O II PND, segundo Becker e Egler (1992, p. 95), foi o mais importante esforço de planejamento governamental desde o Plano de Metas de JK na promoção de mudanças estruturais na economia e na formulação de um programa de projeção do país como uma potência emergente. Seu principal objetivo foi a transformação da base de produção de bens de consumo durável para bens industriais intermediários (insumos básicos) e bens de capital, o que correspondia a última fase do processo de industrialização por substituição de importações. Visava também o fortalecimento das empresas nacionais; a industrialização liderada pela produção de bens de capital; uma crescente autonomia tecnológica; o incentivo à formação de conglomerados financeiros e uma melhoria das relações comerciais externas buscando maior independência da economia nacional, de modo a tirar partido da crise internacional.
O financiamento para os grandes investimentos propostos no II PND vieram dos chamados petrodólares. Sem possibilidade de aplicação interna dos lucros obtidos com a venda do petróleo, os países da Opep disponibilizavam o excedente no mercado financeiro. Como os países desenvolvidos estavam em fase de retração econômica, esse dinheiro se transformava em crédito a juros baixos para os países em desenvolvimento. As empresas estatais foram as maiores
tomadoras dos empréstimos externos, gerando o grande endividamento do Estado brasileiro, que se refletiu na crise da década de 1980.
Uma das principais ações propostas pelo II PND foi a expansão da exportação de matérias primas industriais como celulose, ferro, aço e alumínio por meio de gigantescos investimentos na forma de join ventures entre o Estado, as corporações transnacionais e o capital privado nacional Esta estratégia se aliava à da criação de pólos de desenvolvimento descentralizados com a implantação de Grandes Projetos como o Porto de Itaqui (Maranhão), o Projeto Grande Carajás (Pará), o Complexo de Fertilizantes do Nordeste, o Complexo Mineral Petroquímico Regional ( no eixo Salvador-Aracaju-Maceió), o Pólo Petroquímico de Camaçari (Bahia ), o III Pólo Petroquímico (Rio Grande do Sul) e outros. Para o planejamento desses projetos e o controle de setores estratégico, como os da exploração mineral, energia, telecomunicações, aeroespacial, petroquímica, oceanografia e armamentos, empresas estatais foram criadas e modernizadas, fortalecendo o núcleo tecno-burocrático do governo. De 1970 a 1976 o número de empresas estatais federais dobrou e no final dos anos 1970 o setor público era responsável por 40% da formação do capital bruto do país (BECKER, EGLER, 1992, p. 89-96).
Para dar suporte a esses empreendimentos um amplo programa de expansão da produção de energia foi desenvolvido. Em função da crise energética mundial, a busca de fontes alternativas foi incentivada. A energia nuclear e a utilização do álcool combustível foram alvo de programas específicos: o Acordo Nuclear Brasil-Alemanha e o PROALCOOL – Programa Nacional para o Álcool Combustível. A geração de hidroeletricidade como alternativa energética foi reforçada com mais investimentos no ambicioso programa de construção de hidrelétricas, que já vinha sendo executado mesmo antes da crise do petróleo (SKIDMORE, 1988, p. 179). A construção das hidrelétricas de Itaipu entre 1975 e 1984, o maior empreendimento hidrelétrico do mundo em operação com 12.600 MW de potência, e Tucuruí, entre 1974-1984, foram os dois Grandes Projetos do programa energético.
O III PND - Plano Nacional de Desenvolvimento (1980-1986) pretendia ser uma continuidade do II PND, mas as dificuldades impostas pela crise econômica o transformaram em um documento mais retórico do que efetivo. O Plano se auto definia como “acima de tudo um documento qualitativo” que evitou “fixar metas rígidas”. Apesar de reconhecer a existência de
problemas como os da crise de energia, os desequilíbrios da balança de pagamento, o aumento crescente da dívida externa e a pressão inflacionária, o III PND era ideologicamente otimista. Tentando manter o espírito ufanista que caracterizou o período desenvolvimentista, anunciava que “um país em desenvolvimento com muitas potencialidades e problemas como o Brasil não poderia abrir mão do crescimento, não só em função das aspirações legítimas de grande prosperidade de seus cidadãos mas também por conta do alto custo social da estagnação e do declínio”33 (SKIDMORE, 1988, p. 216). A pregação ideológica do nacional-desenvolvimentismo já não funcionava mais e o III PND teve resultados bem inferiores a seus antecessores, encerrando com ele a fase dos grandes planos estatais.
A política ambiental nacional do período 1974-1984 evoluiu pouco em relação ao período anterior até o ano de 1980. Neste ano foi instituída a Lei 6803/80 que estabelecia diretrizes para o zoneamento industrial e exigia medidas de controle da poluição ambiental. Este lei, motivada pela crescente poluição ambiental nos distritos industriais do Sudeste, foi pioneira no país em exigir o licenciamento ambiental para a implantação, operação e ampliação de estabelecimentos industriais e a obrigatoriedade de estudos de avaliação de impactos ambientais para áreas industriais. Em 1981 é formulada a Política Nacional de Meio Ambiente, por meio da Lei 6938/81, um marco na institucionalização ambiental do país e um grande passo para formulação do arcabouço da legislação ambiental brasileira que se formulou nos anos seguintes. A Lei 6938/81, afinada com a tendência internacional de criação de legislações gerais de avaliação ambiental, torna obrigatório o licenciamento ambiental de empreendimentos potencialmente poluidores, criando a exigência de elaboração de Estudos de Impacto Ambiental – EIA/RIMA para tipos específicos de empreendimentos. A aplicação do instrumento do EIA/RIMA só veio ocorrer, de fato, em 1986 com a aprovação da Resolução CONAMA 001/86.
Outros avanços importantes da Lei 6938/81 foram a criação do Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA e do órgão colegiado a ele associado, o Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA. Não se pode deixar de destacar que a Lei 6938/81 foi o primeiro instrumento legal a considerar a necessidade de conciliação do desenvolvimento econômico com a preservação ambiental e que o CONAMA era uma estrutura atípica na estrutura centralizadora
33 Transcrição livre de trechos do III PND ( Presidência da República. Secretaria de Planejamento.Brasília. 1981) citados por Skidmore (1988).
do setor público do governo militar, pouco aberta à participação da sociedade civil (BURSTYN, 1993, p.5)
A criação de Unidades de Conservação também teve um bom impulso no período 1974- 1984. Após a criação da SEMA em 1973 foi aprovado o Regulamento dos Parques Nacionais Brasileiros e foram criadas as categorias de Estação Ecológica e Área de Proteção Ambiental – APA. Foi ainda decretado um número considerável de reservas ecológicas, reservas biológicas, estações ecológicas, áreas de proteção ambiental e áreas de relevante interesse ecológico. Contudo, em 1985, apenas 1,49% do território nacional era legalmente protegido (IBAMA, 2003).
3.1.4 Resultados: impactos das políticas e ações sobre a sociedade, o território e o meio ambiente nacionais
No aspecto político o período 1974-1984 significou a transição do regime militar para a
nova fase democrática nacional. O esgotamento progressivo do modelo de desenvolvimento que proporcionava crescimento econômico para o país, mas acentuava de as desigualdades sociais, reforçou os questionamentos políticos ao governo militar. O autoritarismo acabou por perder progressivamente a legitimidade alcançada com a propaganda ideológica que prometia criar uma nação desenvolvida com prosperidade repartida entre todos. A realidade da crise econômica expôs a tensão social que era mantida sob o controle da repressão política. As vozes da insatisfação popular cresceram com o fortalecimento do movimento sindical independente e a eclosão das greves no centro econômico do país. Outros setores da sociedade civil também manifestavam sua vontade de mudança. O ápice do clamor popular veio com o movimento político de 1984 para aprovação da emenda constitucional que restabelecia as eleições diretas para Presidente da República (Campanha para as “Diretas Já”). Mobilizando políticos, artistas e intelectuais e reunindo milhares de pessoas nas ruas das principais capitais do país, o movimento motivou a indicação, ainda indireta, pelo Congresso Nacional do primeiro presidente civil em 21 anos, demarcando o fim do regime militar e o início de uma nova fase política
No aspecto econômico o período 1974-1984 caracterizou-se pela continuidade do esforço de industrialização nacional por meio da política de substituição de importações. O modelo exportador continuou sendo privilegiado e a diversificação da produção manufatureira junto com
a abertura de novos mercados marcaram uma forte presença do Brasil no comércio exterior, consolidando uma tendência que se mantém até os tempos atuais. Apesar da crise econômica interna, as exportações se expandiram gerando riquezas em setores localizados da economia. A implantação de pólos de desenvolvimento gerou algum dinamismo econômico em áreas localizadas, mas com projetos voltados prioritariamente para o mercado externo, os principais benefícios gerados não conseguiram reduzir efetivamente desigualdades regionais e locais. No final do período os investimentos produtivos com apoio do Estado começam a ser desencorajados pelas tendências econômicas, sendo privilegiada em seu lugar a especulação financeira que imperou nos anos seguintes. Fechava-se definitivamente o ciclo de prosperidade econômica do país e abria-se uma nova etapa na economia e na história brasileira
A continuidade da fase nacional desenvolvimentista iniciada no período econômico anterior reforçou a estratégia de expansão territorial. O planejamento estatal, especialmente o II PND, consolidou o projeto de organização do território brasileiro em função da lógica da geopolítica, o que já vinha sendo feito desde o Plano de Metas e também no I PND. A ocupação da Amazônia desempenhou o principal papel nessa estratégia. A sua incorporação ao território nacional significou a expansão e a modernização da economia interna ligando-a à economia internacional e estendendo o poder do Estado sobre um espaço praticamente desocupado. A integração territorial cumpriu a função de legitimar o Estado através da imagem ideologicamente construída do “Brasil Grande”, removendo os obstáculos materiais e ideologicamente contrários à expansão do capitalismo moderno no país (BECKER, EGLER, 1992, p. 98).
As contradições desse processo na fronteira desbravada da nação semiperiférica brasileira são bem traduzidas no seguinte trecho, destacado de Becker e Egler (1992, p. 141):
“Conectado aos fluxos internacionais de capital, mercadorias e informação, o espaço dos fluxos na semiperiferia tende a se descolar do espaço dos lugares, baseado na permanência do território que foi historicamente conquistado e que fortemente resiste a sua transformação. A semiperiferia é o locus de fortes tensões que trazem à tona a fragmentação espacial em várias escalas, gerando um mosaico de modernidade sobre uma superfície desigual de miséria”34
3.2 A ESTRUTURAÇÃO DO TERRITÓRIO NA AMAZÔNIA NA FASE DE PROMOÇÃO