g€n€rale Une gestion traditionnelle des d€chets Essor organisationnel du secteur D€veloppement technique du secteur Organisation du service Laiss€e ‚ l’initiative des citoyens
Cr€ation d’un service d’enl‡vement des ordures m€nag‡res (Louis XII – 1506)
Activit€s de collecte et de traitement exerc€es par les pouvoirs publics
Mode de gestion technique Principalement des d€charges sauvages ou brutes D€veloppement d’une organisation pour la collecte sous l’impulsion de FranŒois
1eret du Pr€fet Eug‡ne Poubelle. De plus, les
chiffonniers font leur apparition et s’approprient l’activit€ de traitement et de
valorisation des d€chets
Perfectionnement de la collecte et d€veloppement du traitement des d€chets (engrais, incin€ration, tri, etc.) qui entraŽnent
la disparition des chiffonniers Objectif des lois Remise en cause de la gestion traditionnelle des d€chets : en 1184, Louis Auguste ordonne le pavage des rues107
Cr€ation d’une organisation pour la collecte (Ordonnance
Pr€fet Poubelle 1883) et premier d€veloppement du traitement (l’Ordonnance de 1782 insiste sur les vertus du
tri)
MaŽtrise du traitement et de la valorisation des
d€chets : par exemple, d€cret de 1946 interdisant d€finitivement le chiffonnage sur le d€partement de la Seine Vision des citoyens D€sint€r‹t pour tout ce qui pourrait am€liorer la gestion
des d€chets
Les citoyens continuent de d€velopper une vision n€gative des activit€s li€es ‚
ce secteur
La population se positionne fortement, deux visions €mergent :
attirance ou r€pulsion Vision des
pouvoirs publics
Les d€chets sont une nuisance qu’il
faut g€rer
R€glementation des activit€s li€es ‚ la collecte des d€chets
Organisation des activit€s li€es au traitement des d€chets
Ev€nement108 Suppression des gargouilles
Louis Pasteur d€couvre les cons€quences de la salet€ sur
la maladie Apparition de la production de masse et accroissement (en nature et en nombre) des d€chets 107
Cf. Chapitre I, Section II, p. 47-48
108
Ces €v€nements engendrent une transformation du secteur des d€chets. Comme le pr€cise Hoffman, c’est ‚ partir … d’€v€nement perturbateurs † que de nouveaux stades d’€volution sont atteints (HOFFMAN A. (1999), op. cit., p. 356).
Cette description historique est importante. Elle permet de pr€ciser les sp€cificit€s du contexte externe dans lequel le projet va se d€velopper mais surtout, de clarifier l’identit€ et l’€volution des organisations agissant sur le secteur (comment sont-elles apparues ? Quels sont leurs r„les dans le secteur ?).
1.1 Les difficult€s de gestion des activit€s du secteur des d€chets
De l’histoire du secteur se d€gagent trois particularit€s : une population r€ticente, une culture technique pr€dominante et des r€formes juridiques difficiles.
1.1.1 L’opposition de la population
Sur les trois p€riodes, quelques exemples illustrent cette opposition :
- Au Moyen Age, le d€sint€r‹t de la population bloque l’avanc€e de tous les projets engag€s par les pouvoirs publics qui viendraient organiser la gestion des d€chets. Plus qu’une opposition de principe, courante ‚ cette €poque, cette situation refl‡te les difficult€s ‚ r€former ce secteur. Les actions de l’Etat restent incomprises par la grande majorit€ des citoyens.
- Au cours de la deuxi‡me p€riode, les textes de loi demeurent lettre morte pour une grande partie de la population. L'ordonnance de 1782109 comme, un si‡cle plus tard, l'arr‹t€ de 1884 du Pr€fet Poubelle110, furent des €checs retentissants pour les autorit€s111. Les citoyens se plient aux contraintes l€gales de d€p„t des … boŽtes †, mais leur vision du secteur devient de plus en plus n€gative. Ils d€sirent simplement se d€barrasser de leurs d€chets.
- Au cours de la troisi‡me p€riode, l’attitude de la population ‚ l’€gard des chiffonniers peut expliquer leur disparition. En effet, si le monde des … chevaliers du crochet † fascine, il effraye aussi beaucoup de citoyens. Quel que soit le sentiment d€velopp€, les chiffonniers ne laissent pas insensibles les citoyens qui les consid‡rent g€n€ralement comme appartenant ‚ une sous-cat€gorie sociale. L’int€gration du secteur des d€chets ‚ la soci€t€ d€bute, mais il supporte encore une image n€gative directement h€rit€e de son pass€.
109
Par laquelle le l€gislateur insiste sur les vertus du tri : … ceux qui auront chez eux des gravats, poteries, bouteilles cass€es, verres ‚ vitres, morceaux de glace ou vieilles ferrailles, de les assembler dans des paniers ou autres ustensiles, pour les porter dans la rue et de les mettre dans un tas s€par€ de celui des boues †.
110
Imposant ‚ la population le tri des ordures m€nag‡res dans leur cuisine et la mise ‚ part des d€bris de vaisselle, de verre et de poterie.
111
DE SILGUY C., Histoire des hommes et de leurs ordures. Du Moyen-Age ‡ nos jours, Le Cherche Midi €diteur, 1996, p. 127.
Si ces illustrations refl‡tent la plupart du temps des situations de blocage, il ne faudrait pourtant pas en d€duire que la population constitue un frein syst€matique ƒ l’€volution du secteur. En effet, elle a aussi €t€ un vecteur de changement. Par exemple, le syst‡me mis en place par le Pr€fet Poubelle112n€cessite des moyens financiers plus importants qui entraŽne, en 1883, la cr€ation d’un nouvel imp„t. Or, pour la premi‡re fois, la population ne le conteste pas. Face ‚ l’anxi€t€ grandissante que suscite la salet€ des villes, la population d€sire que les agglom€rations retrouvent leur propret€.
1.1.2 Un secteur qui se technicise
L’organisation de la collecte et du traitement connaŽt plusieurs progr‡s techniques principalement au cours de la troisi‡me p€riode :
- La collecte : en 1920, les poubelles d’immeubles apparaissent et le camion modernise le syst‡me en remplaŒant les tombereaux, puis en 1935 l’utilisation des bennes ‚ compression se d€veloppe, et enfin en 1950 la poubelle en caoutchouc, plus silencieuse, est cr€€e.
- Le traitement : la premi‡re usine d’incin€ration est construite ‚ Javel en 1893, les premiers d€veloppements des usines de tri des d€chets datent de 1920 et les d€charges contr„l€es voient le jour en 1935.
Les innovations techniques entraŽnent une €volution du secteur. Le d€veloppement des activit€s li€es au traitement des d€chets en fait, de plus en plus, un secteur d’experts marqu€ par une culture technique.
1.1.3 Les difficult‚s d’application des lois
Au cours de ces p€riodes, les pouvoirs publics ont impos€ des r‡glements, des lois ou autres ordonnances. Toutefois, ils sont souvent rest€s inappliqu€s.
D‡s le Moyen Age, les difficult€s de r€forme par la voie juridique apparaissent. Par exemple, en 1184, Philippe Auguste, fatigu€ de la salet€ des rues de la capitale, ordonne son pavage. Cette mesure est un moyen de moderniser la voie publique, mais aussi une faŒon ing€nieuse d’initier une prise de conscience de la population. L’objectif est indirectement de changer les habitudes li€es aux d€chets. Mais, quatre si‡cles plus tard, la moiti€ des rues de Paris est encore ‚ nu et la situation d’insalubrit€ perdure. Cette mesure n’atteint donc pas les r€sultats attendus et la population rivalise m‹me d’ing€niosit€ pour €viter les sanctions :
112
Obligeant les propri€taires d’immeubles ‚ poss€der des r€cipients, ‚ les mettre ‚ disposition de leurs locataires qui, eux, doivent les d€poser un quart d’heure avant le passage des tombereaux.
certains citoyens enterrent les ordures, d’autres les am‡nent ‚ la campagne et les parisiens les jettent dans la Seine (malgr€ une ordonnance qui interdit ce genre de pratiques). Les tentatives d’organisation de cette activit€ par la voie juridique sont un €chec total113.
1.2 La cr€ation d’institutions charg€es de structurer puis d’encadrer l’€volution du secteur
L’€volution des ces principales caract€ristiques permet de d€crire la naissance et le d€veloppement des institutions du secteur de d€chets.
Comme le signale Hoffman, les formes d’institution ne sont pas exclusives l’une de l’autre114. Elles apparaissent au fil de l’histoire et, durant certaines p€riodes, l’une d’entre elles devient plus influente. Au cours des trois premi‡res €poques de l’histoire des d€chets, les institutions prescriptive et normative €voluent de concert. Cependant, leurs influences diff‡rent suivant la p€riode analys€e :
Sch€ma 10 – L’€volution de l’influence des institutions
113
Cet exemple pourrait refl€ter une situation r€volue. Pourtant, les difficult€s ‚ l€gif€rer dans ce secteur sont encore pr€sentes actuellement. Dans le cadre des journ€es techniques sur le financement du service public d’€limination des d€chets, un consensus s’est d€gag€ autour du fait que la redevance sp€ciale, rendue obligatoire par les articles L2224-14, L2333-78, n’€tait pas appliqu€e par un certain nombre de collectivit€s locales (qui pourtant exercent cette activit€ dans les conditions d€crites par cette loi).
114
HOFFMAN A. (1999), op. cit. p. 362. Premi‡re p€riode Deuxi‡me p€riode Troisi‡me p€riode Influence des actions Temps
- Premi‡re p€riode : il n’y a pas de gestion organis€e des activit€s li€es aux d€chets. Cette p€riode est caract€ris€e par une absence d’institutions. Pourtant, les pouvoirs publics tentent par l’interm€diaire de nombreuses lois ou r‡glements de remettre en cause un mode de gestion … traditionnel † des d€chets. Ces premi‡res actions constituent les pr€mices du d€veloppement de l’institution prescriptive du secteur. Cependant, celle-ci ne s’impose pas aux citoyens et la gestion des d€chets n’€volue pas.
- Seconde €poque : l’institution prescriptive se d€veloppe. Si des lois restent encore inappliqu€es, certaines arrivent ‚ s’imposer et donc ‚ structurer le secteur (par exemple, l’arr‹t€ du Pr€fet Poubelle en 1884). En parall‡le, l’institution normative commence ‚ apparaŽtre avec la cr€ation des premi‡res structures publiques charg€es d’une gestion technique des d€chets. Louis XII imagine un service d’enl‡vement des ordures m€nag‡res. Cependant, la croissance du service est li€e ‚ un nouvel imp„t (la … taxe des boues et des lanternes †) qui aura une dur€e de vie €ph€m‡re. Cet exemple symbolise les €checs des actions engag€es par l’institution normative au cours de cette €poque.
- Troisi‡me €poque : le secteur connaŽt une croissance sans pr€c€dent. Face ‚ cette €volution, les autorit€s organisent les activit€s de traitement. Cette p€riode de l’histoire des d€chets voit un changement d’influence des institutions du secteur. Les institutions prescriptive et normative continuent de coexister mais la deuxi„me prend de plus en plus d’importance. Cette €volution est capitale car elle favorise le d€veloppement technique du secteur.
La fin du XX‡me si‡cle est marqu€e par une croissance €conomique, qui renforce les caract€ristiques premi‡res du secteur et entraŽne l’apparition d’une nouvelle institution : l’institution cognitive.