La demande

A Subconstituição Orçamentária, integrada desde o seu nascimento à Constituição do Estado Democrático de Direito, é coextensiva à própria ideia de orçamento e na ordem constitucional inaugurada em 1988, explicitou uma riqueza principiológica que

62 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 23 ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 190. 63 Receita derivada, porque oriunda do patrimônio privado, e compulsória, porque decorre de lei e independe da vontade das pessoas para contribuírem com o custeio da atividade estatal.

64 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário, vol. I –

Constituição financeira, sistema tributário e estado fiscal. Rio de Janeiro: Renovar, 2009, p. 273.

demonstra a preocupação em garantir o equilíbrio orçamentário das contas públicas e a ideia de economicidade e transparência das despesas66_.

Está descrita nos arts. 165 a 169 e representa, em estreita síntese, a necessidade de instauração de um processo legislativo complexo e diferenciado, cujo objeto é o planejamento e a autorização para o gasto público, e compreende três grandes fases: o Plano Plurianual (PPA), previsto no seu inciso I, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), prevista no seu inciso II, e a Lei Orçamentária Anual (LOA), prevista no seu inciso III67.

O processo orçamentário, juntamente com os processos político e econômico, se insere no processo histórico da Nação, e não deve ser considerado meramente procedimental, uma vez que todas as decisões fundamentais das políticas públicas passam necessariamente pelo orçamento68. É a própria materialização da função de planejamento do Estado, tendo em vista que trata das diretrizes e metas que deverão orientar a atuação estatal na utilização dos recursos públicos, concretizando-as através das leis orçamentárias que instrumentalizam a despesa pública.

A função de planejamento, prevista no art. 17469 da Constituição Federal, importante para compreensão da necessidade de controle do gasto público, pode ser entendida como a forma de implementação das políticas públicas que servirão como metas a serem alcançadas pelo Estado na consecução de seus objetivos econômicos e sociais70_{, na medida em que alberga uma visão macroeconômica de caráter estrutural.}

São as metas definidas para as políticas públicas que deverão orientar a ação governamental, através de um plano geral de governo, de programas globais, setoriais e regionais de duração plurianual, do orçamento-programa anual e da programação

66 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário, vol. V – O

orçamento na Constituição. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 6.

67 Constituição Federal de 1988. Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais.

68 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário, vol. V – O

orçamento na Constituição. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 3.

69 Constituição Federal de 1988. Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. § 1º - A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento. § 2º - A lei apoiará e estimulará o cooperativismo e outras formas de associativismo. § 3º - O Estado favorecerá a organização da atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a proteção do meio ambiente e a promoção econômico-social dos garimpeiros. § 4º - As cooperativas a que se refere o parágrafo anterior terão prioridade na autorização ou concessão para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas de minerais garimpáveis, nas áreas onde estejam atuando, e naquelas fixadas de acordo com o art. 21, XXV, na forma da lei.

financeira de desembolso, que são seus instrumentos básicos71_{, de modo que a função de} planejamento projeta uma expressão da vontade do Estado ao definir as suas diretrizes políticas determinadas constitucionalmente.

Apesar do Estado de Planejamento ter perdido muito da importância dada pelos adeptos do Estado Intervencionista, a Constituição proclamou um princípio do planejamento (ou princípio da programação) que compreende não só a Constituição Orçamentária, mas todos os subsistemas do texto constitucional, de modo que é de fundamental importância para orientar a aplicação dos recursos públicos destinados a concretizar as políticas públicas, sendo determinante para o setor público e indicativo para o setor privado, e não se confunde com o Estado de Planificação, típico de manifestações autoritárias de poder72.

O princípio da programação relaciona-se diretamente com o plano de ação governamental exigido pela Constituição Federal73, sendo o planejamento necessário para traçar as metas que orientarão o ente público na utilização de seus recursos a fim de cumprir as finalidades estabelecidas no texto constitucional, de modo que, na definição de Eros Grau74, configura-se apenas como um método de tornar a intervenção no domínio econômico sistematicamente mais racional, uma vez que se caracteriza pela previsão de comportamentos econômicos e sociais futuros através da formulação de objetivos e definição de meios de ações coordenadamente dispostos a partir de uma visão prospectiva.

A Subconstituição orçamentária implantou um sistema integrado de planejamento do orçamento-programa que alia o orçamento público e o econômico e coordena a política fiscal e a política econômica, tratando, assim, de um planejamento estrutural, na medida em que todos os planos e programas têm suas estruturas estabelecidas de acordo com o plano plurianual75.

O orçamento é entendido, assim como um processo integrado de documentos pelos quais se expressam, se elaboram, se aprovam, se executam e se avaliam os planos

71 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 31 ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 736.

72 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário, vol. V – O

orçamento na Constituição. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 78

73 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23 ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 720.

74 GRAU, Eros Roberto. A Ordem Econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 11 ed.. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 151

75 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23 ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 717.

e os programas de obras, serviços e encargos governamentais, com estimativa da receita e fixação das despesas de cada exercício financeiro76_.

No art. 165 do subsistema orçamentário77 _{são previstos três planejamentos que} devem ser elaborados de forma harmoniosa com o fito de concretizar as metas da atuação do Estado. O primeiro deles, o plano plurianual, previsto no art. 165, I e §1º, tem o objetivo de estabelecer as metas de investimento a longo prazo, sendo considerado um planejamento conjuntural de promoção do desenvolvimento econômico, do equilíbrio regional e de estabilidade econômica, no qual deve conter a previsão de despesas de capital (investimentos, inversões financeiras e transferências de capital), de custeio e às relativas aos programas de duração continuada78.

O art. 165 da Constituição Federal obriga, assim, a elaboração, a cada quatro anos de mandato presidencial (estadual ou municipal), de um plano plurianual que disponha sobre as diretrizes a serem seguidas pelo Executivo no que diz respeito à atividade financeira do Estado, no seu escopo não apenas de dar continuidade as suas ações

76 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23 ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 718

77 Constituição Federal de 1988. Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. § 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. § 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. § 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. § 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. § 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. § 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. § 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. § 9º - Cabe à lei complementar: I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.

78 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário, vol. V – O

essenciais, como também de controlar os rumos da economia, direcionando-a para o desenvolvimento do país.

É bem verdade que em se tratando de economia, um prazo de quatro anos pode ser considerado um período verdadeiramente longo, uma vez que as ações de controle sobre a economia podem exigir um prazo muito mais curto, de apenas um trimestre, por exemplo. Para dar efetividade e legitimidade a essa linha de raciocínio, a própria Constituição exige uma espécie de adequação do plano plurianual ao ano em que ele está sendo implementado.

O plano plurianual deve orientar a atuação governamental de modo a efetivar o desenvolvimento econômico, promovendo o bem-estar social proclamado pela Constituição Federal, e deve estar atinente às diretrizes que definem a redução das desigualdades regionais e sociais, disciplinando a execução das despesas públicas.

É nesta etapa do processo orçamentário que se deve dispor sobre as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras dela decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada, bem como confere destaque ao aspecto do planejamento da ação estatal e da mudança da perspectiva de se ter um orçamento como mera projeção contábil do dispêndio público para ser considerada peça de controle e fiscalização da atividade financeira do Estado que serve à promoção das necessidades coletivas.

Nesse passo, o referido planejamento, com vigência de quatro anos, tem sua elaboração vinculada à compatibilização com os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição Federal, devendo se adequar aos planos de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social, às diretrizes e bases do planejamento econômico equilibrado e aos planejamentos setoriais nas áreas da educação, meio ambiente, turismo, etc79, bem como seu projeto deve ser encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro (31 de agosto) e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa.

A lei de diretrizes orçamentárias, prevista no art. 165, II e § 2º da Constituição e art. 4º, da Lei de Responsabilidade Fiscal80, compreende as metas e prioridades da

79 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário, vol. V – O

orçamento na Constituição. Rio de Janeiro: Renovar, 2008. p. 80

80 LRF. Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e: I - disporá também sobre: a) equilíbrio entre receitas e despesas; b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9º e no inciso II do § 1º do art. 31; c) (VETADO) d) (VETADO) e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; f) demais condições e exigências

Administração Pública federal e inclui as despesas de capital para o exercício financeiro seguinte, de forma a orientar a elaboração da lei orçamentária anual, dispondo sobre as alterações na legislação tributária e estabelecendo a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento81.

Dessa forma, a lei de diretrizes orçamentárias é considerada um plano prévio, de caráter anual, que deve ser encaminhado até oito meses e meio antes do fim do exercício financeiro (15 de abril) e devolvido para sanção até o encerramento do período da sessão legislativa. É fundada em considerações econômicas e sociais que servirão para a elaboração das propostas orçamentárias do Poder Executivo, Legislativo, Judiciário e Ministério Público82, e que, por sua natureza, deve anteceder a lei orçamentária anual, uma vez que visa a compatibilização desta com o plano plurianual.

Ao exigir essa compatibilização, a Constituição Federal, em seu art. 165, II, exige, a cada ano, a elaboração da lei de diretrizes orçamentárias onde as diretrizes traçadas pelo plano plurianual serão adequadas às peculiaridades do ano em curso, inclusive, por óbvio, às possíveis ações de correção das distorções da economia de mercado. Por fim, as necessidades do ano em curso são harmonizadas com as diretrizes orçamentárias e positivadas da lei orçamentária anual, a LOA.

A lei orçamentária anual, último planejamento orçamentário previsto na Constituição Federal, está prevista no art. 165, III e §§ 5º a 7º, e art. 5º da Lei de

para transferências de recursos a entidades públicas e privadas; II - (VETADO) III - (VETADO) § 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. § 2o O Anexo conterá, ainda: I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional; III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos; IV - avaliação da situação financeira e atuarial: a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador; b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial; V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. § 3o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. § 4o A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subseqüente.

81 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23 ed.. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 716.

82 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário, vol. V – O

Responsabilidade Fiscal83_{, e cuida do orçamento fiscal referente aos Poderes da União,} seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta; do orçamento de investimento das empresas estatais; e o orçamento da seguridade social, que abrange todas as entidades e órgãos a ela vinculados84.

Apesar de una, ao abranger os referidos orçamentos, a lei orçamentária anual deve estar em consonância com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias, consagrando o princípio da unidade orçamentária que indica a integração finalística e harmonização dos orçamentos. Trata-se de um diploma legislativo subordinado ao PPA e à LDO, uma vez que a autorização dos gastos previstos na LOA deve estar em consonância com a LDO, que por sua vez, deve estar em conformidade com o PPA.

Por ser assim, é que o orçamento público, através do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual, deve ser elaborado com vistas a concretizar os fins da atuação do Estado, prevendo as receitas públicas e autorizando todo o dispêndio público, devendo a LOA ser encaminhada até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (31 de agosto) e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

83 LRF. Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar: I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1o do art. 4o; II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao: a) (VETADO) b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. § 1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual. § 2o O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e nas de crédito adicional. § 3o A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias, ou em legislação específica. § 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada. § 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da Constituição. § 6o Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária, as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e assistência aos servidores, e a investimentos. § 7º (VETADO) Art. 6o (VETADO) Art. 7o O resultado do Banco Central do Brasil, apurado após a constituição ou reversão de reservas, constitui receita do Tesouro Nacional, e será transferido até o décimo dia útil subseqüente à aprovação dos balanços semestrais. § 1o O resultado negativo constituirá obrigação do Tesouro para com o Banco Central do Brasil e será consignado em dotação específica no orçamento. § 2o O impacto e o custo fiscal das operações realizadas pelo Banco Central do Brasil serão demonstrados trimestralmente, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias da União. § 3o Os balanços trimestrais do Banco Central do Brasil conterão notas explicativas sobre os custos da remuneração das disponibilidades do Tesouro Nacional e da manutenção das reservas cambiais e a rentabilidade de sua carteira de títulos, destacando os de emissão da União. 84 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23 ed.. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 716.

O conteúdo do orçamento é definido pela Constituição de forma negativa, uma vez que o art. 165, § 8º85 _{prevê expressamente que a LOA não deverá conter dispositivo} estranho à previsão de receita e à fixação de despesa, não se incluindo na proibição a possibilidade de autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receitas.

Ressalte-se, então, que assim como na maioria das disciplinas que compõe o Direito Público, o princípio da legalidade, a que se acha adstrita toda a atividade estatal, é um dos princípios norteadores do Direito Financeiro brasileiro. É através desse princípio que as ações que compõem a despesa pública, a receita pública e o orçamento público vinculam-se aos estritos dispositivos da lei, de modo que todo dispêndio público deve estar em conformidade com os dispositivos constitucionais e legais pertinentes.

A estreita vinculação entre os referidos diplomas é ainda mais reforçada pelo disposto no art. 166, § 4º, da Constituição, que exige a compatibilidade das emendas da