La coopération avec les administrations répressives est mieux formalisée mais reste d’une portée variable

Contrairement à d’autres Etats, qui ont fait le choix de confi er à certains services de leur administration en charge du recouvrement des compétences de police judiciaire, la France n’est pas allée jusque là, même si les pouvoirs d’investigation des services français sont assez étendus.

Une coopération avec les services de police et de gendarmerie est donc indispensable dans certains cas, notamment parce que les fraudeurs qui sont poursuivis présentent un niveau de dangerosité élevé ou parce que des investigations lourdes et approfondies sont indispensables pour mettre en évidence la fraude.

Cette coopération apparaît aujourd’hui d’une importance et d’une portée variables selon les départements. Pour la renforcer, des structures de coordination, comme les comités opérationnels de lutte contre le travail illégal ou les groupements d’intervention régionaux, ont été mises en place.

1. Les administrations en charge du recouvrement ne disposent pas de compétence de police judiciaire

Ni les services de contrôle de la DGI, ni ceux des URSSAF ne disposent des attributions attachées à la qualité d’offi cier de police judiciaire et les procédures qu’ils mettent en œuvre sont celles prévues par le code général des impôts, le code de la sécurité sociale ou le code du travail, mais pas par le code pénal.

a) Un choix différent dans d’autres Etats ou pour d’autres administrations

Dans plusieurs Etats de l’OCDE, il existe un service, indépendant ou rattaché à l’administration fi scale, qui dispose de compétences de police judiciaire pour procéder, sous le contrôle d’un magistrat, à des enquêtes en matière de fraude aux prélèvements obligatoires.

Aux Etats-Unis, la division Criminal Investigation de l’IRS dispose de compétences légales proches de celles d’autres agences fédérales comme le FBI ou encore le Secret service. Son rôle consiste à détecter et réprimer les cas les plus graves de fraude fi scale, susceptible de faire l’objet d’un procès pénal. Ce service dispose de 4 400 agents, dont 2 800 ayant un statut de Special Agent et, si son cœur de métier est bien la lutte contre la fraude fi scale, il intervient également en matière de terrorisme et de blanchiment d’argent.

De même, en Italie, la Guardia di Finanza, qui est habilitée à effectuer des perquisitions dans des locaux professionnels ou à domicile, ainsi qu’à saisir ou reproduire tout document comptable, est tenue d’informer le magistrat du Parquet compétent de tout fait constituant une irrégularité : « le délit fi scal est donc entièrement assimilé à un délit de droit commun et traité

comme tel »118_.

En France, cette évolution a d’ailleurs été retenue, depuis 1999, pour les services de la direction générale des douanes et des droits indirects avec la création d’un service national de la douane judiciaire (cf. encadré suivant).

Encadré n° 8 : le service national de la douane judiciaire

L’article 28 de la loi n° 99-515 du 23 juin 1999 renforçant l’effi cacité de la procédure pénale a en effet introduit dans le code de procédure pénale un nouvel article 28-1, en vertu duquel les agents des douanes de catégorie A et B, spécialement désignés à cette fi n par arrêté des ministres chargés de la justice et du budget, sont dotés de pouvoirs similaires à ceux des offi ciers de police judiciaire.

Concrètement, ces agents sont compétents sur l’ensemble du territoire national pour constater « les infractions

prévues par le code des douanes, les infractions en matière de contributions indirectes, les infractions prévues aux articles L. 716-9 à L. 716-11 du code de la propriété intellectuelle, ainsi que pour les infractions qui leur sont connexes ». Ils

peuvent effectuer des enquêtes judiciaires sur réquisition du procureur de la République ou sur commission rogatoire du juge d’instruction, ce qui implique qu’ils puissent procéder à des perquisitions, à des saisies de documents, placer sous scellés les objets et documents saisis, requérir des informations auprès des opérateurs de télécommunication, défendre à toute personne de s’éloigner du lieu d’une infraction, ou encore entendre les témoins qu’ils souhaitent.

La loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a encore accru les pouvoirs conférés aux agents de la douane judiciaire, en étendant le champ des infractions pour lequel ils sont compétents au délit d’escroquerie en matière de TVA.

b) Les administrations disposent néanmoins de pouvoirs d’investigation étendus

Les URSSAF ou la DGI ne disposent pas de prérogatives de police judiciaire, la législation leur confi e cependant des pouvoirs d’investigation assez étendus. Ceux-ci permettent de contrôler et de sanctionner la fraude et l’irrégularité mais sont sans doute insuffi sants pour déceler et réprimer les formes de fraude les plus graves et les plus complexes.

Le tableau suivant présente ainsi, de façon rapide, les pouvoirs de l’administration fi scale pour déceler les agissements frauduleux.

Tableau n° 26 - Procédures susceptibles d’être utilisées par l’administration fi scale aux fi ns de déceler des agissements frauduleux

Recherches auprès du contribuable Recherches auprès de tiers

Demande d’information (article L. 10 LPF)

Audition (article L. 15 LPF) Demande d’éclaircissement ou de justifi cations (articles L. 16, L. 19, L. 20

et L. 23 LPF selon l’impôt en cause) Droit de vérifi cation (articles L. 12 et L. 13 LPF) Droit d’enquête pour le contrôle du

respect des règles de facturation (article L. 80 F LPF) Droit de visite et de saisie

(article L. 16 B LPF)

Droit de contrôle en matière de TVA des redevables placés sous RSI

(article L. 16 D LPF)

Demande d’information (article L. 10 LPF) Droit de communication (articles L. 81 à L. 102 AA LPF) Droit d’enquête pour le contrôle du

respect des règles de facturation (article L. 80 F LPF) Droit de visite et de saisie

(article L. 16 B LPF)

En particulier, l’article L. 16 B du livre des procédures fi scales (LPF), qui confi e aux agents de la direction générale des impôts un droit de visite et de saisie est un outil d’enquête particulièrement puissant. De fait, son usage est encadré et la DGI n’y a recours que de façon modérée. D’abord, le recours à l’article L. 16 B est soumis à l’autorisation du juge judiciaire et les opérations de visite et de saisie de documents qui sont réalisées dans ce cadre s’effectuent sous le contrôle d’un offi cier de police judiciaire. De plus, seuls certains agents de contrôle, ceux rattachés à la direction nationale des enquêtes fi scales, peuvent mettre en œuvre le droit de visite et de saisie et l’utilisation de l’article L. 16 B est restreinte. Ainsi, en 2005, 240 visites domiciliées ont été organisées sur le fondement de l’article L. 16 B du LPF, et ce dans trois types de dossiers :

– des dossiers où les enjeux fi nanciers sont importants, comme les dossiers de fraude de type « carrousel » ; – des dossiers où sont à l’œuvre des mécanismes de fraude nouveaux, qu’il est urgent de comprendre pour éviter la

généralisation de la fraude ;

– des dossiers, enfi n, où le mécanisme en jeu est susceptible de bénéfi cier, même pour un faible montant, à un grand nombre de contribuables.

En matière de travail dissimulé, les pouvoirs des administrations de contrôle sont également importants. D’abord, comme le rappelle l’article L.325-12 du code du travail, « pour la recherche et la constatation de ces infractions, les agents

précités disposent des pouvoirs d’investigation accordés par les textes particuliers qui leur sont applicables ». De plus, le

même article précise l’ensemble des documents que les agents compétents pour la lutte contre le travail dissimulé peuvent se faire présenter immédiatement lors d’un contrôle119_{. Il s’agit :}

– des documents relatifs à l’immatriculation et aux déclarations effectuées auprès des organismes de protection sociale ;

– des documents justifi ant que l’entreprise a procédé aux vérifi cations légales concernant ses sous-traitants ;

– des documents commerciaux relatifs aux prestations exécutées en infraction à la législation sur le travail dissimulé.

Les agents peuvent en outre se faire communiquer par les services préfectoraux tout document relatif à l’exercice d’une profession réglementée.

En vue de la verbalisation du travail dissimulé, les agents disposent, outre des pouvoirs d’enquête déjà mentionnés, d’un pouvoir très large d’audition. Ils peuvent ainsi entendre « toute personne rémunérée, ayant été rémunérée ou présumée

être ou avoir été rémunérée par l’employeur ou par un travailleur indépendant afi n de connaître la nature de ses activités, ses conditions d’emploi et le montant des rémunérations s’y rapportant, y compris les avantages en nature ». Ces auditions

peuvent également être consignées par procès-verbal. Enfi n, les agents de contrôle sont habilités à demander à toute personne fi gurant sur le procès-verbal d’audition de justifi er de son nom et de son adresse.

Les pouvoirs dont disposent les agents de contrôle en matière de recouvrement des prélèvements obligatoires sont donc importants. Pour autant, ils restent limités par rapport à ceux dont disposent des offi ciers de police judiciaire.

Ainsi, l’article L. 16 B, dans le domaine fi scal, ne prévoit pas de procédure d’audition formalisée, ni la possibilité de recourir à des gardes à vue. D’une façon générale, les pouvoirs des administrations de contrôle font l’objet d’un encadrement procédural beaucoup plus strict, et donc beaucoup plus contraignant, par rapport à celui des offi ciers de police judiciaire. Cela signifi e que, dans certains cas, les vérifi cateurs sont empêchés de prendre connaissance de certains faits ou de certains agissements car ils doivent rester dans les limites que leurs procédures spécifi ques imposent.

De plus, faute pour ces agents d’avoir la qualité d’offi ciers de police judiciaire, les constatations effectuées dans le cadre des opérations de contrôle n’ont pas, devant le juge pénal, valeur de preuve. Ainsi, le juge judiciaire « ne peut pas faire

son siège sur des comparaisons, des estimations ou des valeurs moyennes opposables au contribuable »120_{. Les éléments}

versés au procès pénal par les administrations ne valent ainsi qu’à titre de renseignements.

Cette situation oblige les services de la direction générale des impôts ou des URSSAF, dans certaines affaires particulièrement complexes ou dangereuses, et nécessitant des moyens d’investigation étendus, à recourir à l’appui de la police ou de la gendarmerie. On a déjà vu que ces services étaient associés à la lutte contre le travail dissimulé, avec notamment la création récente de l’offi ce central de lutte contre le travail illégal (OCLTI – cf. supra).

On retrouve également cette situation dans le domaine fi scal. En effet, les infractions fi scales, dans un certain nombre de cas, sont commises en même temps que d’autres délits de droit commun : usurpation d’identité, abus de biens sociaux, faux et usages de faux, pour n’en citer que quelques uns. Cette connexité justifi e l’existence de services de police judiciaire qui mobilisent l’expertise des agents de l’administration fi scale, comme par exemple la brigade nationale d’enquête économique (BNEE).

Encadré n° 9 : La brigade nationale d’enquêtes économiques

La brigade nationale d’enquêtes économiques (BNEE), créée en 1948 pour lutter contre le marché noir et les infractions économiques, est chargée d’apporter une assistance à la police judiciaire dans les enquêtes qui requièrent les capacités d’expertise fi nancière et fi scale des inspecteurs des impôts, notamment dans le cadre des informations judiciaires qui peuvent être ouvertes dans le cadre de poursuites pour fraude fi scale ou pour escroquerie à la TVA. Elle est exclusivement composée de fonctionnaires de la DGI. Son siège est situé dans les locaux de la direction centrale de la police judiciaire à Nanterre, le reste des effectifs étant implanté dans les services régionaux de la police judiciaire sous la forme de groupes régionaux d’enquêtes économiques (GREE).

Par ailleurs, depuis 1999, la DGI met une dizaine d’agents à la disposition du ministère de la Justice. Ces agents dépendent soit de l’instruction, soit du Parquet, et sont rattachés aux juridictions de Paris, Lyon et Bordeaux, Fort-de-France, Versailles, Aix-en-Provence et Bastia121_.

Dans un certain nombre de cas, l’action de recherche et de sanction de la fraude menée par la DGI et les URSSAF implique donc l’intervention des services répressifs de police et de gendarmerie. La mobilisation de ces services, et de ceux du Parquet qui les contrôle, n’est cependant pas toujours évidente dans la mesure où ils ont leurs propres priorités. Par exemple, sur 13 000 actions conjointes menées par le réseau des URSSAF en 2005, la gendarmerie a participé à ces actions dans 18 % des cas et les services de police dans 16 % des cas.

119. Ils peuvent également en exiger une copie.

120. Cass. Crim. 12 mai 1976, Bull. Crim., n° 154, note RENOUX, D. 1984, p. 616.

121. Source : Assemblée nationale, Rapport d’information n° 1098 sur les groupes d’intervention régionaux, enregistré le 1er octobre 2003 et présenté par M. Marc LE FUR.

Pour améliorer la coordination, des structures formalisées ont ainsi été mises en place : les comités opérationnels de lutte contre le travail illégal (COLTI) et les groupes d’intervention régionaux (GIR).

2. Les comités opérationnels de lutte contre le travail illégal

Crées par l’article 11 du décret de 1997, les comités opérationnels de lutte contre le travail illégal sont présidés par le procureur – en pratique un vice-procureur ou un substitut – et sont chargés de la coordination opérationnelle des acteurs du contrôle. En particulier, les COLTI sont chargés de la programmation et de la préparation des actions concertées entre plusieurs services.

Le renforcement du rôle des COLTI était un des objectifs du plan national de lutte contre le travail illégal (cf. supra). De fait, on constate qu’environ 18 % des opérations conduites en 2005 dans les secteurs du plan national se sont déroulées dans le cadre du COLTI contre 14 % en 2004. Cette coordination a été particulièrement renforcée dans certains secteurs, comme l’agriculture où 37 % des opérations programmées l’ont été sous l’égide des COLTI. Ces structures ont permis notamment de mettre en place des actions de contrôle d’envergure : 600 opérations ont ainsi eu lieu entre août et décembre 2005.

Le bilan des COLTI est cependant très inégal selon les départements et dépend souvent de l’implication du procureur et du secrétaire permanent. Celui-ci est en effet chargé des différents aspects logistiques, du suivi des actions judiciaires, de la communication des procès-verbaux aux organismes de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et du traitement statistique de la verbalisation du travail illégal.

Ainsi les départements où les services du procureur et le secrétaire sont fortement impliqués dans la lutte contre le travail illégal obtiennent-ils des résultats probants. Dans ces cas-là, le COLTI est un véritable lieu d’impulsion pour des actions communes. A l’inverse, certains départements n’ont même pas mis en place de secrétariat permanent – le décret ne précise pas quel service doit être mis à disposition pour cette tâche assez lourde – et les COLTI sont, au mieux, le lieu d’enregistrement d’actions concertées qui lui sont étrangères. En tout état de cause, l’absence d’évaluation et de pilotage national aboutit à une forte hétérogénéité et sans doute à une sous-utilisation des potentialités du dispositif.

3. Les groupements d’intervention régionaux

Pour combattre la délinquance entretenue par l’économie souterraine, en voie de développement notamment dans les quartiers sensibles, les coopérations existant entre les services de police judiciaire et l’administration fi scale paraissaient toutefois insuffi santes. Comme le relève un rapport parlementaire122_{, les échanges entre les services fi scaux et les services} de police judiciaire restaient « rares » et « de fait limités aux enquêtes portant sur des affaires particulièrement lourdes, fort

éloignées de l’activité habituelle des services locaux d’enquête ».

C’est donc pour faciliter et élargir la coopération entre ces services que la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure a institué les groupements d’intervention régionaux (GIR).

Les URSSAF ne sont pas membres en tant que telles des GIR, même si elles peuvent être associées à leurs opérations. Cette situation, qui s’explique par le fait qu’elles ont un statut d’organisme de droit privé, laisse cependant de côté un acteur qui pourrait être particulièrement précieux dans les affaires impliquant des infractions de travail illégal.

Graphique n° 13 – Représentation schématique du fonctionnement d’un GIR

La mise en place des GIR s’est accompagnée d’un aménagement des règles relatives au secret professionnel des agents des services fi scaux, rendu nécessaire pour des actions de coopération avec d’autres services.123

Au 30 juin 2003, l’action des groupements d’intervention régionaux avait permis de constater 486 infractions à la législation fi scale.

Tableau n° 27 – Infractions poursuivies dans le cadre de l’action des GIR 124 Type d’infractions Infractions

recherchées

Infractions découvertes

Infractions pénales 343 491

Dont trafi cs de stupéfi ants 120 127

Vols et recels 99 134

Trafi cs de véhicules 46 50

Blanchiment et « proxénétisme de la drogue » 12 22

Associations de malfaiteurs 11 12

Infractions fi scales 0 486

Infractions douanières 27 248

Infractions au code du travail 10 42

Infractions aux règles de l’hygiène et de la sécurité 1 13

Tromperies sur les déclarations à l’URSSAF 1 1

Infractions à la législation sur l’urbanisme 3 5

Recouvrement de créances du Trésor 1 1

Total 386 1 287

Ces infractions ont donné lieu à l’engagement de plus de 100 contrôles fi scaux externes et de 107 contrôles sur pièces, 119 autres contrôles externes étant par ailleurs programmés pour le second semestre de l’année 2003125_{. A ce jour, néanmoins,} seule une faible proportion de ces contrôles fi scaux ont donné lieu à des poursuites correctionnelles.

La collaboration avec l’administration fi scale peut prendre deux formes :

– les éléments recueillis par le GIR ne mettent pas en évidence une infraction pénale caractérisée mais sont néanmoins susceptibles d’intéresser la direction générale des impôts ; une fi che technique d’information rapide pour suite fi scale à donner lui est alors transmise ;

– les éléments recueillis par le GIR sont suffi sants pour retenir l’infraction pénale et intéresser par la suite la brigade de contrôle et de recherche (BCR) ; dans ce contexte, un juge suivra le dossier ; les informations transmises devront être validées par le biais d’un droit de communication.

Ces collaborations ont induit des changements de méthode, les services fi scaux agissant moins directement et utilisant davantage ces collaborations, ce qui peut s’avérer plus effi cace pour certaines catégories de fraude ou certaines populations. Ainsi, dans le cas d’un groupe de micro-entreprises frauduleuses, l’intervention seule des services fi scaux peut conduire à la disparition rapide des véritables organisateurs de la fraude. Aussi le GIR permet-il d’agir autrement, d’une part en contrôlant la situation irrégulière des étrangers, avec une intervention policière, d’autre part en s’attaquant à l’abus de biens sociaux que les services signalent à la justice.

La principale diffi culté dans le fonctionnement des groupements d’intervention régionaux (GIR) est liée aux différences d’approche et de procédures entre les services, dans la mesure où les modalités d’intervention de la police et de la gendarmerie ne correspondent pas nécessairement à celles qui sont nécessaires pour constater et sanctionner une fraude fi scale. Ainsi, pour mettre en évidence une fraude, les services fi scaux ont généralement besoin de laisser passer au moins une échéance déclarative, ce qui est souvent peu compatible avec le calendrier d’intervention des GIR. De plus, s’agissant de l’appréhension des revenus illicites, les agents de la direction générale des impôts se heurtent à la diffi culté que les personnes interpellées ont généralement un faible patrimoine, ayant transféré la propriété juridique de leurs biens à d’autres personnes,, ce qui limite les possibilités de recouvrement.