Les hypothèses de croissance de la masse des traitements indiciaires des fonctionnaires

sensibles au partage de la masse salariale entre secteurs public et privé du fait du différentiel important de taux de cotisation employeur qui existe entre les régimes de la fonction publique et les régimes des salariés du secteur privé.

Tableau 1.6 – Taux de cotisation retraite dans les régimes de salariés du secteur privé et de fonctionnaires

Source : législation

Ainsi, plus la part de la masse des traitements indiciaires des fonctionnaires dans la masse totale des revenus d’activité est faible en projection, du fait d’une évolution relativement moins favorable des effectifs ou des traitements indiciaires des fonctionnaires, plus le taux de prélèvement global du système de retraite à taux de cotisation inchangés devient bas (la part de l’assiette dont le taux de contribution est le plus élevé diminue dans l’assiette totale), et plus les ressources du système de retraite sont faibles en projection lorsque l’on projette à taux de cotisation inchangés (convention TCC pour Taux de Cotisation Constant) ³⁰.

Cependant, cet effet est réduit³¹ en projection si l’on adopte la convention EPR (pour Équilibre Permanent des Régimes), convention qui consiste à considérer que la cotisation de l’État employeur est ajustée de manière à équilibrer chaque année le régime de la FPE. Il en est de même si l’on retient la convention EEC (pour Effort de l’État Constant), convention par laquelle le niveau de contribution de l’État employeur au système de retraite est maintenue constante en part de PIB).

30 Taux de cotisation de l’État employeur constant (cf. infra).

31 Il est neutralisé pour la FPE, régime pour lequel la contribution de l’État employeur dépend de la convention retenue, mais pas pour la CNRACL, régime pour lequel le taux de cotisation des employeurs est fixé par la

43 Les hypothèses retenues ici en matière d’effectifs et de rémunérations des fonctionnaires ont été établies par le gouvernement et révisées par rapport aux projections présentées dans le rapport du COR de novembre 2019.

S’agissant de l’évolution des effectifs, les hypothèses prévoient une stabilité des effectifs dans la fonction publique de l’État (hors La Poste et Orange³²) ainsi que dans la fonction publique territoriale à court terme (entre 2019 et 2022), alors que les hypothèses de novembre 2019 prévoyaient une baisse du nombre d’agents publics entre 2018 et 2022. Les effectifs de fonctionnaires de l’État ainsi que ceux des agents publics titulaires des collectivités territoriales sont donc légèrement rehaussés en 2022 par rapport aux projections de novembre 2019.

Les effectifs de la fonction publique hospitalière intègrent quant à eux le recrutement de 15 000 agents publics prévu par les accords du « Ségur de la santé », dont la mise en œuvre est prévue dans le PLFSS 2021. Conventionnellement, ces embauches sont réparties entre titulaires et contractuels, ce qui conduit à une hausse d’environ 11 000 du nombre de fonctionnaires affiliés à la CNRACL, les contractuels étant affiliés à la CNAV et à l’IRCANTEC.

Au total, dans le rapport de novembre 2019, le nombre de fonctionnaires³³ diminuait de près de 30 000 personnes entre 2019 et 2022 ; il augmente désormais de 11 000 personnes environ selon les hypothèses actuelles.

À partir de 2023 jusqu’en 2070, on retrouve les hypothèses formulées dans les rapports antérieurs du COR : les effectifs dans la fonction publique de l’État sont supposés stables, hormis la baisse due aux fonctionnaires de la Poste et d’Orange ; ceux des fonctions publiques territoriales et hospitalières sont supposés stables entre 2022 et 2032, puis en progression au même rythme que l’emploi total.

Compte tenu de ces hypothèses, les effectifs de fonctionnaires, qui tendent à diminuer depuis 2010, continueraient à diminuer jusqu’en 2032 (excepté la hausse ponctuelle en 2021 à la suite du Ségur de la santé), tandis que les effectifs en emploi dans l’ensemble de l’économie tendraient à augmenter avec la croissance de la population active (excepté le choc négatif en 2020), si bien que la part des fonctionnaires dans l’emploi total diminuerait jusqu’en 2032. Il y aurait une inflexion en 2032 avec la reprise de l’augmentation des effectifs de la fonction publique territoriale et hospitalière. Au-delà de 2032, la part des fonctionnaires dans l’emploi total ne diminuerait plus que faiblement.

32 Les effectifs de fonctionnaires employés par La Poste et Orange diminuent progressivement depuis l’extinction de ce statut, et ils vont tendre vers zéro à l’horizon 2050.

33 Hors La Poste et Orange.

44

Figure 1.18 - Part des fonctionnaires de l’État, des collectivités locales et des hôpitaux dans les effectifs en emploi

Lecture : les effectifs de fonctionnaires représentent 14,9% des effectifs en emploi dans l'ensemble de l'économie en 2019.

Source : hypothèses COR 2020.

S’agissant de l’évolution du traitement indiciaire brut moyen des fonctionnaires, elle reflète à court terme la dynamique salariale anticipée d’ici à 2022, compte tenu des mesures salariales strictement connues à ce jour ainsi que de la progression structurelle des carrières.

Elle est identique à celle retenue pour les projections de novembre 2019 pour les fonctionnaires de l’État et des collectivités territoriales. En particulier, il est fait l’hypothèse d’une hausse modérée du traitement indiciaire moyen en 2019 et 2020, reflétant l’application du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR), qui aura presque intégralement produit tous ses effets en 2021. La valeur du point d’indice ne connaitrait aucune évolution nominale depuis le 1^er février 2017 jusqu’en 2022.

Concernant les fonctionnaires hospitaliers, les revalorisations décidées durant l’été 2020 dans le cadre du « Ségur de la Santé » sont intégrées dans les hypothèses d’évolution des traitements indiciaires de ces catégories de personnel. Les accords prévoient ainsi une augmentation immédiate du traitement indiciaire de l’ensemble des personnels des établissements de santé et des EHPAD qui s’élève à 49 points (soit 230 € de traitement brut et 183 € de traitement net).

Les accords prévoient aussi des revalorisations de grilles, qui permettront une progression plus rapide avec l’ancienneté du traitement indiciaire des agents concernés, ce qui contribuera à accroître le traitement indiciaire moyen des fonctionnaires hospitaliers dans les années futures, d’ici à 2022 et encore au-delà de 2022.

13,5%

14,0%

14,5%

15,0%

15,5%

16,0%

16,5%

2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070

en % de l'emploi total

observé 1,8% 1,5% 1,3% 1%

45 Entre 2022 et 2032, il est fait l’hypothèse que la progression du traitement indiciaire moyen serait limitée à +0,1 % en euros constants (soit +1,85 % en tenant compte de l’inflation prévisionnelle), quel que soit le scénario macroéconomique³⁴. Cette hypothèse, en lien avec les évolutions passées, reprend et prolonge au-delà de 2030 l’hypothèse déjà faite dans le rapport du COR de novembre 2019 pour l’évolution à moyen terme du traitement indiciaire des fonctionnaires. Sur cette période, la croissance de la rémunération totale des fonctionnaires passerait surtout par les primes (cf. infra).

Par conséquent, le traitement indiciaire moyen (assiette des cotisations) par tête des fonctionnaires évoluerait de 0,2 % par an entre 2022 et 2032, soit bien moins rapidement que la rémunération moyenne par tête de l’ensemble des personnes en emploi, qui évoluerait de 1,1 % à 1,5 % par an selon le scénario macroéconomique sur la même période.

La croissance du traitement indiciaire moyen rejoindrait ensuite entre 2032 et 2037 celle du revenu d’activité moyen par tête de l’ensemble de l’économie (RMPT), soit 1,0 % à 1,8% selon le scénario macroéconomique. Au-delà de 2037 et jusqu’en 2070, l’évolution serait parallèle dans la fonction publique et le secteur privé.

34 En fait, elle est un peu supérieure à 0,1%, car les fonctionnaires hospitaliers continuent de bénéficier des revalorisations de leurs grilles indiciaires décidées dans le cadre du « Ségur de la santé ».

46

Figure 1.19 - Taux de croissance annuel du traitement indiciaire moyen des fonctionnaires

comparé au revenu d'activité moyen par tête (RMPT) de l'ensemble de l'économie

Notes : revenus bruts par tête sur l'ensemble des effectifs en emploi ; évolutions en euros constants.

Au-delà de 2040 et jusqu'en 2070, les taux de croissance sont supposés constants.

Sources pour l'observé : (pour la FPE) compilation des hypothèses communiquées au COR par la Direction du budget lors des exercices de projections successifs du COR ; (pour la CNRACL) recueil statistique de la CNRACL ; (pour le RMPT) comptes nationaux INSEE.

Sources pour les hypothèses de projection : (pour la FP) hypothèses communiquées au COR par la Direction du budget lors de l'exercice de novembre 2020; (pour le RMPT) hypothèses COR 2020.

La masse des traitements indiciaires bruts des fonctionnaires, qui est le produit des effectifs de fonctionnaires et de leur traitement indiciaire moyen, représenterait une part décroissante de la masse totale des rémunérations brutes totales de l’ensemble de l’économie jusqu’au début des années 2030, mis à part le choc de 2020-2021, en ligne avec les évolutions passées. En effet, chacune des deux composantes de la masse évoluerait moins vite dans la fonction publique que dans l’ensemble de l’économie : la part des effectifs de fonctionnaires dans l’emploi total diminuerait rapidement jusque 2030 ; le traitement indiciaire moyen des fonctionnaires augmenterait nettement moins vite que le RMPT entre 2022 et 2032, puis encore un peu moins vite entre 2032 et 2037.

Au-delà du début des années 2030 jusqu’en 2070, la part de la masse des traitements indiciaires des fonctionnaires dans les rémunérations totales se stabiliserait à un niveau compris entre 8,3%

et 8,8% selon le scénario macroéconomique, contre 10,6% en 2019. En effet, les deux composantes – effectifs et rémunérations – évolueraient parallèlement dans la fonction publique et dans l’ensemble de l’économie.

2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040

évolution annuelle en euros constants (en %)

année

FP : observé Scénario 1,8% Scénario 1,5% Scénario 1,3% Scénario 1%

RMPT : observé Scénario 1,8% Scénario 1,5% Scénario 1,3% Scénario 1%

47 Figure 1.20 - Part de la masse des traitements des fonctionnaires de l’État, des

collectivités locales et des hôpitaux dans la masse totale des rémunérations

Note : pour mémoire, la courbe en pointillé gris rappelle les hypothèses du rapport de juin 2019.

Source : hypothèses COR, projections de novembre 2020.

La part des traitements des fonctionnaires dans la masse totale des rémunérations est sensiblement révisée à la baisse par rapport aux hypothèses retenues pour le rapport de juin 2019, selon lesquelles cette part tendait à long terme vers 9,0%. En effet, selon ces hypothèses, le traitement indiciaire évoluait plus favorablement entre 2023 et 2037 puisque son évolution était alignée sur le RMPT dès 2023. En revanche, à court terme la crise de la Covid a conduit à une forte révision à la hausse de cette part en 2020, compte tenu de la diminution de la masse des rémunérations dans le secteur privé tandis que le Ségur de la santé rehausse au contraire la masse des traitements indiciaires dans la fonction publique hospitalière.