Chapitre VI. – Les outils de programmation et de contrôle doivent être adaptés
B. Le développement de l’analyse risque pourrait davantage s’appuyer sur le recours aux fi chiers administratifs
Si le recours aux procédures d’analyse risque se développe dans la programmation des contrôles, il reste néanmoins limité par rapport à ce qui se pratique dans d’autres Etats de l’OCDE.
En effet, pour identifi er les risques de fraude ou d’irrégularités, beaucoup d’administrations s’appuient sur le croisement de fi chiers informatisés et le recoupement de données de sources diverses. Cette procédure a plusieurs avantages. D’abord, elle permet de détecter des contribuables qui se sont enregistrés auprès d’une administration mais pas auprès d’une autre. Ensuite, elle permet de gagner du temps en mettant en évidence certaines incohérences et donc d’accélérer le rythme des contrôles.
1. La France a moins recours que ses partenaires à des identifi ants uniques permettant de suivre l’activité des contribuables
Très souvent, les recoupements de fi chiers s’appuient sur un numéro unique d’identifi cation des contribuables. Comme le souligne l’OCDE, « depuis longtemps, l’utilisation obligatoire d’un numéro unique d’identifi cation joue un rôle
fondamental lorsqu’il s’agit, pour les autorités fi scales, de contrôler le respect des obligations fi scales d’une personne physique. On peut étendre cette obligation aux entreprises, même au point d’obliger toutes les composantes d’une entreprise à mentionner le numéro d’identifi cation dans leurs transactions avec d’autres entreprises et dans leurs relations avec les autorités fi scales104 ».
De ce point de vue, la France est plutôt en retrait avec une utilisation assez limitée de numéros uniques pour identifi er les contribuables dans leurs différentes opérations économiques et administratives.
a) La situation est différente pour les particuliers et pour les entreprises
Les administrations fi scales et sociales n’utilisent pas un numéro d’identifi ant unique pour les particuliers. Ainsi, l’administration fi scale utilise, pour les particuliers, un identifi ant spécifi que appelé SPI. En revanche, les organismes sociaux ont recours au numéro INSEE, appelé NIR, pour identifi er un contribuable dans leurs bases de données.
L’utilisation du NIR par les administrations fi scales a été autorisée en 1998105. L’objectif était de permettre aux administrations fi scales de l’utiliser pour certains traitements en matière de contrôle mais aussi pour faciliter les échanges entre les administrations fi scales et les organismes de sécurité sociale de façon à pouvoir recouper les informations fournies de chaque côté par le contribuable.
Cette autorisation a cependant été assortie de strictes réserves de la part du Conseil constitutionnel qui a notamment estimé que l’utilisation du NIR devait rester restreinte et « se limiter à éviter les erreurs d’identité ». La Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) a veillé par la suite au respect de ces réserves.
En revanche, pour les entreprises, il existe un identifi ant unique, le numéro SIREN, attribué au moment de leur immatriculation et qui est utilisé aussi bien dans les services de la DGI que dans ceux des URSSAF.
b) La situation française est assez spécifi que par rapport aux autres Etats de l’OCDE
L’absence d’identifi ant unique pour les particuliers est pratiquement une spécifi cité française, partagée avec l’Allemagne et l’Autriche. La plupart des autres Etats de l’OCDE ont mis en place un numéro unique d’identifi cation des contribuables. 104. OCDE, Gérer l’indiscipline fi scale, op. cit.
Plus généralement, il est regrettable que la France apparaisse en retrait par rapport aux pratiques des autres Etats de l’OCDE et de l’Union européenne, car le recoupement constitue une des méthodes les plus effi caces de lutte contre la fraude, d’autant plus que les obligations de déclaration de certains revenus sont plutôt limitées. Par exemple, en Espagne, les loyers, les prestations de services à la personne, les ventes de biens, les redevances de la propriété intellectuelle ou encore les gains du jeu doivent être signalés par le payeur à l’administration fi scale qui pourra ensuite procéder à des recoupements, alors que ça n’est pas le cas en France pour ce type de revenus.
Autre exemple, sans doute parce qu’elle est plus concernée par le phénomène, l’Italie est particulièrement en pointe sur ce sujet. Chaque contribuable se voit attribuer un code fi scal indispensable pour la plupart des transactions économiques. L’administration fi scale utilise ensuite ce code fi scal pour procéder à des recoupements et les possibilités dans ce domaine ont été récemment élargies. Ainsi, les communes et certains fournisseurs de services devront transmettre en ligne à l’Agence des impôts, des informations concernant, respectivement, les actes de leurs administrés et de leurs clients. Ainsi, l’Anagrafe
Tributaria s’enrichira des informations contenues dans les actes et contrats suivants :
– permis de construire, déclarations de début d’activité déposées auprès du guichet communal compétent et autres documents relatifs à des travaux immobiliers, transmis par les communes ;
– contrats de fourniture de gaz, d’eau et abonnements téléphoniques mentionnant le code fi scal du contribuable ainsi que les références cadastrales des immeubles concernés, transmis par les fournisseurs de services.
De plus, les établissements postaux et bancaires ainsi que tous les intermédiaires fi nanciers devront tenir à disposition de l’administration l’identité, y compris le code fi scal, de toute personne entretenant avec eux des relations de nature fi nancière. L’ensemble de ces données pourra faire l’objet de recoupements et de tests de cohérence grâce au croisement des fi chiers.
2. Les possibilités d’interconnexion de fi chiers semblent sous-exploitées même si la situation est en évolution Si la CNIL n’autorise pas un recoupement général des fi chiers, elle n’a pas pour autant d’opposition de principe aux interconnexions de fi chiers lorsqu’elles sont mises en place avec un objectif d’amélioration des contrôles. A partir du moment où il n’y a pas d’opposition de nature législative, la CNIL autorise ainsi généralement les interconnexions demandées par les administrations, même si elle assortit généralement son autorisation de conditions assez strictes en termes d’information des personnes et de mesures de sécurité devant entourer les échanges.
Ainsi, il existe déjà de nombreux recoupements réalisés de façon automatisée dans les administrations de recouvrement. Ainsi, les services fi scaux peuvent déjà comparer les déclarations des contribuables avec d’autres sources externes d’informations, par exemple les déclarations annuelles des données sociales envoyées par les entreprises, ce qui permet de contrôler les montants déclarés par les salariés. De même, la DGI reçoit également des informations des banques concernant le paiement des intérêts et des dividendes.
Il est vrai que les interconnexions et les recoupements se sont récemment davantage développés pour le contrôle des prestations sociales que pour celui des prélèvements obligatoires. On peut citer, par exemple, la transmission par les services de la direction générale des impôts aux organismes de sécurité sociale et aux institutions de retraite des informations nécessaires à l’appréciation des conditions d’ouverture et de maintien des droits à prestations ou encore au calcul du montant des prestations.
Ces échanges de données informatisées présentent un intérêt certain car ils permettent des contrôles de masse, et présentent une grande effi cacité en termes de résultats. D’après des données fournies par la caisse nationale des allocations familiales (CNAF), en 2005, à eux seuls, les échanges informatisés avec la DGI (sur les ressources) et les ASSEDIC (sur la situation professionnelle) ont généré 63 % des indus et 44 % des rappels liés aux contrôles dans les caisses d’allocations familiales.
Or, il semble que les possibilités existantes dans le domaine des prélèvements obligatoires ne sont pas suffi samment utilisées aujourd’hui, même s’il est clair que l’absence d’un identifi ant unique généralisé ne facilite pas le développement de ces recoupements.
Un exemple permet de mettre en évidence certaines diffi cultés liées à la situation actuelle. Ainsi, il n’existe pas de recoupement automatique entre, d’une part, le fi chier des entreprises qui ont déposé une déclaration unique d’embauche (fi chier DUE) et, d’autre part, le fi chier de paiement des cotisations (base V2). Ainsi, certaines entreprises peuvent se donner l’apparence de la légalité en envoyant des déclarations uniques d’embauche au service compétent, sans pour autant payer ensuite les cotisations correspondantes106. Alors que cette fraude pourrait être repérée par un croisement entre les deux fi chiers, les inspecteurs des URSSAF sont actuellement obligés de consulter le fi chier des DUE au cas par cas et de faire ensuite les recoupements de façon manuelle. Il y a donc là une déperdition dans l’effi cacité de la programmation des contrôles en matière de travail dissimulé.
106. Même si l’envoi d’une déclaration unique d’embauche n’est pas nécessairement suivi d’une embauche réelle, la possibilité de croiser ces deux fi chiers permettrait de détecter plus de situations susceptibles d’être frauduleuses.