La décision d’investissement et le signal prix

Quando um projeto de lei é enviado à assembleia legislativa, a mesma deve analisar algumas premissas antes de leva-lo a votação e a ritualística pela qual o processo legislativo é efetivado deve ser claramente definida pelos

respectivos regimentos internos, a depender da sua organização

administrativa, sem olvidar do que é estabelecido pelo texto constitucional277.

O poder político, porém, deve ser democraticamente controlado o que quer dizer, frise-se, que uma vez submetido um projeto de lei ao parlamento para respectiva discussão de sua legitimidade e possibilidade de aprovação, resta defeso ao parlamento discuti-lo entre quatro paredes.

A título de exemplificação, o regimento interno da Câmara dos Deputados atribui à comissão de constituição, justiça e cidadania competência

para apreciar “aspectos constitucional, legal, jurídico, regimental e de técnica

legislativa de projetos, emendas ou substitutivos sujeitos à apreciação da

Câmara ou suas Comissões278”. (art. 32, inciso IV, alínea “a”).

Em um primeiro momento, o aumento de remuneração, conforme determina a Constituição e a LRF, deve possuir compatibilidade com o PPA, a LDO e a LOA: primeiro panorama a ser observado pelo legislador em relação à observação do preenchimento dos requisitos mínimos de admissibilidade.

Esta matéria eminentemente constitucional deve ficar ao encargo da comissão de constituição e justiça, de onde necessita ser exarado um parecer sobre a matéria para tão somente ser colocado em discussão.

277

Victor Aguiar Jardim de Amorim reflete que “Diante da expansão da regulamentação pelo próprio texto constitucional dos aspectos procedimentos e da rotina de funcionamento dos Poderes, deve-se empreender uma análise da tensão entre uma disciplina constitucional mais verticalizada a respeito da matéria legislativa e a dinamicidade política inerente à lógica da engrenagem parlamentar. Trata-se, portanto, da tentativa de estabelecimento ou conformação das balizas atinentes à autonomia parlamentar no contexto do atual paradigma do Estado Democrático de Direito, no qual está implícita a superação do ideal liberal de “soberania” de desígnios do Parlamento.” AMORIM, Victor Aguiar Jardim de. O caráter dinâmico dos regimentos internos das Casas Legislativas. Revista de informação legislativa. V. 52, n .208,

p.341-357, out./dez. 2015. Disponível em:

https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/517710/001056094.pdf?sequence=1 acesso em 11/11/2017.

278

Art. 32. São as seguintes as Comissões Permanentes e respectivos campos temáticos ou áreas de atividade: [...] IV- Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania: a) aspectos constitucional, legal, jurídico, regimental e de técnica legislativa de projetos, emendas ou substitutivos sujeitos à apreciação da Câmara ou das suas Comissões.

É dever da comissão de constituição e justiça examinar a compatibilidade da expansão da despesa pública com pessoal em relação ao que determina o art. 169 da Constituição Federal no que diz respeito à compatibilidade daquela política pública com a dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa com pessoal e aos acréscimos dela decorrentes, bem como a averiguação de existência de autorização específica na LDO.

No tocante à dotação orçamentária suficiente para atender às projeções da despesa com pessoal e aos acréscimos dela decorrentes é importante esclarecer o que se deve entender em relação “aos acréscimos dela decorrentes”.

Isso porque determina a Constituição Federal que a previdência social deve ser organizada mediante caráter contributivo e solidário o que quer dizer, em outras palavras, que a mesma deve ter a sua própria fonte de custeio.

Quando instituídos os regimes próprios de previdência social os respectivos entes federados não poderão cobrar contribuição aos seus servidores para o respectivo custeio de previdência social alíquota inferior à da

contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União279.

Por outro lado, em que pese a contribuição previdenciária ser um encargo atribuído ao próprio servidor público, a Constituição Federal também determina que o ente público também deve contribuir para o regime de

previdência própria, se for o caso de sua instituição280. Isso é: a instituição de

um encargo financeiro que deve ter a sua respectiva expansão planejada.

279 _{Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no}

domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo. § 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, do regime previdenciário de que trata o art. 40, cuja alíquota não será inferior à da contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União.

280 _{Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito}

Federal e dos Municípios incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.

Já a contribuição do ente federado, também conhecida como

contribuição patronal, nos termos da lei 9.717/1998281, não pode ser inferior ao

valor da contribuição do servidor ativo, nem superior ao dobro desta

contribuição282.

Atualmente, a contribuição do servidor público da União em relação ao regime de previdência daquele ente gravita entre 11 e 14%, conforme

determina o art. 4º283 da Lei 10.887/2004284, com redação dada pela medida

provisória nº 805/2017285.

A contribuição patronal, um encargo expresso pela Constituição Federal e regulamentada por intermédio de uma norma de eficácia contida nos termos da lei 9.717/1998, em virtude do princípio da autonomia dos entes federados, deve ser regulamentada especificamente de acordo com a conveniência e oportunidade dos Estados-membros que instituírem regimes próprios de previdência social.

O alerta que deve ser feito em relação ao tema é que o aumento de remuneração deve incluir o impacto que ocasionará também na contribuição patronal, pois, o conceito de despesa com pessoal delimitado pela LRF inclui encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência social.

Dessa maneira, a expansão do gasto com pessoal não diz respeito tão somente ao aumento per si da remuneração, mas engloba também o impacto

281 _{Dispõe sobre as regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios}

de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal e dá outras providências.

282

Art. 2º A contribuição da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, aos regimes próprios de previdência social a que estejam vinculados seus servidores não poderá ser inferior ao valor da contribuição do servidor ativo, nem superior ao dobro desta contribuição.

283

Art. 4º A contribuição social do servidor público ativo de quaisquer dos Poderes da União, incluídas as suas autarquias e fundações, para a manutenção do respectivo regime próprio de previdência social, será calculada mediante a aplicação das seguintes alíquotas: I – onze por cento sobre a parcela da base de contribuição cujo valor seja igual ou inferior ao limite máximo estabelecido para os benefícios de Regime Geral de Previdência Social – RGPS; II – quatorze por cento sobre a parcela da base de contribuição que supere o limite máximo estabelecido para os benefícios do RGPS.

284

Dispõe sobre a aplicação de disposições da Emenda Constitucional no 41, de 19 de dezembro de 2003, altera dispositivos das Leis nos 9.717, de 27 de novembro de 1998, 8.213, de 24 de julho de 1991, 9.532, de 10 de dezembro de 1997, e dá outras providências.

285

Posterga ou cancela aumentos remuneratórios para os exercícios subsequentes, altera a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas, e a Lei nº 10.887, de 18 de junho de 2004, quanto à alíquota da contribuição social do servidor público e outras questões.

que o mesmo ocasiona aos cofres públicos em relação aos regimes próprios de previdência social.

O impacto da previdência social em relação à despesa com pessoal é tão importante que o constituinte derivado, atento ao tema, permitiu a criação

de regimes complementares de previdência social286 que possibilitam o

estabelecimento de um teto para o pagamento de aposentadorias e pensões equivalente ao limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral do qual trata o art. 201 da Lei Maior.

Os regimes de previdência complementar, portanto, devem ser entendidos como uma estratégia a ser adotada pelo gestor público na construção de um subsistema da política remuneratória que possibilita uma redução de custos aos cofres públicos em relação ao pagamento da despesa com pessoal em relação às aposentadorias e pensões.

A instituição de previdência complementar é um forte indicativo pelo qual se demonstra a preocupação do legislador em estabelecer alternativas de custeio no âmbito do crescimento constante da despesa com pessoal no âmbito da administração pública brasileira.

Assim, estabelece o ordenamento jurídico vigente que além do sistema de freios em relação à despesa pública com pessoal previsto na LRF na perspectiva contábil como são o caso, por exemplo, dos limites normal, prudencial e normal em relação à indexação da receita corrente líquida em relação à política remuneratória, há outro, com característica de custeio efetivamente financeiro no âmbito da previdência social, que é a previdência complementar.

A Comissão de Constituição e Justiça deve analisar qualquer projeto de lei que verse sobre política remuneratória à luz de todo o contexto acima

286

Art. 37 Omissis [...] §14 – A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde que instituam regime de previdência complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, poderão fixar, para o valor das aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de que trata este artigo, o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201. §15 – O regime de previdência complementar que trata o §14 será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, observado o disposto no art. 202 e seus parágrafos, no que couber, por intermédio de entidades fechadas de previdência complementar, de natureza pública, que oferecerão aos respectivos participantes planos de benefícios somente na modalidade de contribuição definida. §16 – Somente mediante sua prévia e expressa opção, o disposto nos §§ 14 e 15 poderá ser aplicado ao servidor que tiver ingressado no serviço público até a data de publicação do ato de instituição do correspondente regime de previdência complementar.

delimitado e é responsável institucionalmente, no âmbito da função legislativa do Poder, pelo estudo da constitucionalidade dos respectivos normativos enviados pela função executiva.

Vale informar que o seu juízo de valor não deve esgotar a matéria devendo, pois, o mesmo ser exercido por intermédio de uma análise perfunctória. Feito isso, deve a matéria ser submetida à comissão permanente de orçamento e finanças, responsável por deliberar especificamente sobre o tema.

A Comissão de Orçamento, que é prevista expressamente pelo art. 166,

§1º, inciso II287 da Constituição Federal, a qual deve examinar e emitir

respectivo parecer sobre qualquer matéria que tenha pertinência temática com a execução orçamentária.

Aquele parecer, contudo, como possui natureza jurídica eminentemente

opinativa, não vincula a sua vinculação pelo parlamento288, sendo este, pois,

legítimo e competente para se pronunciar de maneira conclusiva sobre a matéria, nos moldes estabelecidos pelo seu regimento interno.

A Comissão de Orçamento possui um importante papel cívico em

relação à educação fiscal289, porque ao analisar qualquer projeto de lei afeto à

sua competência imediatamente deve contextualizá-lo com a execução orçamentária para poder a partir daquela conjugação iniciar a sua análise e, se

287

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. §1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados: [...] II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.

288

ADI 5.468/DF. Relatoria do Ministro Luiz Fux. Data do julgamento: 30/06/2016. Órgão julgador: Tribunal Pleno do Supremo Tribunal Federal. Data da publicação: 02/08/2017.

289

Para Marcus Abraham “Educação Fiscal deve ser compreendida com uma abordagem didático-pedagógica capaz de interpretar as vertentes financeiras da arrecadação e dos gastos públicos, estimulando o cidadão a compreender o seu dever de contribuir solidariamente em benefício do conjunto da sociedade e, por outro lado, estar consciente da importância de sua participação no acompanhamento da aplicação dos recursos arrecadados, com justiça, transparência, honestidade e eficiência, minimizando o conflito de relação entre o cidadão contribuinte e o Estado arrecadador. A Educação Fiscal deve tratar da compreensão de que é o Estado, sua origens, seus propósitos e da importância do controle da sociedade sobre o gasto público, através da participação de cada cidadão, concorrendo para o fortalecimento do ambiente democrático.” ABRAHAM, Marcus. O Orçamento Público como instrumento de cidadania fiscal. Revista de Direitos Fundamentais & Democracia. V. 17, n. 17 (2015). Disponível em http://revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/index.php/rdfd/article/view/596/421 acesso em 12/11/2017.

for o caso, promover uma audiência pública para estender o debate à sociedade.

O protagonismo cívico em relação à cidadania fiscal proporciona um controle estratégico sobre o crescimento da despesa pública com pessoal e a partir disso, caso haja um impedimento de caráter financeiro em relação ao aumento da política remuneratória, pode determinada classe de servidor provocar a assembleia legislativa, por exemplo, a promover uma audiência pública com a participação do Fisco.

Enquanto responsável pela arrecadação tributária, a pasta da tributação deve possuir um estudo contábil acerca do comportamento da receita, bem como da eficiência e do potencial em sua arrecadação em virtude da dívida ativa.

O planejamento orçamentário é umbilicalmente ligado à despesa pública com pessoal e em virtude da estrutura normativa da LRF deve o legislador estar atento não só ao planejamento, como também a própria execução orçamentária através da divulgação dos relatórios de gestão fiscal.

A despesa pública, qualquer que seja ela, principalmente a com pessoal, deve ser condizente com o interesse público porque a eficiência da execução orçamentária é interesse de todos os contribuintes, porquanto a qualidade do gasto público maximiza a utilização do Erário.

Dessa forma, o conceito constitucional de despesa pública deve observar não somente aspectos micros em relação à legalidade da matéria por intermédio da processualística previamente delimitada, mas também a juridicidade do assunto, contemplando também aspectos políticos, vez que o

seu crescimento, essencialmente, é uma decisão política290.

290 _{Ao construir um conceito sobre despesa pública ensaia Heleno Taveira Torres que “Como}

norma jurídica, pode-se falar no conceito constitucional de despesa pública, na medida em que todo o agir do Estado encontra-se submetido à Constituição neste domínio. A partir da decisão política e criação legislativa de “despesa pública”, sua concreta realização dependerá da autorização do orçamento, bem como da formalização dos atos administrativos e contratuais próprios. Portanto, a normatividade acompanha todo o percurso da despesa pública, segundo normas constitucionais que distribuem as competências relativa a cada uma das suas etapas [...] O conceito constitucional de despesa pública compreende o gasto ou conjunto de gastos públicos criados por lei expressa e autorizados pelo orçamento, que visam a atender às necessidades públicas objeto de competências materiais ou fins constitucionais do Estado [...] E como despesa pública tem-se ainda o custo da Constituição dirigente, inerente ao Estado Social e projetado pela Constituição para atender ao desenvolvimento econômico e social ou redução de desigualdades regionais, em favor das gerações presentes e futuras” TORRES,

A comissão de orçamento, em virtude da sua relevância, deve ser permanente conforme determinado pela Constituição Federal e no âmbito do parlamento é o segundo estágio em relação ao controle da despesa pública com pessoal, depois da comissão de constituição e justiça.

Em relação ao planejamento, respectivo acompanhamento e crescimento da despesa pública com pessoal, recentemente foi aprovada uma lei com abrangência nacional a qual insere no ordenamento jurídico brasileiro a negociação coletiva no âmbito do serviço público.

O projeto de lei nº 3831/2015291, que tramita na Câmara dos

Deputados292, estabelece normas gerais para negociação coletiva nos entes

federados inclusive com a possibilidade de participação de mediador. Como estabelece tão somente normas gerais, é plenamente possível a adoção de normas complementares pelos entes políticos.

Aquela iniciativa é plenamente válida se aquela comissão também for convidada para participar das reuniões da comissão de orçamento, porquanto a premissa é que houve uma ampla discussão entre a classe dos servidores e a função executiva do Poder que precedeu a redação de eventual projeto de lei que verse sobre a expansão de política remuneratória.

É mais um vetor de participação popular, concretização democrática e controle. Especificamente sobre participação popular e concretização democrática vale salientar que mesmo celebrando um plano de cargos, carreira e remuneração com determinada classe de servidores públicos, pode a função executiva do Poder Estadual, ao enviar o projeto à Assembleia Legislativa, alterá-lo de maneira unilateral.

Assim, com a inserção daquele normativo no ordenamento vigente, a presença da comissão às reuniões da comissão de orçamento são imprescindíveis a celebração do que foi realmente acordado, já que o parlamento não pode apresentar quaisquer emendas. A sua função, conforme

Heleno Taveira. Direito Constitucional Financeiro. Teoria da Constituição Financeira. Editora Revista dos Tribunais. São Paulo/SP: 2014, p. 414-418.

291

Estabelece normas gerais para a negociação coletiva na administração pública direta, nas autarquias e nas fundações públicas dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

292

http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/ADMINISTRACAO-PUBLICA/546679- SERVIDORES-PUBLICOS-DEFENDEM-QUE-PROJETO-DE-LEI-SOBRE-NEGOCIACAO- COLETIVA-SEJA-SANCIONADO-JA.html acesso em 12/11/2017

entendimento do STF já mencionado neste trabalho, é aprovar ou rejeitar na íntegra a matéria correlata à remuneração da função executiva do Poder.

Como o orçamento é um instrumento de desenvolvimento nacional293, é

natural que toda a população se engaje no acompanhamento da sua execução para que a mesma possibilite realmente o equilíbrio nas contas públicas conforme determina o sistema constitucional.

4.2. O Estado Democrático de Direito, a submissão da matéria ao plenário