuasion fondamental pour l’ensemble de la population des redevables : la « peur du gendarme » constitue un ressort puissant du civisme en matière de prélèvements obligatoires. Or, pour être véritablement effi cace, cet effet dissuasif doit être ressenti par les contribuables qui doivent considérer qu’ils ont une chance non négligeable d’être contrôlés dans un avenir proche.

Dès lors, la couverture des contribuables par les opérations de contrôle, c’est-à-dire le taux de personnes effectivement contrôlées, doit être suffi samment importante pour éviter le développement d’un sentiment d’impunité chez certaines catégories de contribuables.

Jusqu’ici, la DGI comme le réseau des URSSAF ont eu tendance à privilégier, dans la couverture de leur tissu fi scal, les enjeux budgétaires et donc à concentrer les contrôles sur les entreprises de taille importante. Ce choix, s’il est parfaitement défendable du point de vue du recouvrement direct des prélèvements obligatoires, peut néanmoins rentrer en contradiction avec l’objectif de dissuasion et aboutir à ce que certaines « petites fraudes » soient peu contrôlées.

De plus, on a observé, jusqu’à récemment, quelques failles assez préoccupantes, notamment concernant les cotisations de la protection sociale, qui n’entrent pas dans le champ de compétences des URSSAF. Egalement, toujours dans une perspective de dissuasion, la répartition géographique des effectifs de contrôle doit être ajustée en fonction de l’importance du risque de fraude. Cette préoccupation semble assez bien prise en compte par la DGI comme par l’ACOSS.

I. Globalement, les administrations en charge du recouvrement ont su maintenir

un niveau de vigilance satisfaisant sur les enjeux budgétaires

Depuis plusieurs décennies, les administrations fi scales des Etats de l’OCDE oscillent entre deux axes stratégiques opposés : le renforcement du service à l’usager d’une part, et le renforcement des contrôles et de la couverture des risques d’autre part. Les années 1990 ont incontestablement été celles du service avec des efforts très sensibles pour faciliter la réalisation par le contribuable de ses obligations et améliorer sa satisfaction par rapport aux prestations offertes par l’administration87_.

Sans remettre en cause les acquis obtenus en matière de service, il apparaît que plusieurs administrations, notamment aux Etats-Unis et au Canada, mettent désormais davantage l’accent sur le volet « contrôle » et renforcent leurs politiques et leurs moyens dans ce domaine (cf. infra).

Par rapport à ces évolutions, la France apparaît dans une position plutôt atypique au sens où elle a été moins concernée par ce mouvement de balancier. D’abord, les efforts en matière de qualité de service ont commencé plus tardivement, à la fi n des années 1990, même s’ils sont devenus l’orientation stratégique première qui se retrouve aussi bien dans le contrat de performance de la DGI que dans la convention d’objectifs et de gestion de l’ACOSS. Pour autant, cette réelle amélioration en termes de services ne s’est pas accompagnée d’un recul en termes de capacités de contrôle et de couverture de la population des contribuables.