Commitments and contingencies
Note 16 Income taxes
Hipóteses gerais realizam mediação entre princípios e instrumentos num sistema lógico “se-então”. Estão muito próximas dos elementos metodológicos, diferenciando-se destes últimos, às vezes, sutilmente. Enquanto a metodologia apresenta o caminho a ser seguido ou os atores preferenciais, hipóteses gerais indicam leis, axiomas a serem seguidos, muitas vezes articulando, em tese, princípios diversos.
Na PNDR, percebem-se quatro orientações gerais, três das quais com definição expressa no decreto n° 6.047/2007 e uma última cuja inferência se extrai do Sumário Executivo da Política.
2.3.1 Estimular e apoiar processos e oportunidades de desenvolvimento regional em múltiplas escalas
O tema já foi bastante trabalhado, alhures, quando se discutiu a valorização da diversidade geográfica e territorial e a intersetorialidade como princípios explícitos. Esta hipótese de ação encontra-se positivada já na no artigo 3°, I e II, do decreto n° 6.047/2007175, com base na possibilidade de ordenação territorial do desenvolvimento garantida à União pela
173 MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO - SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E INVESTIMENTO ESTRATÉGICO. PPA 2016-2019: Mensagem Presidencial. Brasília: 2015. Disponível em <<http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/arquivo/spi-1/ppa-2016-2019/ppa- 2016-2019-ascom-3.pdf>>. Acesso em 29 de dez. de 2016, p.31.
174 BRASIL. Política Nacional de Desenvolvimento Regional: Sumário Executivo/Ministério da
Integração Nacional. Disponível em <<http://www.mi.gov.br/sumario_executivo_pndr>>. Acesso em 21 de novembro de 2016, p. 10.
175 “Art. 3o A PNDR comportará a definição de estratégias de desenvolvimento regional nas escalas
seguintes:
I - na escala macrorregional, deverão ser elaborados Planos Estratégicos de Desenvolvimento, atendendo ao disposto no inciso IX do art. 21 da Constituição, com prioridade para as regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, cujas elaboração e implementação serão coordenadas pelas instituições responsáveis pelo desenvolvimento das respectivas áreas de abrangência, sob orientação do Ministério da Integração Nacional; e
II - na escala sub-regional, o Governo Federal atuará, prioritariamente, por meio de seus Programas, em escala mesorregional, considerada a definição de Mesorregiões Diferenciadas proposta pelo Ministério da Integração Nacional e aprovada pela Câmara de Políticas de Integração Nacional e Desenvolvimento Regional, criada pelo Decreto no 4.793, de 23 de julho de 2003”.
Constituição Federal de 1988176.
A lógica é que, complexificando os recortes territoriais, para além das tradicionais macrorregiões brasileiras177, diversificar-se-iam, também, as potencialidades locais para o desenvolvimento econômico178. O Catálogo de Exporregiões dá ênfase aos Arranjos Produtivos Locais (APLs), ou “um número significativo de empreendimentos e de indivíduos que atuam em torno de uma atividade produtiva predominante em um determinado território, e compartilham formas de cooperação em busca de maior competitividade e mecanismos de governança”179.
No âmbito das macrorregiões brasileiras, devem ser produzidos Planos Estratégicos de Desenvolvimento pelas instituições federais com competência para as respectivas regiões. O recorte sub-regional deve privilegiar as Mesorregiões Diferenciadas, dentre as quais serão repartidos os recursos e estruturadas as políticas públicas, haja vista o planejamento e as deliberações da CPINDR.
Vê-se claramente que, para sua exequibilidade, esta hipótese demanda uma metodologia institucional concreta, seja para a produção e avaliação dos planos macrorregionais, seja para a garantia de diálogo do Governo Federal internamente, entre os ministérios envolvidos, e externamente, com os demais stakeholders.
2.3.2 Atuar nas áreas prioritárias delimitadas
O artigo 43, caput, da Constituição de 1988 informa que “a União poderá articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando a seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais”. As áreas de tratamento prioritário, em decorrência do decreto n° 6.047/2007, artigo 3°, § 4°, são “o Semi-Árido, a Faixa de Fronteira e as Regiões Integradas de Desenvolvimento - RIDE's”. Segundo Vitarque Coêolho, elas “têm como
176 “Art. 21. Compete à União: [...]
IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;
[...]”.
177 Importante observar pontuação feita por Liana Carleial quando indica a macrorregional como escala mais adequada para atuação em desenvolvimento regional. Confira-se em CARLEIAL, Liana. O desenvolvimento regional brasileiro ainda em questão. Revista Política e Planejamento Regional, Rio de Janeiro, v. 1, n. 1, p. 1-21, jan./jun. 2014, p. 5.
178 A multiescalaridade é considerada um avanço do pensamento público para desenvolvimento regional. Confira-se VITTE, Claudete de Castro Silva. O planejamento territorial e a dimensão espacial do desenvolvimento: algumas experiências recentes no Brasil. Revista Política e Planejamento Regional, Rio de Janeiro, v. 2, n. 1, p 1-18, janeiro/junho 2015, p. 13.
179 BRASIL. Construindo um país de todas as regiões: Catálogo exporegiões/Ministério da Integração
objetivo articular e harmonizar as ações administrativas da União, dos estados e dos municípios para a promoção de projetos que visem a dinamização econômica de territórios de baixo desenvolvimento”180. O rol é taxativo, mas pode ser ampliado “a partir de impacto territorial previsível decorrente de investimentos estruturantes, a serem promovidos pelo Governo Federal”181.
A visão do Executivo é que, haja vista os estudos feitos e a delimitação estatística das necessidades e potencialidades sub-regionais, é coerente que os instrumentos específicos de financiamento da PNDR sigam a lógica por ela instituída. Da mesma forma, o diagnóstico do problema deve servir como elemento de consideração para o planejamento das demais políticas públicas setoriais. Acontece que a atuação federal, nesta seara, não pode desconsiderar a participação dos demais entes federais nem, muito menos, da iniciativa privada. Em outras palavras, utilizando-se da expressão criada por Peter Evans182, o Estado deve ser, ao mesmo tempo, autônomo e parceiro dos demais agentes interessados.
2.3.3 Trabalhar um Sistema Nacional de Informação para o Desenvolvimento Regional
No decreto n° 6.047/2007, dentro de um capítulo intitulado “Da Avaliação e Monitoramento da PNDR”, o artigo 8°, caput, criou o Sistema Nacional de Informação para o Desenvolvimento Regional (SNIDR), cujo objetivo geral é “monitoramento e avaliação dos
180 COÊLHO, Vitarque Lucas Paes. A esfinge e o faraó: a política regional do governo Lula (2003-2010). 2014. 188 fl. Tese de doutorado - Instituto de Economia/Universidade Estadual de Campinas, p. 79.
181 “Art. 3o A PNDR comportará a definição de estratégias de desenvolvimento regional nas escalas
seguintes: [...]
§ 4o São áreas de tratamento prioritário da PNDR o Semi-Árido, a Faixa de Fronteira e as Regiões Integradas de
Desenvolvimento - RIDE's, definidas conforme Anexo I deste Decreto, bem como outras áreas consideradas relevantes, a partir de impacto territorial previsível decorrente de investimentos estruturantes, a serem promovidos pelo Governo Federal.
[...]”.
182 O autor parte da concepção weberiana de Estado como agrupamento compulsório que monopoliza a capacidade de mando num território e nas pessoas nele residentes, para aprimorá-la com dois elementos: a) garantia de bem-estar e b) transformação econômica. Assim, aceitando que o mercado não é suficiente, o autor critica aqueles que veem como problema a quantidade de intervenção estatal; na verdade, um objeto válido de estudo é a qualidade dessa intervenção. Segundo Peter Evans, “[a] organização interna dos Estados desenvolvimentistas assemelha-se mais à burocracia weberiana. Recrutamento por mérito, altamente seletivo, e compensações ao longo de carreiras de longo prazo criam uma situação de compromisso e um sentido de coerência corporativa. A coerência dá a este aparato um certo tipo de ‘autonomia’. Entretanto, eles não são isolados da sociedade como Weber achava que deveriam ser. Ao contrário, estão inseridos em um conjunto concreto de alianças sociais que ligam o Estado à sociedade e provêm canais institucionalizados para negociação contínua de objetivos e planos de ação. Isoladamente, nem autonomia nem inserção iriam funcionar”. Confira-se EVANS, Peter. Autonomia e parceria: Estados e transformação industrial. Rio de Janeiro: Editora UFRJ, 2004, p. 37-38.
planos, programas e ações da PNDR”183.
O pressuposto desta regra serve para o acompanhamento da Política pela própria administração pública, haja vista o princípio da autotutela; para a fiscalização dos vultosos recursos despendidos em financiar os projetos e iniciativas; e, finalmente, para possibilitar estudos acadêmicos, bem como contato com e controle da sociedade civil. São exigências lógicas de um sistema que a base de dados esteja atualizada, que os resultados pretendidos e os indicadores de análise estejam delimitados e que o sistema eletrônico seja funcional e esteja aberto ao público interessado, concentrando informações úteis.
O Catálogo de Exporregiões já destacava que o levantamento de dados, e sua posterior compilação e avaliação, é um pilar e serve “de subsídio para o início do diálogo com as regiões, estados e municípios em suas dimensões espacial, social, econômica, ambiental e cultural”184. Identificar problemas e potencialidades dos municípios é, ainda, igualmente, fundamental, haja vista que eles “refletem o padrão histórico da macrorregião em que se encontram inseridos”185. Nesse sentido, é competência expressa do Ministério da Integração Nacional (MI), segundo o decreto n° 6.047/2007, propor, “propor, em conjunto com a Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, a ampliação do aparato estatístico e informacional existente”, de forma a, periodicamente, atualizar e ampliar o aparato estatístico da PNDR186.
Foi feita pergunta ao Ministério da Integração Nacional, por meio da transparência pública, a respeito das metas, indicadores e expectativas de resultados relativamente à PNDR, para que sejam brevemente descritos aqui ou na metodologia. A resposta pode ser conferida na conclusão à seção terceira (Protocolos: 59900.000400/2016-90 e 59900.000401/2016-34). Antecipadamente, pode-se dizer que não há, de forma precisa, um conjunto de metas, indicadores e expectativas de resultados. Estudos dessa natureza estão sendo feitos pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). O Sistema, igualmente,
183 “Art. 8o Fica criado o Sistema Nacional de Informação para o Desenvolvimento Regional - SNIDR sob
a coordenação do Ministério da Integração Nacional, com o objetivo de monitoramento e avaliação dos planos, programas e ações da PNDR, inclusive mediante intercâmbio de informações com os demais órgãos, entidades da administração indireta, organizações da sociedade civil, bem como Estados e Municípios”.
184 BRASIL. Construindo um país de todas as regiões: Catálogo exporegiões/Ministério da Integração
Nacional. Brasília, DF: [s.n], 2006, p. 28.
185 BRASIL. Construindo um país de todas as regiões: Catálogo exporegiões/Ministério da Integração
Nacional. Brasília, DF: [s.n], 2006, p. 76.
186 “Art. 7o Compete ao Ministério da Integração Nacional e às suas entidades vinculadas, na execução da
PNDR: [...]
VII - propor, em conjunto com a Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, a ampliação do aparato estatístico e informacional existente, para atender os requisitos da atualização periódica da tipologia referida no inciso I deste artigo”.
está sendo melhorado para ampliar a base de dados disponíveis para pesquisa e, igualmente, facilitar o controle interno e social sobre a matéria.
2.3.4 Considerar a pobreza como consequência de expressões territoriais
A última hipótese geral não está expressa no texto normativo da PNDR, mas pode ser encontrada em seu Sumário Executivo, o qual informa que “[...] a PNDR se concentra nas regiões que, por sua situação de debilidade econômica e estagnação, geram expressivos fluxos migratórios, os quais constituem a maior parte dos bolsões de pobreza das grandes metrópoles”187. A temática, também, já foi levantada quando se discutiu a perspectiva triangular entre Estado, Direito e Desenvolvimento, notadamente no subtópico a respeito do direito à vida digna. Vale a pena repetir, apenas, que O propósito da PNDR não é combater a pobreza nem a desigualdade maléfica em si mesmas, mas atingir suas causas, dentro de uma perspectiva territorialmente planejada.