Para os efeitos deste trabalho, de forma a não realizar digressões extensas, três pontos cumprem ser discutidos: o conceito de desenvolvimento e suas qualificações como regional e humano. Com base em Amartya Sen, é preferível considerar o desenvolvimento como um acontecimento amplo156, que diz respeito à ampliação das liberdades de que gozem os indivíduos157. Esse esforço libertário-antropocêntrico é relevante por dois aspectos. Primeiramente, considera cada liberdade (econômica, política, social etc.) como componente do desenvolvimento; ou seja, não há falar em desenvolvimento se um dos elementos essenciais faltar158. É o que se pode chamar de “Moldura do Desenvolvimento Abrangente” ou “integridade conceitual”. Assim, a "idéia de diferentes coisas dando suporte e auxiliando umas às outras é central para a abordagem, e para qualquer compreensão integrada do processo de desenvolvimento"159. De outro lado, percebe-se, igualmente, uma “interdependência causal” entre os elementos componentes do desenvolvimento, na medida em que “as interconexões causais entre os diferentes domínios podem gerar frutos quando encarados em conjunto"160. Em outras palavras, exemplificativamente, a pobreza extrema "pode tornar a pessoa uma presa indefesa na violação de outros tipos de liberdade"161. Surge, então um desenvolvimento humanizado, posto que preocupado com a pessoa humana162, ainda que com profunda e necessária base econômica163.
156 “O enfoque nas liberdades humanas contrasta com visões mais restritas de desenvolvimento, como as que identificam desenvolvimento com crescimento do Produto Nacional Bruto (PNB), aumento de rendas pessoais, industrialização, avanço tecnológico ou modernização social". Confira SEN, Amartya.
Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2000, p. 17.
157 "O desenvolvimento requer que se removam as principais fontes de privações de liberdade". Confira SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2000, p. 17.
158 Amartya Sen dá ênfase ao elemento político-democrático como de maior relevância ao desenvolvimento, na medida em que "[o] exercício da liberdade é mediado por valores que, porém, por sua vez, são influenciados por discussões públicas e interações sociais, que são, elas próprias, influenciadas pelas liberdades de participação". Confira em SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2000, p. 24.
159 SEN, Amartya. Prefácio: Reforma jurídica e reforma judicial no processo de desenvolvimento. In BARRAL, Welber (Org.). Direito e desenvolvimento: análise da ordem jurídica brasileira sob a ótica do desenvolvimento. São Paulo: Editora Singular, 2005, p. 13-30, p. 14.
160 SEN, Amartya. Prefácio: Reforma jurídica e reforma judicial no processo de desenvolvimento. In BARRAL, Welber (Org.). Direito e desenvolvimento: análise da ordem jurídica brasileira sob a ótica do desenvolvimento. São Paulo: Editora Singular, 2005, p. 13-30, p. 16.
161 SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2000, p. 23.
162 "Ter mais liberdade para fazer as coisas que são justamente valorizadas é (1) importante por si mesmo para a liberdade global da pessoa e (2) importante porque favorece a oportunidade de a pessoa ter resultados valiosos". É o que o autor chama de agency, ou emancipação para agir: "Ter mais liberdade melhora o potencial das pessoas para cuidar de si mesmas e para influenciar o mundo, questões centrais para o processo de desenvolvimento". Para ambas as citações, confira-se SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2000, p. 33.
Conciliar crescimento econômico com redistribuição de possibilidades sociais, assim, é vantajoso e está próximo à equidade de acesso às oportunidades de desenvolvimento, à libertação do homem para buscar seus ideais. Para tanto, um planejamento territorial é pertinente, pois melhor descortina as potencialidades do local. A compreensão da relevância regional para o desenvolvimento não é recente, sobretudo na ciência econômica. Amaral Filho, em, pelo menos, duas oportunidades164, discute as modificações na epistemologia do desenvolvimento regional, que passa a considerar como endógenos alguns elementos anteriormente entendidos como coeteris paribus. O autor entende por desenvolvimento endógeno, num recorte regional, como a "ampliação contínua da capacidade de agregação de valor sobre a produção, bem como da capacidade de absorção da região, cujo desdobramento é a retenção do excedente econômico gerado na economia local e/ou a atração de excedentes provenientes de outras regiões"165. Assim, na medida em que aumentou a preocupação com a competitividade local, discussão na qual cada localidade teve mais força para definir, de acordo com suas endogenias, os rumos que pretendia tomar, "a organização territorial deixou de ter um papel passivo para exercer um papel ativo diante da organização industrial"166. Contudo, ao mesmo tempo em que se privilegiem elementos locais, relacionados à gestão participativa de agentes sociais, é necessário levar na devida conta "o comportamento do tipo cooperativo da região/indivíduo em relação ao todo nacional, exatamente para evitar que o bem-estar, para algumas regiões, signifique o mal-estar para outras regiões"167. Em outras palavras, a discussão sobre desenvolvimento regional perpassa pela pelo arranjo de poder entre entes e pela discussão federativa e institucional, na qual o Direito é elemento de ação fundamental168.
SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2000, p. 28; "Embora essa história não seja de modo algum desvinculada do processo de crescimento econômico e de acumulação de capital físico e humano, seu alcance e abrangência vão muito além dessas variáveis", SEN, Amartya.
Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2000, p. 49; "O êxito conduzido pelo
custeio público, nesse sentido, permanece menor em termos de realização do que o êxito mediado pelo crescimento, no qual o aumento da opulência econômica e a melhoria da qualidade de vida tendem a andar juntos", SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2000, p. 66. 164 Conferir AMARAL FILHO, Jair do. Desenvolvimento regional endógeno em um ambiente federalista.
Planejamento e políticas públicas, n. 14, p. 35-74, dez. 1996, passim, e AMARAL FILHO, Jair do. A
endogeneização no desenvolvimento econômico regional e local. Planejamento e políticas públicas, n. 23, p. 261-286, jun. 2001, passim.
165 AMARAL FILHO, Jair do. Do Desenvolvimento regional endógeno em um ambiente federalista.
Planejamento e políticas públicas, n. 14, p. 35-74 , dez. 1996, p. 37-38.
166 AMARAL FILHO, Jair do. A endogeneização no desenvolvimento econômico regional e local.
Planejamento e políticas públicas, n. 23, p. 261-286, jun. 2001, p. 262.
167 AMARAL FILHO, Jair do. A endogeneização no desenvolvimento econômico regional e local.
Planejamento e políticas públicas, n. 23, p. 261-286, jun. 2001, p. 282.
168 A temática aqui discutida é central à discussão. Não é outra a opinião de Aristides Monteiro Neto quando informa que “[...] a dimensão articuladora das diversas políticas deve ser problematizada no contexto e determinações do atual pacto federativo. Nele, circunscrevem-se as proposições políticas, os instrumentos e
Vê-se, portanto, não haver incongruência teórica numa atividade desenvolvimentista que se preocupe com o bem-estar dos indivíduos, num planejamento territorial-regional. A relação amalgamada dos fatores que compõem o desenvolvimento169, na verdade, deve ser o entendimento paradigmático. Não se pode, contudo, misturar o objeto de política social com o de uma política de desenvolvimento regional, pelos motivos já apresentados nas subseções anteriores. Vale repetir a principal das diferenças: enquanto a política de desenvolvimento regional tem enfoque transversal e visam à redução das desigualdades perniciosas; de outro lado, as políticas sociais, principalmente as setoriais, voltadas a públicos específicos “buscam fortalecer a proteção social dos indivíduos, famílias e grupos sociais em situação de dependência e vulnerabilidades”170. A confusão, nada obstante, é recorrente, porque, “apesar de ter sinalizado que não se tratava de uma política de combate direto à pobreza, a I PNDR acabou por construir uma ponte que ajudou a promover a conexão entre o ‘pacto federativo’ e o ‘pacto social’ ambos produzidos pela Constituição de 1988, ao colocar um foco especial nos territórios”171. A doutrina, igualmente, aproxima os objetos ao clamar pela “[...] necessidade de uma nova agenda para uma política nacional de desenvolvimento regional que dê suporte aos avanços sociais e seja capaz de fomentar a diversidade de recursos humanos, culturais e produtivos existentes nas regiões brasileiras”172.
O PPA 2016-2019 não deixa dúvidas, enfim, ao explicitar que “[o] modelo de desenvolvimento que vem sendo implementado nos últimos doze anos, permitiu a construção de um sistema de direitos e mostrou que o desenvolvimento econômico e o desenvolvimento
recursos para a necessária construção de elementos de articulação e coordenação das políticas no território”. Confira-se MONTEIRO NETO, Aristides. Políticas de desenvolvimento, território e pacto federativo: avanços e limitações no quadro atual. Revista Política e Planejamento Regional, Rio de Janeiro, v. 2, n. 1,p. 19-38, janeiro/junho 2015, p. 23. Por esse motivo, remete-se o leitor para seção própria (4ª).
169 "De fato, nesta visão, a idéia mais ampla de desenvolvimento é uma relação funcional, que forma um amálgama entre diferentes preocupações desenvolvimentistas nas esferas econômica, política, social, jurídica, entre outras. Isto é mais do que interdependência causal: envolve uma conexão constitutiva no conceito de desenvolvimento como um todo". Confira SEN, Amartya. Prefácio: Reforma jurídica e reforma judicial no processo de desenvolvimento. In BARRAL, Welber (Org.). Direito e desenvolvimento: análise da ordem jurídica brasileira sob a ótica do desenvolvimento. São Paulo: Editora Singular, 2005, p. 13-30, p. 18.
170 MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO - SECRETARIA DE PLANEJAMENTO E INVESTIMENTO ESTRATÉGICO. PPA 2016-2019: Mensagem Presidencial. Brasília: 2015. Disponível em <<http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/arquivo/spi-1/ppa-2016-2019/ppa- 2016-2019-ascom-3.pdf>>. Acesso em 29 de dez. de 2016, p.30.
171 AMARAL FILHO, Jair do. Tendências, desafios e Perspectivas do Federalismo Brasileiro e suas
implicações no desenvolvimento regional. Estudo Nordeste 2022 - Perspectivas de Desenvolvimento.
BNB/IICA/CEPLAN: 2014, p. 52. O autor também menciona a ressignificação do federalismo brasileiro haja vista o princípio da equidade ou da solidariedade inter regional. Essas questões serão tratadas na última seção deste trabalho.
172 MONTEIRO NETO, Aristides. Políticas de desenvolvimento, território e pacto federativo: avanços e limitações no quadro atual. Revista Política e Planejamento Regional, Rio de Janeiro, v. 2, n. 1,p. 19-38, janeiro/junho 2015, p. 23.
social são complementares, fortalecendo-se mutuamente”173. A PNDR surge, nesse ambiente de coesão, como “uma estratégia de desenvolvimento alternativa à guerra fiscal e à fragmentação territorial que predominaram desde a década de 80, para que a retomada do crescimento resulte, de fato, num Brasil de todos”174.
2.3 Estruturas de mediação para a concretização do desenvolvimento regional: as