L’agencement institutionnel de la gestion des migrations en Suisse et à Genève

4. Cas d’étude : Discours, Hospice Général et aide d’urgence : un dispositif de sécurité ?

4.2 L’agencement institutionnel de la gestion des migrations en Suisse et à Genève

Dans le contexte Suisse, les personnes qui arrivent sur le territoire pour demander l’asile tombent sous le coup de la Loi Fédérale sur l’asile (LAsi) et la Loi fédérale sur les étrangers (LEtr). Ces deux lois sont complétées pas des ordonnances d’exécution et par des directives spécifiques. Du fait du fédéralisme d’exécution, ce sont les cantons qui sont responsables de gérer les personnes migrantes et certaines différences peuvent persister d’un canton à l’autre, à Genève la loi qui régit les aides apportées aux personnes migrantes est la loi sur l’aide sociale individuelle (LASI) et le règlement d’exécution qui s’y rapporte. Le secrétariat d’État aux migrations (SEM) gère les questions d’asile au niveau fédéral. Il peut être intéressant de noter qu’il dépend directement du département fédéral de justice et police, ce qui laisse imaginer que les tâches de police dont il a été question dans le cadre théorique du présent travail s’actualisent de manière concrète dans le contexte Suisse. A Genève encore, c’est le département chargé de l’emploi, de la santé et des

affaires sociales qui s’occupe de l’asile. Les discussions autour de l’organe qui distribue l’aide d’urgence à Genève font régulièrement état d’une relativement faible efficacité des principes de distribution de l’aide d’urgence⁴² autant au niveau de objectifs de cette aide que de son caractère limité dans le temps.

L’organe qui prend concrètement en charge les personnes migrantes à leur arrivée et dans l’attente d’un jugement par rapport à leur demande d’asile est l’Hospice Général. Lorsque l’Hospice Général est fondé en 1535 il porte le nom d’ « Hôpital général ». Il est crée après le vote de l’assemblée des citoyens genevois. L’Hôpital Général s’occupe à l’origine des pauvres et des malades. L’appellation contemporaine d’Hospice Général a été décidée en 1869 par un autre vote populaire et entérine du même coup la distinction entre les domaines de la santé et du social. A partir de 1981, dans le cadre de la loi sur l’assistance publique et dans le cadre de sa fusion avec le Bureau central d’aide sociale (BCAS)⁴³, l’Hospice Général commence à prendre en charge les étrangers et requérants d’asile.

L’Hospice intègre l’Association Genevoise des Centres d’accueil pour candidats à l’Asile (AGECAS)⁴⁴ dès 2001 et s’occupe désormais de tous les requérants d’asile qui sont attribués au canton de Genève, ce qui représente plus ou moins 6 % du total suisse. En 2007 entre en vigueur la loi sur l’Hospice qui sépare désormais le domaine de la santé de celui du social. La loi régissant les prérogatives de l’Hospice est une nouvelle foi modifiée en 2012 et devient la loi sur l’insertion et l’aide sociale individuelle (LIASI). De son côté l’aide au requérant d’asile (ARA) devient l’aide aux migrants (AMIG) en 2014, un changement de nom qui cache une réforme des pratiques. Dans cette première loi, l’autonomie du migrant passait notamment par la possibilité d’accéder à un logement individuel, ce qui a semblé trop incitatif et en inadéquation avec le caractère transitoire de la loi sur l’aide aux requérants d’asile. La réforme de l’AMIG met l’accent sur l’indépendance professionnelle. L’injonction à l’insertion professionnelle qui est actualisée à travers cette nouvelle réforme est toutefois relativement contradictoire. Effectivement, en fonction du type permis qu’il/elle détient, le/la migrant.e ne possède pas le droit de travailler. Dans certains cas, il/elle est

42 La distribution de l’aide d’urgence était jusqu’au mois de mars 2018 à la charge de l’Hospice Général mais au cours du mois de mars, une révision de l’aide d’urgence a obligé les migrants à passer par l’intermédiaire de la police internationale pour avoir droit à leur soutien quotidien. https://www.tdg.ch/geneve/actu-genevoise/requerants-deboutes-pousses-poste-police/story/27726066

43 À la base une association de « bienfaisance », la fondation du BCAS s’occupe depuis sa création en 1867 de l’aide aux personne résidentes à Genève. Entre 1930 et 1980, elle a reçu le mandat de l’Etat d’aider également les étrangers résidants de Genève. Depuis 1980 et la fin du mandat, le bureau est redevenu indépendant.

44 En 1982, le Conseil d’Etat décide de créer l’association des centres d’accueil pour candidats à l’asile (AGECAS) pour coordonner l’hébergement, gérer uniformément les centres d’accueil et assister financièrement les requérants d’asile. En 1986, tous les centres d’accueil avaient été repris par l’AGECAS qui s’occupait alors des jeunes adultes et des ainées en situation financière précaire. Depuis 1991, l’Hospice général et l’AGECAS interviennent conjointement pour les tâches d’accueil, d’assistance et d’hébergement.

autorisé.e à exercer une activité lucrative mais seulement sous certaines conditions. Un demandeur d’asile (permis N) qui est donc en attente qu’on statue sur sa demande d’asile ne pourra par exemple pas travailler les trois premiers mois suivant son arrivée. Ensuite, si il désire travailler, il n’aura l’autorisation de le faire qu’à la condition de le faire dans des domaines peu qualifié dans lesquels il y a une pénurie de main d’oeuvre (dans l’idée de ne pas concurrencer des nationaux et aussi parce qu’il s’agit de tâches aux conditions difficiles et au prestige dénigré: nettoyage, agriculture, sylviculture, bâtiment, hôtellerie, etc). De plus, les migrants détenteurs d’un permis N et souhaitant exercer une activité lucrative doivent faire une demande d’autorisation de travail auprès de l’OCPM (Office Cantonal de la Population et Migration). Sur le salaire touché par ces personnes, une taxe spéciale est ensuite ponctionnée afin de financer les frais d’assistance, les frais de départ (au cas où la demande faite par le requérant serait rejetée) et d’autres frais divers de prise en charge.

Pour les personnes dont la demande d’asile a été rejetée, les déboutés en attente de renvoi ou les personnes dont la demande n’a pas été examinée (Non-entrée en matière (NEM)), l’Hospice Général a la charge de distribuer ce qui n’est plus une aide sociale comprise dans le droit ordinaire (comme la reçoivent ceux qui sont en attente d’une décision), mais une aide d’urgence telle qu’assurée par l’article 12 de la constitution fédérale : “Quiconque est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d’être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine“

(Art.12 Cst). Cette aide varie en fonction des cantons mais tourne autour de 10.- francs suisses par jour. Ce qui est supposé permettre une existence digne est finalement une somme relativement modique étant donné le coût de la vie en Suisse et plus particulièrement à Genève. Le règlement d’application de la loi sur l’insertion et l’aide sociale spécifie à l’art 24 la délégation à l’Hospice Général du rôle de distribuer cette aide d’urgence. Aide d’urgence qui est entendue dans les détails comme un accès à un hébergement, à la fourniture de nourriture, de bons pour vestiaire et d’hygiène et d’autres prestations de première nécessité.

L’aide d’urgence peut être comprise comme un des rouages du dispositif de sécurité qui régule les comportement des personnes migrantes à Genève. Le règlement d’exécution de la loi sur l’insertion et l’aide sociale individuelle mentionne explicitement la contingence de cette aide en fonction des comportements individuels des personnes concernées. Ceux ou celles qui ne coopèrent pas avec l’Hospice Général dans la distribution de cette aide sont renvoyés aux distributions en nature là ou les personnes dont le comportement est jugé docile et coopérant peuvent obtenir des prestations de manière pécuniaire. Les articles 27 et 28 de ce règlement d’exécution soulignent le rôle joué par la

soumission des comportements individuels aux loi de l’aide d’urgence. Dans le détail l’article 27 spécifie :

Art.27 Prestations en fonction du comportement :

1 Les personnes qui adoptent un comportement délictueux ou qui ne respectent pas le règlement du foyer ne peuvent pas accéder aux prestations prévues par l'article 26.

2 Elles touchent les prestations en nature prévues par l'article 24, tant que leur comportement n'est pas conforme aux règles.

3 La situation est revue tous les six mois.

La mise en conformité des comportements se fait donc à priori dans la menace de la perte de

“privilèges“ mais elle se fait aussi à posteriori par la possibilité d’exécuter des tâches d’utilité en échange de dédommagements monétarisés. Il est intéressant de noter que la rémunération des tâches effectuées est de loin plus symbolique que celle proposée en prison. Effectivement, L’Art.28 du Règlement d'exécution de la loi sur l'insertion et l'aide sociale individuelle (RIASI) mentionne que :

“Les personnes dont le comportement est conforme au règlement du foyer ont la possibilité d'effectuer des travaux d'utilité communautaire ou d'autres activités qui leur sont proposées par l'Hospice général. En contrepartie, elles

reçoivent à titre d'argent de poche une somme de 50.- Chf par mois au maximum.“

Comparativement, les prisons genevoises limitent les revenus potentiels des détenus qui désirent exercer une activité dans les ateliers proposés à 33.- par jour de travail⁴⁵. Les conditions de participation à l’utilité sociale du lieu de prise en charge et le dédommagement reçu en contrepartie de cette participation semble donc être comparativement mieux reconnues dans le cadre pénitentiaire que dans le cadre des lieux d’hébergement et de précarisation des personnes migrantes.

Si l’attractivité du territoire national suisse pour les personnes qui ne sont pas admises au droit d’asile semble après examen peu enthousiasmante, il semble qu’elle reste trop attrayante pour les exécutants. Dans un rapport sur l’évaluation des politiques de renvoi des étrangers déboutés du droit d’asile et les NEM et l’accès à l’aide d’urgence sur la durée, le Burö Vatter, (organisme indépendant d’évaluation de politique publiques et de conseil à Berne) estime que les renvois des étrangers déboutés devrait suivre un ensemble de “good practices⁴⁶“ et notamment que les organes qui

45 La rémunération des détenus est fixée par le règlement sur le régime intérieur de la prison et le statut des personnes incarcérées mais ne donne pas de chiffres précis. La clarification est faite dans cet article de la tribune de Genève par Marc Bretton

https://www.tdg.ch/geneve/actu-genevoise/Les-detenus-sans-travail-ont-droit-a-une-demisolde/story/26403712 “combien gagne un détenu qui travaille? Au maximum 33 francs par jour. Sur ce montant, la prison enlève 8 francs pour participation aux frais d’hébergement, de repas et d’encadrement. En clair, résume le département, le salaire net d’un prisonnier travaillant théoriquement à 100% tourne autour de 3 francs de l’heure.“ Ce qui est nettement au dessus de ce qui est proposé comme rémunération aux cas NEM dans le cadre des activités de l’Hospice Général.

46 Le rapport de cet organisme d’évaluation est référence dans la bibliographie qui accompagne ce travail

s’occupent du renvoi des déboutés (à savoir la police) devrait elle-même distribuer l’aide d’urgence plutôt que ce soit un autre organisme qui s’en occupe, jusque là, l’Hospice Général. Suivant ces recommandations, au printemps de l’année 2018, les personnes dépendant de l’aide d’urgence ont vu la procédure de demande de cette aide déjà contraignante se durcir avec la nécessité pour elles de passer par les services de police de l’aéroport pour obtenir un deuxième tampon indispensable à la demande⁴⁷, mettant ainsi en confrontation directe les futurs renvoyés potentiels et ceux chargé de la mise en œuvre de ce renvoi. Si l’objectif énoncé de cette étape supplémentaire est de faire correspondre l’organisme qui octroie l’aide et celui qui met en œuvre le renvoi, l’objectif tacite peut être envisagé comme la diminution des recours à l’aide d’urgence. Effectivement, pour les personnes migrantes déboutés du droit d’asile ou les non-entrée en matière, se retrouver confrontées aux exécutant des renvois peut aisément être compris comme une contrainte supplémentaire.

Les demandes relatives à l’aide d’urgence constituent en Suisse la forme la plus précarisée d’existence. Avec la menace permanente de renvoi et les risques pour les personnes concernées régulièrement soulevés par les associations de soutien, le danger est de plonger dans la clandestinité. L’aide d’urgence comme la forme la plus nue de la sollicitude d’État est en ce sens l’outil d’une rationalité ambivalente, en un sens l’aide d’urgence a vocation à permettre une existence digne ou du moins la préservation de la vie de celles et ceux qui en sont dépendant.e.s -les personnes concernées ne doivent pas mourir de faim - mais en même temps elle permet de contrôler la désirabilité du territoire suisse et les personnes qui y ont accès à travers ce qui ressemble à une surveillance permanente. En suisse, l’aide d’urgence est régulièrement critiquée pour son caractère inhumain et le contrôle qu’elle permet d’exercer sur des populations précarisées.

Karine Povlakic⁴⁸, juriste auprès du SAJE (service d’aide juridique aux exilé.e.s) souligne également le caractère contrôlant et discriminatoire de l’aide d’urgence dans des mots très critiques à l’égard de cette disposition :

“L’aide d’urgence n’est pas une aide découlant du droit au minimum vital, contrairement à ce qu’affirment les autorités.

En raison de l’importance des interventions multiples et systématiques des autorités dans la vie privée des requérants 47 L’ensemble des pratiques qui devraient être mises en place pour une meilleure efficacité, à savoir rendre le plus

difficile possible l’accès à l’aide d’urgence, est décrit dans le rapport condensé du Burö Vatter référencé en bibliographie et titré “La problématique des requérants d’asile déboutés qui perçoivent l’aide d’urgence sur une longue période (2010)“. Le changement dans l’accès à l’aide d’urgence et aux services chargé de valider les demandes est relaté dans plusieurs articles en ligne et notamment dans https://lecourrier.ch/2018/03/22/aide-durgence-durcie/ . La mise en place de cette mesure s’est heurtée à une mobilisation qui a fait plier l’État de Genève et qui est revenu depuis à une distribution de l’aide d’urgence comme c’était le cas auparavant en passant uniquement par l’Hospice Général.

48 La citation de Karine Povlakic dans le corps du texte est tirée d’un article en ligne publié sur Humanrights.ch dont la référence est en bibliographie. Cette citation est extraite de son ouvrage de 2011 Suppression de l'aide sociale:

un instrument de contrainte: l'aide d'urgence, ou le grand retournement. Lui-même référencé en bibliographie.

d’asile, dans leur autonomie économique, leur domicile, leurs relations familiales et tous leurs choix de vie, la relation juridique dominante entre les personnes et l’administration est une relation de contrainte. L’aide d’urgence tend à humilier les personnes qui y sont soumises par la privation de toute forme d’autonomie personnelle. Elle les rabaisse à une dépendance de survie à l’égard de l’autorité. Les liens sociaux sont coupés faute de moyens et ainsi les personnes à

l’aide d’urgence sont discriminées. “ (Povlakic, 2011)

Les personnes migrantes se voient donc triées en fonction de critères de proximité culturelle, de désirabilité et de morale sociale. Les critères précis de sélection des entrants sont relativement flous et brassent des dynamiques multiples autant axés sur des critères raciaux que de genre ou de classe (Riano et Wastle-Walter, 2006). Finalement, les hommes jeunes et non-qualifiés sont les plus nombreux représentés dans les renvois, leur nombre en valeur absolue en Suisse est également le plus élevé⁴⁹, et ils sont aussi les plus mal lotis en termes de prise en charge. Le besoin de stabilité exprimée dans le souci d’intégrer au cadre national en priorité des familles et des femmes avec enfant semble aller dans le sens d’une hiérarchisation des menaces. L’intégration à des structures sociales comme la famille et la parenté semble être un élément facilitant la prise en compte des demandes d’asile, tout comme les niveaux d’éducation et de formation reflet du la classe sociale.

Les jeunes hommes seuls et non-qualifiés sont donc plus difficilement acceptés et sont pour beaucoup renvoyés aux conditions les plus élémentaires prévues par la constitution sur les bases de la dignité humaine.

Les pratiques vis-à-vis de la prise en charge des personnes non désirables sur le territoire sont contradictoires et cela principalement dans le caractère hybride des modes de régulation de ces populations. En un sens, nous l’avons souligné, mêmes les plus précarisés des migrants en Suisse jouissent d’une certaine sollicitude à travers l’aide d’urgence. Ils sont supposés pouvoir mener une existence digne. Si la dignité en question peut être critiquée, il n’en est pas moins que dans les textes législatifs il semble clair que la dignité humaine et donc l’obligation de l’État d’assurer que la vie puisse perdurer est une prérogative centrale de l’action gouvernementale. Les vies rendues les plus insignifiantes doivent être préservées mais elles doivent en même temps intégrer et avoir bien compris le caractère illégitime et temporaire de leur présence sur le territoire. La privation de droits et les interactions régulières avec le bras armé de l’État, à savoir la police, actualisent des modes

49 Selon les chiffres du SEM, le rapport homme/femmes dans les demandes d’asile est de presque 2 pour 1 pour l’année 2017 et cette tendance semble être relativement stable, de la même manière le taux de reconnaissance (à savoir le pourcentage des personnes admises au droit d’asile rapporté au nombre de demandes) est très variable en fonction du genre des demandeurs, ainsi les femmes sont 34.2 % à être admises au droit d’asile contre 21.9 % pour les hommes. Si ces chiffres cachent des réalités différentes en fonction des pays de provenance notamment, il semble que les hommes représentent le plus gros de l’effectif des NEM en Suisse. De la même manière, le nombre de renvois effectifs vers les pays d’origine en 2017 était presque 10 fois plus élevé chez les demandeurs hommes que chez les femmes (2985 contre 361 renvois respectivement).

d’intervention étatiques variés en fonction des personnes et des corps sur lesquels ils s’exercent. La biopolitique et le souci de faire perdurer et croître la vie dans la population à travers l’activité économique et la prise en considération des inégalités de destin et des parcours est renvoyée à sa plus simple expression lorsqu’elle s’adresse aux personnes qui ne sont pas jugées désirables sur le territoire national. Les législations Suisses sur les migrations et les étrangers brassent donc un ensemble de dynamiques discriminatoires sur les dimensions de la classe, du genre ou de la race qui n’ont pas toutes été développées ici.

L’exemple des distinctions hommes-femmes et des différenciations basées sur la famille permet de faire la transition avec la partie suivante. En effet, il soulève les contradictions des différents dispositifs de « gouvernementalité » mises en œuvre pour la gestion des populations migrantes, Dans les mots de Didier Fassin déjà cité plus haut :

« les technologies gouvernementales, bien loin de développer une sorte de Léviathan, multiplient des dispositifs pragmatiques qui, sous l’effet de contraintes tant économiques que morales, déploient des logiques contradictoires et

des argumentaires hétérogènes pour les justifier » (Fassin, 2004 : 19).

En un sens, l’aide d’urgence permet de rendre visible ce que nous avions souligné de manière théorique à savoir le fait que des modes d’intervention du gouvernement peuvent co-exister sur un territoire national. Ce qui semble plus inédit est qu’en plus de parfois co-exister sous la forme de combinaison de techniques disciplinaires et biopolitiques dans des institutions comme le système scolaire par exemple, il semble que l’existence de techniques disciplinaire, voir de techniques propre à la souveraineté décrite chez Foucault, puisse perdurer de manière concomitante avec des techniques biopolitiques dans un même temps mais sur des corps différents. Si la population nationale, intégrée au cadre biopolitique de régulation de la production/consommation jouit des aspects positifs du pouvoir, des formes de sollicitude et de promotion de la vie, les personnes qui

Dans le document Une revue des dynamiques de sécurisation des migrations et leurs concrétisations dans le contrôle des migrants à Genève (Page 56-64)