A dissertação está construída com base na metodologia apresentada acima, que, ao considerar uma política pública como paradigma, demanda uma análise por meio da depuração de seus elementos, quais sejam, princípios metafísicos, hipóteses gerais, metodologias e instrumentos específicos. Quanto à abordagem do problema, é seguido, predominantemente, o método qualitativo, mas também é feito levantamento de dados quantitativos para, em conjunto com a bibliografia tomada como referencial, confirmar ou ajustar as hipóteses levantadas.
Do ponto de vista das fontes utilizadas, faz-se análise de bibliografia (livros, artigos, cartilhas, dissertações, teses etc.), de documentos (ofícios, planilhas de dados, anexos de leis orçamentárias, dados em sítios oficiais) e de dispositivos legais (Constituição Federal, leis, projetos de lei e de emenda à constituição, decretos, portarias etc.). Também é utilizada jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU), partindo-se de acórdão paradigmático para o desenvolvimento regional e, posteriormente, investigando-se, em seguida, as movimentações posteriores do Órgão nessa temática. Igualmente, são feitas consultas a órgãos e entidades da administração pública federal, como forma de colher dados atualizados que venham a sustentar as conclusões.
Não são feitas citações ao texto constitucional vigente, por considerar-se um conhecimento presumido do leitor. Referências a dispositivos de decretos e demais instrumentos normativos específicos ao objeto, por outro lado, terão remissão em rodapé.
Por esse motivo, a dissertação opera um método hermenêutico, no que diz respeito às fontes jurídicas, e um método dialético, visto que, como se afirmou anteriormente, o Direito é um dos componentes de uma política pública. Entende-se que as vontades apresentadas juridicamente modificam e, ao mesmo tempo, são confrontadas por outros sistemas de ação, criando uma realidade nova para todos os elementos envolvidos. Esses
choques simbólicos criam problemas que precisam ser solucionados. E é esse o motivo pelo qual não se vê o trabalho tão próximo do método hipotético-dedutivo, já que não se busca, tão somente, afirmar ou negar as hipóteses, mais ajustá-las, incrementalmente, ao paradigma da necessidade de equalização das desigualdades entre regiões, conforme exige o direito constitucional positivo de 1988. Trata-se, finalmente, de uma pesquisa que se pretende aplicada, na medida em que visa à geração de conhecimentos que melhorem a cognoscibilidade do objeto em estudo.
Os quatro elementos que compõem a PNDR são segmentados em duas seções. Na primeira, apresentam-se os princípios metafísicos gerais e as hipóteses de ação; na segunda, os instrumentos específicos de financiamento e a metodologia. O propósito da divisão é apartar os elementos mais gerais e mandamentais (princípios e hipóteses) dos mais concretos e operacionais (instrumentos e metodologias). Deixar a metodologia no final também possui uma justificativa retórica, visto que, como se verá, é o elemento em que mais problemas surgem. A última seção do trabalho visa à apresentação de mais um componente no estudo regional, qual seja, o ambiente federalista. A lógica é simples: a existência de uma federação dá espaço para o surgimento de desigualdades. Na medida em que não exista uma preocupação territorial explícita, baseada em solidariedade regional, a desigualdade se retroalimenta. Apenas aproximando o estudo da PNDR de uma crítica ao pacto federativo para redução das desigualdades regionais, portanto, é que se pode direcionar às conclusões do trabalho.
Dessa forma, a segunda seção do trabalho tem início tratando dos princípios implícitos e explícitos à Política Nacional de Desenvolvimento Regional. Aqueles são seis: 1. Redução das desigualdades de nível de vida entre as regiões brasileiras, 2. Equidade no acesso a oportunidades de desenvolvimento, 3. Orientação dos programas e ações federais no território nacional, 4. Enfoque territorial, 5. Articulação intersetorial e 6. Abertura institucional para a sociedade civil; estes são três: 1. Valorização da diversidade geográfica, 2. Fomento a mecanismos de integração e 3. Perspectiva triangular entre Estado, Direito e Desenvolvimento. Em seguida, o capítulo segue para uma análise das hipóteses de ação da PNDR, que são: 1. Estimular e apoiar processos e oportunidades de desenvolvimento regional em múltiplas escalas, 2. Atuar nas áreas prioritárias delimitadas, 3. Trabalhar um Sistema Nacional de Informação para o Desenvolvimento Regional e 4. Considerar a pobreza como consequência de expressões territoriais.
Para discorrer sobre os instrumentos específicos de fomento da Política, abre-se uma terceira seção. Primeiramente, descrevem-se os subelementos: 1. Financiamento pelo
Orçamento Geral da União (OGU), 2. Fundos Constitucionais de Financiamento (FCFs), 3. Fundos de Desenvolvimento das Regiões (FDRs) e 4. Financiamento por meio de incentivos fiscais. Ato contínuo, são depreendidas do texto normativo e demais documentos as metodologias vinculadas à PNDR: 1. Tipologia, 2. Regionalização orçamentária, 3. Aderência de instrumentos específicos, 4. Caráter bottom-up. Trata-se, em seguida, do que se decidiu chamar de “desacoplamento metodológico” da Política, forma de realizar crítica à incompletude da PNDR nesse elemento da política pública. Parte relevante deste momento da pesquisa é a apresentação de resultados de auditoria realizada pelo Tribunal de Contas da União (TCU).
A última seção do trabalho dissertativo preocupa-se, como não poderia deixar de ser, com o background de qualquer pensamento territorial: a partição do poder soberano entre os atores políticos do Estado. Em outras palavras, discute-se o pacto federativo brasileiro. Poder-se-ia, evidentemente, trasladar este debate para o começo da dissertação. Não se o quis, contudo, por uma razão simples. Procurou-se, desde o início do texto, já tocar o objeto da análise. Caso se se tivesse optado por iniciar com o tema do federalismo, haveria um gap, uma solução de continuidade entre esta introdução e, efetivamente, a aplicação da metodologia acima eleita. Não se quis iniciar o estudo com laudas profundamente teoréticas e conceituais. Em vez disso, foi preferível apresentar o problema primeiro e, em seguida, complexificá-lo no que coube. Isso posto, esta parte do trabalho tem início com a apresentação dos quatro princípios em que a doutrina vê repousado o federalismo: autonomia, cooperação, coordenação e equidade. Finalmente, argumentos adicionais são segmentados em tópico específico, por tratarem da relação entre a Carta de 1998 e o desenvolvimento regional nesse contexto da Federação.
A tabela abaixo resume os elementos metodológicos do trabalho: Tabela 1: Elementos metodológicos da dissertação
Objetivo Geral Investigar como e em que medida os elementos da Política Nacional de Desenvolvimento Regional estão ancorados no arcabouço jurídico pátrio, haja vista o imperativo de reduzir as disparidades interrregionais estruturais brasileiras.
Pergunta Geral Como e em que medida os elementos da Política Nacional de Desenvolvimento Regional estão baseados juridicamente?
Hipótese Geral Os mecanismos jurídicos da Política Nacional de Desenvolvimento Regional possuem forte base axiológica, mas perdem eficiência pela falta de integração e conexão entre os diversos instrumentos.
Seção 2: A base axiológica da Política e sua aproximação da realidade por meio de
hipóteses gerais de atuação.
2a) Apresentar e comentar os princípios gerais da PNDR; 2b) Indicar as hipóteses de ação da PNDR.
2a.1) Existem princípios explícitos e implícitos;
2a.2) Os princípios encontram forte respaldo normativo e teórico;
2b.1) As hipóteses são satisfatórias;
2b.2) Existe fragmentação quanto a indicadores, metas e resultados claros. Seção 3: Instrumentos específicos e insuficiência metodológica da PNDR 3a) Evidenciar os instrumentos específicos de financiamento da PNDR; 3b) Identificar os elementos metodológicos da PNDR.
3a.1) Existem diversas possibilidades de financiamento;
3a.2) A pulverização de mecanismos representa uma fragmentação pela perda de eficiência; 3b.1) Inexiste metodologia clara de atuação em desenvolvimento regional; 3b.2) A falta de uma metodologia, insculpida em norma, é o principal fator de insucesso da PNDR.
Seção 4: Inovações constitucionais para o desenvolvimento regional e pacto federativo brasileiro: uma crítica necessária.
4a) Discutir o pacto federativo brasileiro com vistas ao desenvolvimento regional;
4b) Apontar os quatro princípios teóricos que compõem um Estado federal; 4c) Abordar a Constituição Federal de 1988 na
perspectiva do federalismo e do desenvolvimento regional.
4a) Discutir o federalismo brasileiro tem importância teórica e prática para a questão regional;
4b.1) Dentre os princípios estudados, existe tendência a valorização da autonomia e fragilização da coordenação; 4b.2) A equidade como princípio é negligenciada; 4c) A constituição dá passos fortes para a superação jurídico-formal das desigualdades. Fonte: elaboração própria.
Cada seção tem conclusão própria, para facilitar a análise crítica ponto a ponto. O problema geral do trabalho, a despeito disso, é respondido, em sede de conclusão, resumidamente, com uma análise indicativa de forte fragmentação da PNDR I, sobretudo no que diz respeito à ausência de uma metodologia integrativa que esteja insculpida em norma. Esse problema decorre e agrava a estrutura federativa brasileira, que, alheia a uma coordenação nacional eficaz, acostuma-se à competição. Isso rompe a unidade federativa e fragiliza a solidariedade entre as regiões. Apesar disso, o texto constitucional de 1988 criou
solo axiologicamente fértil para um aprimoramento incremental da Política, de forma a ajustá- la às críticas feitas neste trabalho.
2 A BASE AXIOLÓGICA DA PNDR E SUA APROXIMAÇÃO DA REALIDADE POR