LES CARACTERISTIQUES DES INSTRUMENTS DE SOUTIEN AUX ENERGIES RENOUVELABLES
III. Les instruments économiques
III.4. Les incitations à la consommation
L’incitation à la consommation passe par la réduction du prix de vente de l’électricité verte aux consommateurs. Celui-ci se décompose en 4 éléments : le coût de production, le coût de transport, le coût de distribution et les taxes. En Europe, les taxes représentent une part importante du prix de vente final, un montant en général supérieur à la différence existant entre les coûts de production de l’électricité renouvelable et ceux de l’électricité « grise » (ECN, 2003a). Une réduction de taxe appliquée aux énergies renouvelables génère donc facilement une baisse du prix de l’électricité verte qui modifie la hiérarchie des prix de vente des « deux » électricités.
Ce mode d’incitation a été utilisé aux Pays-Bas de 1996 à 200312. L’écotaxe ou
« regulatory energy tax » (REB) consistait en une taxe sur la consommation finale d’électricité et de gaz et avait pour premier objectif de stimuler la maîtrise de la demande d’énergie. En 2002, cette taxe s’élevait à 6c€/kWh (ECN, 2003b). L’exemption de cette taxe sur les consommations d’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables constitua le mode d’incitation principal au développement des renouvelables. Son mode de fonctionnement était le suivant. Les distributeurs d’électricité collectent l’écotaxe (REB) auprès des consommateurs d’électricité conventionnelle. Les consommateurs d’électricité
terres.
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Ce système a été adapté en juillet 2003. La politique envisagée combine un niveau moins élevé d’exemption fiscale sur la consommation avec un tarif d’achat spécifique selon les technologies. L’exemption est fixée à 2,9 ct€/kWh pour l’éolien on-shore et off-on-shore, pour la biomasse (100%), pour la petite biomasse indépendante, le photovoltaïque, les gaz de décharge et l’énergie des vagues et marées. Les déchets, l’hydraulique et la biomasse issue de sources différentes sont exclus du système.
verte s’acquittent eux d’un premium (€) mais sont exemptés d’écotaxe (cf. Figure 4). Le distributeur a deux rôles : il doit acheter le nombre de certificats verts correspondant à ses offres d’électricité verte et il offre une subvention à la production (PS), à partir des revenus issus de l’écotaxe, au producteur renouvelable en échange d’un contrat d’achat d’énergie. Le fournisseur reverse ensuite à l’Etat le montant collecté de l’écotaxe diminué des subventions accordées (REB-PS). A l’issu de ce mécanisme, l’écotaxe offre une incitation à produire de l’électricité verte de 8c€/kWh (6 provenant de l’exemption de taxe et 2 de la subvention). Elle a été à l’origine d’un développement significatif du marché de l’électricité verte aux Pays-Bas.
Figure 4 : Le mode de fonctionnement de l’écotaxe au Pays-Bas
Source : ECN, 2003b.
L’expérience néerlandaise en matière d’incitation à la consommation d’électricité verte, via la réduction de taxe (écotaxe), a permis de rapprocher très nettement, voire d’égaliser, les prix de l’électricité verte et de l’électricité conventionnelle pour le secteur résidentiel. Le résultat a été remarquable en matière de stimulation de la demande d’électricité produite à partir de sources renouvelables, mais n’a pas été suivi par le développement des capacités installées escompté. Deux éléments sont à l’origine de cet échec : l’incertitude quant à la pérennité de la politique en place et la concurrence internationale. L’effet défavorable principal provient de l’éligibilité des importations à l’écotaxe, comme à la subvention, sans que soient imposés ni le type de production concernée, ni l’association du certificat aux seules nouvelles unités, ce qui aurait restreint l’offre. Le niveau élevé de soutien offert par la
Fournisseur d’électricité Consommateur d’électricité conventionnelle Autorités fiscales Producteur d’électricité renouvelable Consommateur d’électricité verte GC € PS contrat REB € caev REB-PS exemption de taxe GC + caev REB = écotaxe PS = subvention à la production GC = certificat vert
politique néerlandaise a de fait attiré de nombreuses productions étrangères, notamment à base de grande hydraulique. L’envol de la demande nationale d’électricité verte a de plus rendu nécessaire le recours à ces importations, mais s’est finalement traduit par un développement des capacités en dehors du territoire. Enfin, anticipant la charge accrue pour le gouvernement de cette politique, les investisseurs néerlandais n’ont finalement pas cru en la
stabilité de l’instrument. « Thus the ecotax-based support framework could not provide the
long-term revenue security needed for investments in new renewable energy projects. In addition, domestic producers had to compete against lower cost imports. […] As a consequence the ecotax regulations were ineffective in stimulating new domestic supply » (ECN, 2003b).
Ainsi, derrière l’unicité du type « instrument économique » se cache une multitude de modes de fonctionnement (soutien par les prix, par les quantités, incitations fiscales, etc…) ainsi qu’une grande diversité des résultats obtenus suite à leur mise en œuvre. De fait, si tous les instruments étudiés ci-dessus reposent sur le recours aux mécanismes de marché, les signaux envoyés diffèrent et entraînent par conséquent des réponses inégales des acteurs visés. Dans le chapitre suivant, nous analysons plus en détails les retours d’expérience concernant les politiques de tarifs d’achat garantis, d’appels d’offres et de quotas échangeables.
IV. Conclusion
Ce chapitre a présenté les mécanismes de fonctionnement des différents instruments de soutien à la production d’électricité d’origine renouvelable, ainsi que les résultats de leur mise en œuvre en Europe et aux Etats-Unis. Cet examen a permis notamment d’identifier les avantages et inconvénients de chacun des instruments (cf. Tableau 5).
Tableau 5 : Récapitulatif des avantages/inconvénients des instruments étudiés
Atouts Inconvénients
Accords volontaires - processus de négociation environnementale engagé avec les industriels
- risque de capture du régulateur - faible efficacité
Green Marketing - participation active des consommateurs et compagnies électriques
- faible développement de nouvelles capacités - iniquité des consommateurs
Réductions fiscales à l’investissement
- ne concerne pas tous les investisseurs - pas d’incitation à la performance
Subventions à l’investissement
- paiement cash à l’investisseur - pas d’incitation à la performance
Subventions à la production
- incitation à la performance
Réductions fiscales à la production
- incitation à la performance - risque de renchérissement du coût de financement des projets
Quotas + échanges de certificats
- incitation à la performance
- atteinte de l’objectif à moindre coût
Quotas +réductions fiscales à la
consommation
- risque de financement de capacités hors du territoire pour faire face à l’envol de la demande
Les instruments de réglementaires n’apparaissent pas dans ce tableau récapitulatif du fait que leur usage dans le domaine de la promotion des énergies renouvelables électriques se limite principalement à la définition des règles concernant l’attribution des permis de construire ou les conditions d’accès au réseau. Les normes, sous forme de quotas, existent cependant dans les systèmes de quotas échangeables, mais nous avons délibérément choisi de traiter de cet instrument hybride sous l’angle des instruments économiques (cf. infra).
En ce qui concerne les instruments basés sur le volontariat, les conclusions concernant leur efficacité sont les mêmes, que l’engagement provienne des consommateurs (green marketing) ou des producteurs (accords volontaires). De fait, dans les deux cas, leur atout, non négligeable, consiste à concerner (et responsabiliser) directement les acteurs du secteur électrique vis à vis du développement des énergies renouvelables. Cependant, en contrepartie,
ils affichent souvent une faible efficacité environnementale au sens où les objectifs quantitatifs ne sont pas atteints, soit du fait du piètre taux de réalisation des volontés à payer déclarées lors des sondages (green marketing), soit parce que les entreprises finissent par « capturer le régulateur » lors des négociations.
L’analyse des retours d’expériences concernant les instruments économiques est également riche en enseignements. D’abord, les incitations à l’investissement, généralement libellées en terme de capacité installée ne peuvent être utilisées seules puisqu’elles n’agissent en aucun cas sur la performance des installations. Ensuite, les résultats tendent à démontrer que dans la phase actuelle de développement de ces filières, les aides à la production sont plus efficaces au sens où les réactions au signal prix des consommateurs sont trop vives par rapport au temps de réaction de l’industrie (cf. importations néerlandaises). Enfin, malgré leur indéniable incitation à la performance, les crédits d’impôt à la production paraissent inadéquats au soutien des énergies renouvelables du fait de la structure de financement de ces projets (faible proportion de capitaux propres).
Notre recherche se poursuit en se focalisant sur trois d’entre eux (tarifs d’achat garantis, appels d’offres et systèmes de quotas échangeables) dont les retours d’expérience ou les avantages théoriques pressentis requièrent une analyse approfondie de leur efficacité. Dans le chapitre suivant, nous étudions par conséquent plus en détails le design et les performances issues de ces pratiques à l’origine de débats virulents au sein de l’Union européenne concernant la sélection du mode de soutien le plus efficace pour le développement des filières renouvelables.