Finalmente, o último dos princípios explicitamente colhidos dos documentos legislativos em comento preza pela participação social nas escolhas públicas em se tratando de desenvolvimento regional. É isso o preconizado no artigo 7°, inciso II, do Decreto 6.047/2007, quando o dispositivo informa caber tanto ao Ministério da Integração quanto aos demais órgãos a ele vinculados “ouvir opiniões e sugestões da sociedade, por meio de mecanismos e canais de participação que componham instâncias de concertação regional, quanto à formulação dos planos, programas e ações da PNDR, nas diferentes escalas referidas no art. 3o deste Decreto”.
É sabido que o gasto público possui um lado discricionário-político e um outro vinculado-técnico119. A decisão de em que alocar recursos públicos é profundamente político- majoritária. Um projeto de governo, por meio do sufrágio, é sagrado vencedor e, em seguida, é transformado em num plano plurianual. Dentro de um grande espectro de possibilidades, na
118 COÊLHO, Vitarque Lucas Paes. A esfinge e o faraó: a política regional do governo Lula (2003-2010). 2014. 188 fl. Tese de doutorado - Instituto de Economia/Universidade Estadual de Campinas, p. 165.
119 Confira OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p. 243-244. No mesmo sentido, BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das
Finanças. Atualizador: Djalma de Campos. 15ª ed. São Paulo: Editora Forense, 1997, p. 78 e p. 80.
Expressamente sobre a importância da legitimidade constitucional nas escolhas públicas, confira TORRES, Heleno Taveira. Direito Constitucional Financeiro: Teoria da Constituição Financeira. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014, p. 139 e p. 160. Para Bercovici, o primeiro passo deve ser o planejamento público, direcionado à consecução de objetivos futuros que modifiquem a situação corrente. Para o autor, "[o] processo de planejamento começa e termina no âmbito das relações políticas, ainda mais em um regime federativo, como o brasileiro, em que o planejamento pressupõe um processo de negociação e decisão políticas entre os vários membros da Federação e setores sociais". Confira BERCOVICI, Gilberto. Planejamento e políticas públicas: por uma nova compreensão do papel do Estado. In BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.). Políticas públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 146.
lei de diretrizes orçamentárias, grosso modo, serão indicadas tanto a vontade arrecadatória estimada do governo como as prioridades de políticas públicas para o ano seguinte. Todas essas decisões decorrem da vontade popular, representada no Parlamento, e do projeto executivo eleito também pelo povo120.
O outro lado da despesa é a técnica, baseada em elementos científicos racionais tanto da ciência econômica como da jurídica121. Está disposto em norma, portanto, os mecanismos de criação das peças orçamentárias, bem como as etapas de execução da despesa pública. Com base em padrões legais firmes a guiarem a administração de pessoas, de patrimônio e de recursos, o controle social da execução de políticas públicas, muito avançou122, sobretudo após a edição da lei n° 12.527 de 2011. O artigo 7º do referido instrumento legal, em seus incisos VI e VI, letra “a”, destaca ser obrigatória a publicidade tanto de informações relacionadas à despesa pública como das informações que sejam necessárias ao acompanhamento da execução e implementação das ações públicas123. Dessa forma, existem mecanismos rígidos para criação formal da despesa pública, desde sua inclusão no orçamento até a prestações das contas. A legislação administrativo-financeira é farta nesse aspecto.
120 Muito embora, neste momento, seja utilizada a palavra “decisão”, não se quer, com isso, induzir ao pensamento de que ocorre uma escolha cirúrgica, infalível. Em vez disso, uma atuação/decisão em matéria de política pública será "[...] le produit de plusieurs séquences parallèles qui (c'est ce qui différencie la science
politique de la géometrie...) se rejoignent au cours de périodes spécifiques grâce à l'action d'acteurs plus ou moins identifiables selon les domaines et dont l'étude va de ce fait se révéler centrale". Dessa forma, busca-se
afastar de uma visão ultra racionalista; "[à] l'image conventionnelle du 'décideur' étatalant devant lui l'ensemble
des données du 'problème' se substitue celle du fonctionnement désordonné de systèmes d'acteurs mélangeant à plaisir des informations parcellaires [...]". Para ambas as citações, confira MULLER, Pierre. L'analyse cognitive
des politiques publiques: vers une sociologie politique de l'action publique. Revue Française de Science
Politique, No 2, 2000, p. 189-208, p. 191.
121 Para uma discussão mais aprofundada sobre os espectros científicos que compõem a ciência das finanças, numa “concepção científica integral do fenômeno financeiro”, confira BUJANDA, Fernando Sainz de.
Sistema de Derecho Financiero. Volumen I: Actividad financiera, Ciência financiera y Derecho financiero, I -
Introducción. Madrid, Imprenta Aguirre, 1977, p. 164-165.
122 Certamente, o grau de participação variará de acordo com o ente federado. Regra geral, contudo, “[a] participação direta no processo federal é diminuta, fazendo-se notar na fase de fiscalização e do controle da execução orçamentária”. Nos municípios a participação apresenta-se mais concreta. haja vista o advento da globalização moderna, “percebe-se a tendência para a afirmação da cidadania local, posto que os interesses da comunidade passam a depender da eficiência na prestação dos serviços públicos municipais (educação, saúde, assistência social) e na realização de obras, tudo o que constitui afirmação da justiça social”. Para ambas as citações, confira TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário. Volume V: o orçamento na Constituição. 2ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 102.
123 “Art. 7o O acesso à informação de que trata esta Lei compreende, entre outros, os direitos de obter:
[...]
VI - informação pertinente à administração do patrimônio público, utilização de recursos públicos, licitação, contratos administrativos; e
VII - informação relativa:
a) à implementação, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e ações dos órgãos e entidades públicas, bem como metas e indicadores propostos;
O princípio em análise quer, sem desprestigiar o controle ex post, trazer o povo para a construção propriamente dita da PNDR. Mesmo, em tese, cabendo ao ente estatal a última palavra em matéria de políticas públicas124, busca-se que a população possa construir participativamente o lado discricionário dos gastos, decidindo onde e como gastar. Tal postulado de ação encontra-se diretamente relacionado a uma percepção bottom-up da PNDR, quer dizer, as demandas de desenvolvimento regional são sugeridas pelas camadas dos atores sociais, os quais são os mais cientes dos problemas enfrentados e das demandas mais urgentes125. O ente estatal atuaria como coordenador de interesses e catalisador de ações.
Percebe-se, assim, uma vontade de valorização dos mecanismos de comunicação e participação internos ao sistema de desenvolvimento regional, sem esquecer os instrumentos já consagrados pela Constituição Federal, tais como a possibilidade de denúncias ao controle externo e a ação popular126. Por esse motivo, a ênfase do Sumário Executivo da PNDR, ao destacar que “políticas de desenvolvimento endógeno dependem da mobilização das forças sociais das regiões. Estas é que irão definir, a partir de sua leitura da realidade regional, as estratégias específicas de ação, por meio de pactuação em fóruns e outras instâncias de concertação territorial”127.