DO PLANEJAMENTO NO BRASIL
Investigar os modelos de gestão pesqueira adotados no Brasil exige, inicialmente, um esforço em compreender o quadro institucional geral no qual esses modelos gestionários emergem. Não há como compreender a relevância conferida pelo Estado brasileiro à atividade pesqueira comercial senão no contexto político e técnico em que esse setor econômico foi considerado de interesse público. O pressuposto é de que gestão e planejamento fazem parte de um mesmo ideário político-científico de racionalização econômica.
A construção desse quadro institucional brasileiro depende, anteriormente, de algumas considerações gerais sobre a própria ideia de planejamento. Esse passo é necessário para definir teoricamente o ato de planejar e destacar sua relação com o discurso técnico-econômico. Tal elo é retratado a partir do positivismo sociológico, em sua pretensão teórica de previsibilidade e racionalidade das relações institucionais. A partir dessa definição geral de planejamento, pretende-se superar a impressão prévia de que economias ditas de livre mercado são naturalmente avessas ao ato político-científico de planejar.
Na sequência, é estabelecido, como panorama, o vínculo intrínseco entre planejamento e racionalização econômica, bem como o consequente tecnicismo derivado dessa relação. Por fim, apresenta-se uma breve distinção terminológica entre planejamento, dirigismo e intervenção econômicos, no esforço de destacar a primeira categoria no horizonte institucional brasileiro. Após essa definição teórica, o panorama nacional de planejamento econômico é retratado desde a primeira experiência efetivamente consolidada, em 1956. Identificou-se a origem do planejamento nacional com o Plano de Metas, base eleitoral da campanha vitoriosa do Presidente Juscelino Kubitschek. Algumas interpretações polêmicas sobre o Plano de Metas são analisadas, bem como a contribuição das experiências de intervenção estatal prévias ao planejamento para sua construção. Por fim, a sucessão de planos desde 1956 é apresentada, no intuito de subsidiar a
análise do surgimento das instituições nacionais de pesca, diretamente vinculadas ao ideário de planejamento.
Em um terceiro momento, apresenta-se a análise do instrumental jurídico que viabiliza a realização do projeto de racionalização da economia: o Direito Econômico. Defende-se uma perspectiva metodológica trazida pela previsão jurídica do Estado como promotor de objetivos econômicos, ao mesmo tempo em que o Direito Econômico foi considerado como um ramo autônomo da ciência jurídica. Apresenta-se este ramo em suas dimensões normativas de Direito Institucional e Regulamentar: este como campo normativo que estabelece condições para o exercício de atividades econômicas; aquele destinado ao estabelecimento e funcionamento de entes públicos econômicos. Finalmente, justifica-se a necessidade de aplicar um tratamento diferenciado às normas de fomento a atividades econômicas, com a pretensão de apresentar um mais um ramo específico e autônomo do Direito Econômico: o Direito Econômico do Planejamento. Com esse substrato inicial, pretende-se situar a análise do modelo de gestão pesqueira prevalente nas instituições nacionais, originalmente destinadas ao fomento deste setor.
2.1 PLANEJAMENTO CIENTÍFICO E RACIONA- LIZAÇÃO TÉCNICA DA ECONOMIA
A racionalidade de um comportamento, desde tempos antigos, foi resumidamente definida como o que é comum. Sob tal perspectiva, racional é a qualidade do que pode ser compreendido por todos9. Essa universalidade foi transmitida
9 “Em suma xynos, aplicado ao logos, parece trazer pelo menos três
ideias, a de comum, já que a razão é comum a todos os humanos, a de conjugado, pois a razão é conjugada a cada humano, e a de conjugante (ou comungador), porque a razão funciona mostrando os divergentes serem unidos.”. Esta é a definição mais próxima do que seria o logos heraclítico, sob a perspectiva epistemológica aristotélica presente no livro Gama da Metafísica. VIEIRA, Celso de Oliveira. Razão, alma e sensação na antropologia de Heráclito. Belo Horizonte: UFMG, 2011. p. 11-32.
para contextos pré-modernos como previsibilidade10: o seu oposto seria o irracional, o aleatório ou ainda a fortuna, nos termos de Maquiavel.
Estabelecer padrões de ação e de análise, visando à previsão de resultados, foi o que motivou o desenvolvimento científico moderno. A possibilidade de reproduzir indefinida e repetitivamente processos produtivos reforçou o sentido de domínio técnico sobre a natureza, aliando previsibilidade e economia de recursos. Concomitantemente, a discussão sobre ética e política rendeu-se ao discurso técnico que inspirou a ciência durante o Século XVIII, tendo na figura de Jeremy Bentham um de seus grandes expoentes. Bentham adequou o pensamento filosófico à ordem prática do consequencialismo utilitarista.
Para John Friedmann, a aplicação da metodologia científica ao utilitarismo moral fez com que Saint-Simon, sucessor intelectual de Bentham, pudesse ser indicado como o pai
do planejamento científico11. Essa modalidade seria o caminho
para a prosperidade universal, com o fim da pobreza assegurado pelo apogeu científico-industrial.
Nesse contexto do início do século XIX, teorias ditas conservadoras e revolucionárias comungavam do mesmo ideário de progresso social e científico. A diferença entre essas teorias era marcada pelos agentes do avanço social: enquanto as vertentes conservadoras atribuíam a potência do progresso às classes dominantes, as doutrinas radicais eram dirigidas
10 “A racionalidade se define como possível a partir da percepção de
que há uma série de invariâncias, de repetições na História. As estruturas sociais, ao mesmo tempo em que interpõem limites aos agentes e legisladores, permitem, a partir da virtú e do conhecimento, sempre implicados com a fortuna, graus variados de determinação da ação, relacionados aos interesses, aos objetivos e aos fins dos agentes.” FORNAZIERI, Aldo. Maquiavel e o bom governo. 2006. 288 f. Tese (Doutorado em Ciência Política). Universidade de São Paulo. São Paulo, 2006, p. 24.
11 FRIEDMANN, John. Planning the public domain: from
knowledge to action. New Jersey: Princeton University Press, 1987. p. 49.
fundamentalmente à organização dos trabalhadores urbanos como agentes históricos12.
Apesar de o planejamento científico da sociedade ter suas origens teóricas no início do século XIX, somente no século subsequente tomou dimensão política e prática. Enquanto John Friedmann identificou como experiência seminal de planejamento as diretrizes de produção vigentes durante os anos da I Guerra Mundial13, Betty Mindlin afirmou que a União Soviética foi pioneira em adotar a técnica de planejamento, a partir do Plano Quinquenal de 1929. Conforme o argumento de Mindlin, a União Soviética teria sido o único país a adotar o planejamento científico e social no período anterior à II Guerra Mundial. Isso porque o referido plano soviético, divergindo das medidas de planejamento anteriores, era dotado de sistematicidade14.
Nessa discussão, vale a pena mencionar que a Revolução Russa, em outubro de 1917, já teria sido o estopim do planejamento econômico de moldes científicos. Ao lado desse fator, a fundação do Comitê Central de Planejamento (GOSPLAN) na União Soviética, em fevereiro de 1921, indica a relevância desta técnica de gestão econômica, antes mesmo do Plano Quinquenal de 1929. O desafio era o implemento das diretrizes da Nova Política Econômica (NEP) leninista, orientada pela regulação do mercado, ao invés da total socialização
12 O positivismo científico divulgado por Saint Simon influenciou
diretamente as doutrinas sociais e políticas de época. Ressalva seja feita: não é possível conceber essa influência isoladamente: é preciso ter em vista um contexto marcado pelo desenvolvimento industrial, o que possibilitou a construção do caráter positivo da então dita
ciência social. Assim, o positivismo de Saint Simon pode ser tomado
como base para a oposição teórica elementar entre teorias revolucionárias e conservadoras. Esse debate pode ser, resumida e despretensiosamente, definido como a oposição entre teorias que atribuem às elites a possibilidade do avanço social (conservadoras) e as que preveem o papel dos trabalhadores como essencial ao progresso (revolucionárias). No primeiro grupo situa-se o positivismo comtiano; no segundo, o materialismo histórico marxista.
13 FRIEDMANN, John. Planning the public domain, p.52.
14 MINDLIN, Betty. Planejamento no Brasil. 6.ed. São Paulo:
inicialmente prevista15. Esses dois fatores indicam que, antes mesmo do término da I Guerra Mundial, ou ao menos desde 1921, o planejamento já era realidade política.
Um esclarecimento é necessário para prosseguir essa proposta de periodização da prática do planejamento científico. Não se trata aqui de evocar todas as experiências históricas de planejamento econômico. Algumas dessas experiências certamente são anteriores ao período mencionado; entretanto, não foram constituídas sob o manto ideológico do planejamento
científico e sistemático, tomando esta expressão como um
conceito historicamente situado.
Planos estratégicos para desenvolvimento foram aplicados mesmo antes do planejamento de moldes soviéticos, tanto pelo setor público como privado. No campo privado, tem-se o planejamento industrial em destacada relevância, embora este não tenha como objetivo direto mudanças estruturais na sociedade, estando muito aquém dos limites do planejamento científico
econômico. Por outro lado, os planos públicos até então
efetivamente elaborados eram parciais, destinados à ordenação de setores específicos. Nessa categoria, podem ser elencados os planejamentos urbanos que surgiram a partir da segunda metade do século XIX, como o Plano para Reestruturação de Paris16.
15 MAIDANIK, Kiva. Depois de Outubro, e agora? Ou as três mortes
da Revolução Russa. Tempo. v.3, n.5, p. 9-43, 1998. p. 12.
16 Esse plano marcou a arquitetura e o urbanismo no mundo, tendo
afetado a vida de aproximadamente dois milhões de habitantes de Paris à época em virtude de obras públicas monumentais. O plano foi conhecido como Reforma Urbana de Paris, realizada por Georges- Eugène Haussmann entre 1852 e 1870. A justificativa para o plano era facilitar a circulação e a higiene da cidade. O resultado foi a destruição de vias estreitas e obras do período medieval para a construção de largos boulevards e praças: “O povo parisiense descobriu como os limites entre o público e o privado poderiam ser redesenhados por uma administração municipal ativista e rigorosa, bem como o impacto disso sobre a compreensão do ambiente urbano. Os proprietários de imóveis ganharam e perderam muito com as obras públicas: por um lado, os valores das propriedades e oportunidades especulativas aumentaram significativamente; por outro, sofreram com expropriações e diminuição das construções. Neste ambiente de rápida mutação, o aparato do planejamento e seu
A abordagem ora proposta dedica-se ao planejamento em sua vertente científica, implementado como política de Estado para racionalizar a economia em geral, ou simplesmente torná-la previsível. Assim, o planejamento seria “a administração racional, isto é, o processo de distribuição ótima dos recursos e dos meios tendo em vista objetivos dados” 17 . Como características específicas desse planejamento econômico científico, para defini-lo de outras modalidades setoriais de planejamento, indica-se: (a) universalidade; (b) abrangência sobre a generalidade dos setores econômicos; (c) base científica de conhecimento; (d) pretensão de efetiva mudança social e (e) harmonia e consenso social sobre a necessidade de mudanças planejadas.
O controle do sistema econômico tornou-se fundamental em circunstâncias históricas específicas, especialmente sob as quais a previsibilidade da produção e do consumo teria sido afetada por fatores gerais, como as Guerras Mundiais. O esforço bélico gerou incerteza não apenas pelos desdobramentos inesperados dos confrontos, mas também por determinar uma profunda readequação dos processos produtivos. Ou seja, não causa maior espanto o surgimento dos planos econômicos durante os períodos de guerras.