L’évolution du solde financier du système de retraite

2.1 Le système de retraite était quasiment à l’équilibre en 2019

L’évolution du solde dépend de la dynamique respective des dépenses et des recettes. Malgré la hausse des ressources du système de retraite entre 2002 et 2019 (+1,6 point de PIB), l’augmentation plus dynamique des dépenses (+2,1 points de PIB) s’est traduite par une dégradation du solde financier du système de retraite⁷⁴ sur la période. Ce dernier passe ainsi d’un excédent annuel jusqu’en 2007 à un besoin de financement annuel, qui s’est fortement creusé entre 2008 et 2010 mais se réduit depuis. Le système de retraite a ainsi enregistré un besoin de financement de l’ordre de 1 milliard d’euros en 2019 et est quasiment à l’équilibre depuis 2017.

Ces évolutions reflètent principalement la situation financière des régimes de salariés du secteur privé, aussi bien de base que complémentaires ainsi que du FSV. Les régimes de fonctionnaires sont quasiment à l’équilibre sur toute la période. Pour les régimes de non-salariés (base et complémentaires) le solde est soit nul, soit en léger excédent. En effet, certaines ressources – cotisations employeurs dans le régime des fonctionnaires d’État et contribution sociale de solidarité des sociétés (CSSS) jusqu’en 2014 dans le régime social des indépendants (RSI), puis intégration financière à la CNAV – s’ajustent d’année en année afin d’assurer l’équilibre financier de ces régimes.

74 Il s’agit, ici et dans toute cette partie, du solde hors produits et charges financières (résultant notamment de placements de réserves ou de remboursements d’emprunts).

83 Figure 2.10 – Solde financier observé du système de retraite

Note : un solde positif correspond à un excédent, un solde négatif à un besoin de financement. Données hors produits et charges financières, hors dotations et reprises sur provisions. Les regroupements de régimes sont les suivants : salariés privé base = CNAV et MSA salariés ; salariés privé compl. = ARRCO, AGIRC, IRCANTEC ; fonctionnaires = SRE, CNRACL ; non-salariés = MSA, RSI (artisans et commerçants), CNAVPL, MSA RCO, RCI, CNAVPL RCO ; régimes spéciaux = CNIEG, SNCF, RATP, CNBF, BDF, FSPOEIE, ENIM, CANSSM, CRPCEN, CNBF RCO (voir l’annexe 8 pour la liste des sigles).

Champ : ensemble des régimes de retraite français légalement obligatoires, y compris FSV, hors RAFP.

Sources : rapports à la CCSS 2002-2020.

2.2 Après avoir connu un besoin de financement exceptionnel en 2020 (-1,1 % du PIB), le solde du système de retraite varierait entre 1,7 % et -1,0 % du PIB en 2070 selon les scénarios et la convention retenus

En projection, le solde financier du système de retraite serait, comme les dépenses, très sensible au rythme de croissance des revenus d'activité (ou de la productivité du travail) et de la convention retenue.

En 2020, la très forte contraction des ressources associée au repli du PIB ne serait pas compensée par la faible diminution des dépenses liée à la surmortalité des retraités. En conséquence, le solde du système de retraite se creuserait massivement et atteindrait -23,4 milliards d’euros (2019), soit ­1,1 % du PIB. Ces estimations ont été réalisées sans pouvoir tenir compte du nouveau confinement entré en vigueur le 30 octobre. Si le PIB en volume devait chuter de 11 % (au lieu de 10 %), le solde du système de retraite pourrait se dégrader de 1,6 milliard d’euros environ, soit moins de 0,1 point de PIB.

-0,8%

-0,6%

-0,4%

-0,2%

0,0%

0,2%

0,4%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

en % du PIB

Tous régimes

Salariés privé base

Salariés privé compl.

Fonctionnaires

Non-Salariés

Régimes spéciaux

FSV

84

Avec le rebond attendu en 2021, le solde se redresserait ensuite jusqu’en 2024 où il resterait toutefois négatif, variant entre -0,6 % (convention TCC) et -0,2 % (convention EEC) du PIB.

Son évolution serait ensuite dépendante des conventions et scénarios étudiés.

Avec la convention EEC, le système de retraite reviendrait progressivement à l’équilibre dans tous les scénarios mais à plus ou moins longue échéance (vers le milieu ou la fin des années 2030 dans les scénarios 1,8 %, 1,5 % et 1,3 % et au milieu des années 2050 dans le scénario 1,0 %). À l’horizon 2070, le solde du système de retraite varierait entre 0,2 % (scénario 1,0 %) et 1,7 % (scénario 1,8 %) du PIB. Ces excédents du système de retraite seraient obtenus en contrepartie d’une contribution financière de l’État en tant qu’employeur plus importante que dans les deux autres conventions présentées et d’une dégradation équivalente du budget de l’État.

Avec la convention TCC, le solde financier du système de retraite resterait négatif à moyen terme dans l’ensemble des scénarios, sous l’effet principalement de la baisse des ressources en pourcentage du PIB, alors qu’à plus long terme, l'évolution du solde financier dépendrait de la dynamique des dépenses, dont la part diminue nettement dans les scénarios de croissance les plus favorables. Le système de retraite reviendrait à l’équilibre entre 2045 et 2053 dans les scénarios 1,8 % et 1,5 %, puis dégagerait des excédents jusqu’à la fin de la période de projection (respectivement 0,8 % et 0,3 % du PIB en 2070). Il resterait durablement en besoin de financement en cas de croissance des revenus d'activité inférieure à 1,5 % par an à long terme tout en s’améliorant et atteindrait -0,1 % du PIB en 2070 dans le scénario 1,3 % et -0,6 % dans le scénario 1,0 %.

Avec la convention EPR, le solde financier serait équivalent à court et moyen termes à celui calculé avec la convention TCC et plus dégradé à long terme, dans tous les scénarios de l’ordre de 0,3 à 0,5 point de PIB. En contrepartie, la situation du budget de l’État serait améliorée d’autant.

85 Figure 2.11 – Solde financier observé et projeté du système de retraite

selon la convention comptable retenue

Note : données hors produits et charges financières, hors dotations et reprises sur provisions et hors charges et produits exceptionnels pour le RCI. Convention EEC : stabilisation des contributions et subventions d’équilibre en proportion du PIB à leur niveau de 2020. Convention TCC : taux de cotisation et de subvention d’équilibre figés à leur niveau de 2020. Convention EPR : cotisations et subventions d’équilibre évoluant de manière à équilibrer chaque année le solde financier de ces régimes.

Champ : ensemble des régimes de retraite français légalement obligatoires, y compris FSV, hors RAFP.

Sources : rapports à la CCSS 2010-2020 ; projections COR – novembre 2020.

Au total, le niveau du solde est très sensible au scénario économique retenu ; pour l’essentiel il s’agit du reflet de la sensibilité de la part des dépenses dans le PIB aux hypothèses de croissance de la productivité du travail (cf. supra chapitre 1). Le niveau du solde est aussi très contrasté selon la convention adoptée pour la projection. Ces contrastes tiennent au fait que, selon les conventions, l’État apporte plus ou moins de ressources au système de retraite. La situation globale des finances publiques est équivalente dans toutes les conventions.