Afin de comprendre en d€tail comment transplanter un outil de calcul des co•ts, l’analyse se recentre sur les caract€ristiques de la gestion des activit€s du service d€chets des collectivit€s locales. Il s’agit d’€valuer les besoins de gestion des membres de ces organisations et donc indirectement la pertinence du projet.
3.1 Les outils existants pour g€rer les activit€s du service d€chets des collectivit€s locales
A l’origine, nos interrogations s’assimilent ‚ la question €mise par Lenay et Moisdon dans le cadre de leurs €tudes sur les h„pitaux : est-il possible de … croŽtre ‚ l’abri de la gestion ? †332. Autrement dit, les collectivit€s locales ont-elles pu subir la croissance des activit€s de ce service sans pour autant mettre en place des instruments de gestion ? Ce questionnement g€n€ral est d€velopp€ lors de cet €tat des lieux qui s’organise autour de deux id€es : d’une part, la comptabilit€ publique est peu d€velopp€e par les collectivit€s sur le service d€chets et, d’autre part, la gestion actuelle de ce service, organis€e par les membres des collectivit€s locales, n’atteint pas les objectifs fix€s.
Remarque : Au cours des pages suivantes, des encadr•s pr•sentent des extraits d’entretiens r•alis•s ult•rieurement, venant confirmer et pr•ciser certains r•sultats de l’enqu…te333.
3.1.1 Le développement de la comptabilité publique comme mode de gestion des activités du service déchets : une option peu utilisée
Dans les collectivit€s locales, le fonctionnement de la comptabilit€ publique se caract€rise par deux points :
332
LENAY O., MOISDON J-C., … CroŽtre ‚ l’abri de la gestion. Le cas du syst‡me hospitalier franŒais †, Cahier de Recherche du Centre de Gestion Scientifique, nŠ17, octobre 2000.
333
La confirmation dans les entretiens de r€sultats initialement issus de l’analyse du questionnaire indique l’utilisation d’une triangulation … between method † (cf. Chapitre nŠ2, Section I : … L’€volution du r„le du chercheur au cours du projet †).
- la norme comptable la plus fr€quemment utilis€e est la M 14334 : 94% des organisations d€clarent l’employer ;
- 94% des collectivit€s votent le budget de leur structure par nature. Seules 6% d’entre elles votent leur budget par fonction ou par service (ce dernier mode de fonctionnement est associ€ ‚ une gestion plus pr€cise des diff€rents budgets).
Comment jusqu’‚ pr€sent, ‚ partir du cadre de la comptabilit€ publique, les collectivit€s d€veloppent-elles des outils de gestion sp€cifiques pour g€rer les activit€s du service d€chets ?
Le principal instrument semble être le budget. Notre analyse se polarise donc sur
cet outil. Effectivement, 39% des collectivités ont déclaré posséder un budget spécifique
au service déchets (soient 52 collectivit€s335). Plusieurs crit‡res expliquent la cr€ation d’un
budget distinctif : d‡s que les moyens humains et financiers sont importants et que les activit€s exerc€es nombreuses, il y a de fortes chances pour que la collectivit€ mette en place un budget … d€chets †. Pour l’ensemble de ces crit‡res, la corr€lation est significative au niveau 0,01.
334
La M 14 est une actualisation des nomenclatures comptables M 11 et M 12 des communes. Elle a essentiellement comme ambition de prendre en compte les transformations des contextes €conomiques et juridiques des quinze derni‡res ann€es pour les organisations publiques (RAFFIN C. SARANO S., … Le contexte de la M 14. Objectifs et enjeux, Revue Française de Comptabilité, nŠ248, octobre 1993, p. 16-18, CHAMBRIN E., MARTIN D., … La M 14 et l’analyse financi‡re des communes †, Revue Française de Comptabilité, nŠ288, avril 1997, p. 33-41).
335
Signalons que si nous enlevons de l’€chantillon les collectivit€s ne g€rant qu’une seule activit€ d€chets, nous arrivons ‚ un pourcentage de 63% pour les collectivit€s du Poitou-Charentes ayant d€velopp€ un budget sp€cifique ‚ l’activit€ (contre 48% ‚ l’origine).
Tableau 5 - L’importance des activit€s exerc€es sur l’existence d’un budget d€chets sp€cifique Corr€lations 1,000 -,374** ,003 -,009 , ,001 ,972 ,925 132,00 75 117 109 -,374** 1,000 ,451** ,444** ,001 , ,000 ,000 75 75 68 66 ,003 ,451** 1,000 ,971** ,972 ,000 , ,000 117 68 118 107 -,009 ,444** ,971** 1,000 ,925 ,000 ,000 , 109 66 107 110 Corr€lation de Pearson Sig. (bilat€rale) Corr€lation de Pearson Sig. (bilat€rale) Corr€lation de Pearson Sig. (bilat€rale) Corr€lation de Pearson Sig. (bilat€rale) Existence d'un budget sp€cifique au service d€chets Nombre d'activit€s exerc€es Nombre de personnes d€di€es au service d€chets D€penses de fonctionnement pour le service d€chets Existence d'un budget sp€cifique au service d€chets Nombre d'activit€s exerc€es Nombre de personnes d€di€es au service d€chets D€penses de fonctionnement pour le service d€chet
La corr€lation est significative au niveau 0.01 (bilat€ral). **.
Tableau 6 - Relation entre l’existence d’un budget sp€cifique au service d€chets et le nombre d’activit€s exerc€es par le service
% dans Existence d'un budget sp€cifique ‚ l'activit€ d€chet
18,4% 7,9% 10,5% 15,8% 5,3% 31,6% 10,5% 100,0% 40,5% 18,9% 16,2% 8,1% 2,7% 8,1% 5,4% 100,0% 29,3% 13,3% 13,3% 12,0% 4,0% 20,0% 8,0% 100,0% Oui Non Existence d'un budget sp€cifique au sevice d€chets Total 1 2 3 4 5 6 7
Nombre d'activit€s maŽtris€es
Total 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 D€penses de fonctionnement pour le service d€chets
Le tableau pr€c€dent confirme l’importance de la corr€lation entre le nombre d’activit€s exerc€es et la mise en place d’un budget … d€chets †. Parmi les collectivit€s ayant mis ce type de budget, plus de 45% g‡rent entre cinq et sept activit€s. A l’inverse, parmi les collectivit€s qui n’ont pas de budget sp€cifique sur le service d€chets, 60% maŽtrisent une ‚ deux activit€s336.
De plus, sur ces 52 organisations, 28 poss‡dent un budget … d€chets † annexe et 24 collectivit€s d€clarent effectuer des subdivisions sur ce budget337. Cette gestion plus pr€cise semble s’expliquer par des moyens financiers et humains importants. Cependant, le nombre d’activit€s exerc€es est un crit‡re significatif :
Tableau 7 - Relations entre la subdivision du budget d€chets et le nombre d’activit€s exerc€es par le service
% dans Budget d€chet est-il subdivis€
6,7% 20,0% 6,7% 60,0% 6,7% 100% 25,0% 12,5% 12,5% 16,7% 4,2% 16,7% 12,5% 100% 15,4% 7,7% 10,3% 17,9% 5,1% 33,3% 10,3% 100% Oui Non Budget d€chet est-il subdivis€ ? Total 1 2 3 4 5 6 7
Nombre d'activit€s exerc€es
Total
Ainsi, 39% des collectivit€s interrog€es ont un budget sp€cifique pour ce service et seulement 18% ont une gestion pr€cise de ce budget338gr•ce ƒ l’identification de sous-services. En revanche il ne semble pas possible de d€gager de r‡gles g€n€rales guidant la d€finition de ces subdivisions. Elles r€sultent d’initiatives locales et sont donc propres ‚ chaque collectivit€. Elles sont, la plupart du temps, guid€es par les activit€s (tri, collecte, traitement) et les €quipements du service d€chets (d€charge, d€chetterie, etc.).
La gestion des activit€s du service est donc essentiellement empreinte de la comptabilit€ publique. Toutefois, si les budgets sont un moyen de g€rer les activit€s du service, il en existe d’autres : les membres du service d€chets n’ont-ils pas cherch€ ‚ mettre en place d’autres outils de gestion ?
336
Il ne s’agit l‚ que d’une relation. Le test du Khi 2 a confirm€ qu’il n’y avait pas de d€pendance entre ces deux caract€ristiques des collectivit€s.
337
12 collectivit€s poss‡dent ‚ la fois une division du budget d€chets et un budget d€chets annexe.
338
Soit 46% des collectivit€s ayant d€velopp€ un budget sp€cifique sur le service d€chet. Le budget
d€chets est-il subdivis€ ?
3.1.2 Une gestion des activités du service déchets présente mais peu efficace
L’€tude des organisations ayant mis en place des outils de gestion sp€cifiques permet de caract€riser la gestion du service d€chets en trois temps :
1. un renouveau,
2. impuls€ par des besoins internes et externes, 3. mais qui reste limit€339.
Le renouveau de la gestion du service d€chets : la pr€sence d’indicateurs de coˆts
L’analyse effectu€e sur la date de cr€ation d’un budget sp€cifique au service signale que l’instrumentation des activit€s du service d€chets a subi un d€veloppement r€cent. En effet, pr‡s de 70% des collectivit€s ont cr€€ ce budget depuis 1995 :
Graphique 3 - Date de cr€ation d’un budget sp€cifique au service d€chets
Date de création d'un système de gestion spécifique à l'activité
classe date de cr€ation
2000 et plus [1995-2000[ [1990-1995[ avant 1990 P o u r-ce n t 50 40 30 20 10 0 29 40 12 19 339
L’ensemble des statistiques effectu€es sur cette partie est r€alis€ sur les 52 collectivit€s ayant d€clar€ poss€der un budget sp€cifique pour g€rer les activit€s du service d€chets. En effet, comme l’indiquent les propos suivants, c’est ‚ partir de cet outil que les collectivit€s peuvent construire des outils de gestion plus performants.
Les collectivit€s ayant un budget d€chets peu important (inf€rieur ‚ 5 millions de francs soit 762 000 euros) ont donc cr€€ des budgets … d€chets † dans la deuxi‡me partie des ann€es 1990 (100% des budgets cr€€s apr‡s l’ann€e 2000 sont le fait de services poss€dant au maximum quatre activit€s et dont la population desservie est inf€rieure ‚ 20 000 habitants). De plus, sur tous les budgets cr€€s avant l’ann€e 1995, aucun ne concerne des collectivit€s dont le service d€chets est compos€ de moins de quatre activit€s.
Ainsi, la mise en place de budgets sp€cifiques n’est pas forc€ment une particularit€ des services d€chets g€rant un grand nombre d’activit€s. Les services de petite taille sont peut-‹tre rest€s longtemps moins sensibles ‚ la gestion mais ils r€agissent et organisent une gestion budg€taire du service. Finalement, la transformation progressive des organisations et la croissance des activit€s du service d€chets engendrent des tentatives de gestion du service.
De plus, ‚ partir de ces budgets, les collectivit€s locales mettent en place des indicateurs de co•ts. Des diff€rents modes de calcul des indicateurs €mergent trois caract€ristiques principales :
1. les collectivit€s se servent essentiellement de la comptabilit€ publique pour calculer ces indicateurs (22 collectivit€s d€clarent €valuer les indicateurs uniquement ‚ l’aide d’informations fournies par la comptabilit€ publique) ;
2. peu de collectivit€s €valuent leurs indicateurs en effectuant une ressaisie des factures (seulement 13 collectivit€s d€clarent accomplir cette op€ration) ;
3. ƒ l’inverse, la majorit€ des collectivit€s annoncent proc€der ƒ des retraitements de comptes afin d’€valuer ces indicateurs (25 collectivit€s).
Encadr€ n•3 :
€ La vision de l’activit‚ s’est progressivement construite depuis deux, trois ans avec des petits tableaux ƒ (entretien avec un responsable technique, cf. annexe nŠ11, entretien B-1, p. 130).
€ La classification n‚cessaire ‡ l’outil a ‚t‚ op‚r‚e par moi-m•me avec le directeur, le directeur-adjoint et m•me la personne qui s’occupe des finances, il y a deux ans environ ƒ (entretien avec un responsable technique, cf. annexe nŠ11, entretien C-1, p. 139).
Le r‰le du contexte interne et externe
Pourquoi les collectivit€s ont-elles ressenti le besoin d’instrumentaliser la gestion des activit€s du service d€chets ?
En ce qui concerne la cr€ation d’un budget … d€chets †, deux arguments sont principalement €nonc€s : l’obligation l€gale (48%) et le besoin de gestion courante (44%). … L’obligation l€gale † traduit le cas d’organisations ayant mis en place un budget d€chets annexe340 et … le besoin de gestion courante † confirme l’hypoth‡se €nonc€e pr€c€demment (les membres des services d€chets ont rapidement perŒu le besoin de d€velopper un budget sp€cifique et des indicateurs de co•ts qui encadrent le d€veloppement des activit€s). Le graphique suivant compl‡te cette analyse en reprenant l’ensemble des crit‡res :
Graphique 4 - Raisons invoqu€es ƒ l’utilisation d’un budget sp€cifique au service d€chets 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Obligation légale Choix politique Communication Besoin de gestion courante
Autres
Raisons d'un budget spécifique pour l'activité "déchets"
Oui Non
Le faible pourcentage de l’item … choix politique † indique que dans le d€veloppement de l’instrumentation des activit€s d€chets, les €lus n’ont pas €t€, de mani‡re g€n€rale, source d’initiatives. Aussi, la cr€ation d’un budget sp€cifique au service est davantage contrainte par le d€veloppement internedu service ou par des difficult€s de gestion.
340
La cr€ation d’un budget annexe entraŽne un suivi plus pr€cis car seules doivent ‹tre affect€es sur ce budget les op€rations relatives au service d€chets.
Un renouveau limité
A la suite de cette premi‡re €tude, la gestion des activit€s du service d€chets semble ‹tre une r€alit€ de plus en plus pr€gnante pouss€e par de multiples forces internes et externes. Pourtant, l’analyse des organisations qui d€clarent poss€der des indicateurs de co•ts r€v‡le que ce mouvement concerne peu de collectivit€s et qu’il est soumis ‚ de nombreuses difficult€s.
En premi‡re analyse, les deux tiers des collectivit€s poss€dant un budget sp€cifique au service d€chets d€clarent pouvoir calculer des indicateurs de co•ts. Cependant, cet indicateur ne doit pas nous induire en erreur : cette situation repr€sente seulement 25% de notre €chantillon total.
Encadré n°4 :
€ Les outils que l’on a mis en place sont loin d’•tre finalis‚s. Ils ont ‚t‚ mis en place au fur et ‡ mesure, en fonction de nos besoins [..] au d‚part on n’avait que l’incin‚ration, donc l’outil servait ‡ suivre l’incin‚ration† (entretien avec un directeur financier, cf. annexe nŠ11, entretien D-1, p. 150).
€ L’‚lu normalement fonctionne en ‚lu : il regarde un chiffre et il ne cherche pas ‡ voir ce qu’il y a derri„re. Le tout est de lui fournir quelque chose qui soit valid‚ ƒ (entretien avec un responsable technique, cf. annexe nŠ11, entretien C-1, p. 141).
Encadré n°5 :
€ Quand les ‚lus demandent le coˆt r‚el, par exemple d’une tonne de d‚chets m‚nagers, nous ne sommes pas capables de le donner dans la minute qui suit. Il faut faire des semaines et des semaines de pr‚-‚tude ƒ (entretien avec un comptable, cf. annexe nŠ11, entretien C-3, p. 147).
€ Aujourd’hui, on a un tarif pour les communes collect‚es deux fois par semaine et un tarif pour les communes collect‚es une fois par semaine. Mais je suis incapable de dire si les 30 ou 40 francs d’‚cart correspondent ‡ une r‚alit‚ ou pas ƒ (entretien avec un responsable technique, cf. annexe nŠ11, entretien E-4, p. 177).
Une explication peut ‹tre envisag€e : la mise en place d’indicateurs est fortement li€e aux moyens humains d€di€s au service d€chets (corr€lation significative au niveau de 0,05341). En effet, tous les services d€chets employant plus de 20 personnes poss‡dent un syst‡me de calcul de co•ts.
Tableau 8 - Relation entre le calcul de coˆts et le nombre de personnes employ€es pour g€rer le service d€chets
% dans Calcul de co•ts
66,7% 6,7% 26,7% 100,0% 100,0% 100,0% 77,8% 4,4% 17,8% 100,0% Oui Non Calcul de co•ts Total Moins de 20 [20; 40[ Plus de 40 Nombre de personnes employ€es dans le
service d€chets
Total
A cette situation s’ajoute une contradiction importante. Les objectifs associ€s aux indicateurs sont le suivi des activit€s et le contr„le de la gestion courante (70% pour chacune des deux modalit€s). Pourtant, les fr€quences d’utilisation ne sont pas €lev€es : 70% des collectivit€s d€clarent utiliser les indicateurs deux ‚ quatre fois par an, la moyenne d’utilisation des indicateurs €tant de … deux fois par an †.
Graphique 5 - Fr€quences d’analyse des indicateurs
Fréquence d'analyse des indicateurs
fr€quence d'analyse des indicateurs
Une fois par an Une fois /semestre
Une fois / trimestre Une fois par mois
P o u r-ce n t 50 40 30 20 10 0 12 41 29 18 341
Il ne s’agit l‚ que d’une relation, le test du Khi 2 a confirm€ qu’il n’y avait pas de d€pendance entre ces deux caract€ristiques des collectivit€s.
Les collectivit€s €laborent des outils de gestion pour g€rer les activit€s du service d€chets quotidiennement. Cependant, les indicateurs ne sont r€ellement utilis€s qu’une ƒ deux fois par an.
De cet €tat des lieux se d€gagent trois id€es principales qui influencent la poursuite du projet :
1. les budgets … d€chets † sont tr‡s peu d€velopp€s dans les collectivit€s locales ; 2. les indicateurs de gestion sont peu pr€sents ;
3. ces deux outils de gestion semblent ne pas atteindre leurs objectifs.
Aussi, si l’instrumentation des activit€s du service d€chets s’ins„re de plus en plus dans la vie des collectivit€s, il faut relativiser cet effort de gestion. En effet, leur d€veloppement concerne encore peu de services et il est souvent imparfait.
3.2 Une premi‡re approche du besoin d’instrumentalisation des activit€s du service d€chets : une €vidence difficile ‚ reconnaŽtre ?
La gestion du service d€chets est en cours de d€veloppement. Toutefois, peu de collectivit€s ont r€ellement particip€ ‚ ce mouvement342. Les r€sultats devraient donc constater une forte adh€sion des membres des collectivit€s au projet de l’Agence.
342
Rappelons que sur 133 collectivit€s interrog€es, seulement 24 ont subdivis€ leur budget d€chets soit 18% de l’€chantillon.
Encadr€ n•6 :
€ L’outil est aliment‚ constamment, mais apr„s on s’en sert surtout ‡ la fin de l’ann‚e. En cours d’ann‚e, l’utilisation a comme but la v‚rification, le contr…le des petits points des factures avec les entreprises par exemple. Mais, nous l’utilisons surtout en fin d’ann‚e ƒ (entretien avec un responsable technique cf. annexe nŠ11, entretien C-1, p. 140).
€ Je les regarde lorsque je fais le point, une fois ‡ l’ann‚e, quand je fais mon rapport annuel pour savoir exactement oŽ on en est ƒ (entretien avec un responsable technique, cf. annexe nŠ11, entretien C-1, p. 140).
Effectivement, 58% des collectivités affirment ressentir le besoin de mieux gérer
les activités du service déchets. La volont€ d’am€liorer la gestion des activit€s de ce service
est d’abord repr€sentative de la r€gion Poitou-Charentes (69% des collectivit€s d€sirent am€liorer la gestion des d€chets). Le deuxi‡me point est plus €tonnant : les organisations ayant d€velopp€ une gestion budg€taire ou des indicateurs de co•ts manifestent l’envie de les perfectionner encore. En effet, 73% des collectivit€s r€alisant des calculs de co•ts ressentent ce besoin. Cette observation confirme que les initiatives de gestion ne satisfont pas, pour l’instant, tous les membres des collectivit€s locales.
Les raisons amenant ces organisations ‚ cr€er ou ‚ faire €voluer la gestion du service d€chets sont nombreuses. Le principal argument avanc€ pour engager cette €volution est le besoin d’une meilleure gestion quotidienne des activit€s (pour 83% des collectivit€s). Cette attente r€pond aux d€rives des outils utilis€s. Le besoin de gestion ne refl‡te donc pas une aide ponctuelle sur un probl‡me d€fini mais au contraire un suivi r€gulier que pourrait leur apporter un outil de gestion. De plus, si les citoyens n’imposent pas une gestion plus pr€cise ‚ la collectivit€ (et ceci malgr€ l’augmentation des taxes et autres redevances), les r€sultats signalent que … le choix politique † est un facteur nouveau qui pourrait influer sur la cr€ation d’un outil de calcul des co•ts (les €lus pourraient devenir une source d’impulsion pour pr‡s de 49% des collectivit€s). Enfin, si le d€sir de comparaison existe, il n’est pas consid€r€ comme une priorit€ par les collectivit€s.
Graphique 6 - Les origines du besoin de gestion des activités du service déchets
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Choix des élus Demande des citoyens
Besoin d'une meilleure gestion de
l'activité
Comparaison
Raisons des besoins de gestion de l'activité déchets
Diff€rents types d’€volutions sont attendus par les collectivit€s. Les deux principaux besoins €prouv€s par les personnes g€rant le service d€chets sont : la normalisation des indicateurs (pour 62%) et la cr€ation d’un outil informatique (pour 62%). Puis, viennent un acc‡s ‚ des donn€es de r€f€rences et la normalisation d’un cadre budg€taire comptable. Ces r€ponses refl„tent la volont€ de g€rer au quotidien les activit€s du service d€chets et donc de r€pondre ƒ un objectif d€jƒ identifi€ dans le pass€ mais non atteint avec les outils de gestion actuels.En effet, le fait de poss€der un outil informatique et des indicateurs indique le d€sir de perfectionner le suivi des activit€s. A l’inverse, le cadre comptable et les indicateurs de r€f€rence, outils plus statiques, signalent des pr€occupations pr€sentes pour les collectivit€s mais de moindre importance.
Le besoin de gestion des collectivit€s locales peut donc ‹tre qualifi€ ainsi :
- il concerne, de mani„re identique, des organisations ayant d€jƒ mis en place des outils de gestion des activit€s du service et celles n’en poss€dant aucun ; - il est ressenti au quotidien, l’outil cr€€ devra donc principalement permettre une
gestion r€active des activit€s.
Pour conclure, les outils de gestion des activit€s du service d€chets se d€veloppent dans les collectivit€s. Les membres de ces organisations ressentent le besoin d’am€liorer la gestion des activit€s de ce service. Toutefois, les efforts actuels des collectivit€s locales ne semblent pas suffire ƒ la ma‹trise €conomique du d€veloppement du service. Aussi, le param€trage d’un nouvel outil de calcul des coˆts est un besoin des membres des