Antes de tratar a relação entre o direito e o desenvolvimento (obviamente, regionalizado), cumpre considerar a ligação existente entre a ciência jurídica e as políticas públicas. Dois aspectos são pertinentes. Primeiramente, a Carta Magna vigente é pródiga em dispositivos mandamentais, que externam a vontade do constituinte originário em programar direitos sociais e intervir na economia e na propriedade privada. A Constituição de 1988 deixa claro, portanto, um viés misto, na medida em que pretende, ao mesmo tempo, valorizar a iniciativa privada e a intervenção de caráter social. Não é à toa que Gilberto Bercovici destaca que o planejamento - ou o agir estatal direcionado a uma finalidade pública - estará “sempre comprometido axiologicamente”146. Além disso, como já é cediço, toda política pública apoia- se no Direito, haja vista o princípio da legalidade estrita que rege a administração pública. Do cotejo desses dois vetores de pensamento surge a consideração de que, em última instância, é nas normas constitucionais que estarão presentes os suportes axiológicos, ou os princípios metafísicos gerais, que suportarão determinada política pública.
Em segundo lugar, muito embora Maria Paula Dallari Bucci se tenha convencido de que as políticas públicas não sejam objeto próprio da ciência do direito147, daí decorrendo a dificuldade de uma conceituação jurídico-normativa do objeto, o jurista não pode ficar alheio ao tema. Massa-Arzabe também destaca que a “pirâmide kelseniana não é adequada a explicar a normatividade da política pública em seu conjunto”148, exatamente porque “[...] a exteriorização da política pública está muito distante de um padrão jurídico uniforme e claramente apreensível pelo sistema jurídico. [...] Seu objeto é multiforme e com grandes áreas de interseção com outros domínios científicos”149. Para a mesma autora, a despeito
145 BRASIL. Política Nacional de Desenvolvimento Regional: Sumário Executivo/Ministério da
Integração Nacional. Disponível em <<http://www.mi.gov.br/sumario_executivo_pndr>>. Acesso em 21 de novembro de 2016, p. 13.
146 BERCOVICI, Gilberto. Planejamento e políticas públicas: por uma nova compreensão do papel do Estado. In BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.). Políticas públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo, Saraiva, 2006, p. 145.
147 BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de política pública em Direito. In BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.). Políticas públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo, Saraiva, 2006, p. 47.
148 MASSA-ARZABE, Patrícia Helena. Dimensão jurídica das políticas públicas. In BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.). Políticas públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo, Saraiva, 2006, p. 67.
149 BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de política pública em Direito. In BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.). Políticas públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo, Saraiva, 2006, p. 22.
disso, a importância da temática persiste, posto que “[a] norma jurídica desempenha a função de plasmar os objetivos, as diretrizes e os meios da atividade estatal dirigida”150. Ainda mais, para Maria Paula Dallari Bucci, “[a] importância de se teorizar juridicamente o entendimento das políticas públicas reside no fato de que é sobre o direito que se encontra assentado o quadro institucional no qual atua uma política”151.
Se a política pública de desenvolvimento regional brasileira é um dado, uma necessidade, o direito não pode desconsiderá-la. O direito, então, na perspectiva triangular aqui tratada, surge como relevante por diversas maneiras. A mais clássica, como já apresentado, diz respeito à própria conceituação do Brasil como um Estado de direito. Toda atuação estatal, incluindo aquela voltada para o desenvolvimento econômico, pressupõe uma autorização normativa. No caso, a Política Nacional de Desenvolvimento Regional encontra- se regrada no Decreto n° 6.047/2007, instrumento normativo que retira sua validade diretamente dos mandamentos constitucionais já estudados até então. Além de atuar na fase de criação da Política, à medida em que ela está institucionalizada em documento legal, o direito surge como um dos elementos de ação essenciais para a execução e controle da PNDR, visto que ambos os momentos devem atentar à técnica jurídico-orçamentária.
Em outra perspectiva, apresentar como necessidade primeira a melhoria dos níveis de vida passa uma mensagem clara aos executores da PNDR, reflexo da preocupação do constituinte com a dignidade da pessoa humana. O foco da política não será, tão somente, pensar as estruturas produtivas de cada território, com objetivos de crescimento econômico puro - como se verá no tópico seguinte -, mas, sim, rearticular e repensar o desenvolvimento, numa perspectiva territorial, com o fito de dar uma vida mais digna aos brasileiros, independente de qualquer distinções, inclusive regionais. É a mensagem que se pode extrair do Sumário Executivo da Política, quando o documento informa que “[a] nação não pode aceitar que alguns de seus filhos sejam condenados a privações e falta de perspectivas determinadas pelo local de seu nascimento”152.
Não se trata a PNDR, é preciso observar, de uma correção social ex post, vale dizer, um ajuste posterior, visando a reduzir a pobreza. A política em análise pretende atacar as causas primeiras da desigualdade injusta, identificadas no subdesenvolvimento econômico
150 MASSA-ARZABE, Patrícia Helena. Dimensão jurídica das políticas públicas. In BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.). Políticas públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo, Saraiva, 2006, p. 67.
151 BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de política pública em Direito. In BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.). Políticas públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo, Saraiva, 2006, p. 37.
152 BRASIL. Política Nacional de Desenvolvimento Regional: Sumário Executivo/Ministério da Integração Nacional. Disponível em <<http://www.mi.gov.br/sumario_executivo_pndr>>. Acesso em 21 de novembro de 2016, p. 12.
local. Muito embora O Plano Plurianual (PPA) 2016-2019 destaca, nesse sentido, que “[a]s políticas sociais são determinantes para o êxito do modelo de desenvolvimento em curso, que tem na inclusão social sua característica central”153. A despeito disso, não se pode olvidar a vertente econômica subjacente ao êxito das políticas sociais, visto que “a continuidade do modelo de desenvolvimento com inclusão social que vem caracterizando o país depende fundamentalmente da elevação sustentada da produtividade; do ponto de vista social, a consolidação do modelo depende do avanço do emprego e dos salários”154. Isso demonstra a total simbiose do trato feito, no Brasil: subdesenvolvimento econômico gera pobreza, que gera mais subdesenvolvimento e mais pobreza, no território e em outros, por meio dos deslocamentos forçados.
Portanto, mesmo que o foco da Política não seja, de per si, uma atuação social, em última análise, busca-se a garantia de uma vida digna para os habitantes de determinado território, apoiada no desenvolvimento econômico. Percebe-se, portanto, uma aproximação deliberada da matéria econômica em relação à perspectiva do direito a uma vida digna. Seja no Título I, seja no Título VII; em se tratando de objetivo da República ou finalidade da atividade econômica; seja no art. 1°, III, ou no art. 170, caput, a vontade de assegurar uma vida com dignidade permeia o texto constitucional e conforma axiologicamente as políticas públicas. Exemplo disso é, mais uma vez fazendo referência ao PPA 2016-2019, a existência de alguns elementos, essencialmente, sociais como objetivos vinculados ao Programa Temático Desenvolvimento Regional e Territorial, como, exemplificativamente, “[p]romover a qualidade de vida e inclusão socioprodutiva com a oferta de infraestrutura e serviços nos territórios rurais” e “[a]mpliar e fortalecer a participação das mulheres rurais na política de desenvolvimento territorial, por meio da inclusão socioprodutiva, do acesso às políticas públicas, dos direitos sociais e da cidadania”155.
153 MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO - SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E INVESTIMENTO ESTRATÉGICO. PPA 2016-2019: Mensagem Presidencial. Brasília: 2015. Disponível em <<http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/arquivo/spi-1/ppa-2016-2019/ppa- 2016-2019-ascom-3.pdf>>. Acesso em 29 de dez. de 2016, pg.29.
154 MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO - SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E INVESTIMENTO ESTRATÉGICO. PPA 2016-2019: Mensagem Presidencial. Brasília: 2015. Disponível em <<http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/arquivo/spi-1/ppa-2016-2019/ppa- 2016-2019-ascom-3.pdf>>. Acesso em 29 de dez. de 2016, p. 31.
155 MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO - SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E INVESTIMENTO ESTRATÉGICO. PPA 2016-2019: Mensagem Presidencial. Brasília: 2015. Disponível em <<http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/arquivo/spi-1/ppa-2016-2019/ppa- 2016-2019-ascom-3.pdf>>. Acesso em 29 de dez. de 2016, p.193.