4. Mise en contexte
4.1. Historique de la mise en marché collective porcine
plans conjoints sont d’origine néo-zélandaise. Ensuite, l’Angleterre emprunta l’idée vers les années 1931-1933, puis elle s’étendra jusqu’en Amérique. Ainsi, les autorités fédérales canadiennes épousèrent la formule vers 1934, mais des complications juridiques retardèrent son utilisation (Commission Héon, 1955, p. 367).
Au Canada, la mise en marché collective et ses plans conjoints connurent leur apogée dans les années 1960 et 1970 (Royer, 2008) et aujourd’hui le concept est en perte de vitesse dans la majorité des pays industrialisés au profit du libre marché. Bien que cette tendance touche le Québec, la mise en marché collective y demeure le fer de lance de la commercialisation des produits agricoles. Au 31 mars 1967, c’était 62 plans conjoints qui étaient en vigueur au Québec (April et al., 1968). En 2012, il n’en restait que 18 (dont une chambre de coordination et de développement), mais ils regroupaient 76 % des recettes agricoles totales de la province (UPA, n.d.).
Historiquement, le recours par les producteurs à la mise en marché collective découle de plusieurs éléments dont la spécialisation, les périodes de bas prix, et les faiblesses ou limites des coopératives. Premièrement, la spécialisation amène les producteurs à se préoccuper davantage de leur mise en marché, et plus la spécialisation progresse, plus les producteurs se voient obligés de se soucier de leur mise en marché. Deuxièmement, les périodes de bas prix poussent les producteurs à douter du bon fonctionnement du marché. Troisièmement, les coopératives favorisent certes la concurrence sur le marché en plus d’éliminer des intermédiaires, toutefois elles ne sont pas en mesure d’intervenir sur les prix. De plus, le système coopératif est aux prises avec le problème du passager clandestin7 ce qui incite les producteurs à chercher de nouvelles alternatives. Ils
7 Pour l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), le
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décident alors de se tourner vers la mise en marché collective qui élimine le problème du passager clandestin en rendant l’action collective obligatoire. De plus, elle offre aux producteurs un pouvoir de négociation sans précédent pour affronter les industriels agricoles et finalement, la possibilité d’obtenir éventuellement un prix en fonction des coûts de production (Morisset, 1982; Royer, 2008).
Concrètement, la mise en marché est définie dans la Loi établissant un Office provincial pour aider à la vente des produits agricoles, ancêtre de la Loi des marchés agricoles (S.R.Q. 1956 c. 37, art. 2, par. c) datant de 1956. Elle consiste en « la vente, la transformation, l’achat, l’entreposage et l’expédition pour fin de vente, l’offre de vente et le transport d’un produit agricole, ainsi que la publicité et le financement des opérations ayant trait à l’écoulement de ce produit » (April et al., 1968, p. 49). De nos jours, on entend par mise en marché
« la classification, la transformation, l’étiquetage, l’entreposage, l’offre de vente, l’expédition pour fin de vente, le transport, le parcage, la vente, l’achat, la publicité et le financement des opérations ayant trait à l’écoulement d’un produit ainsi que les services de pollinisation de produits agricoles par les abeilles » (Gouvernement du Québec, 2014, sec. 1 art 3).
Pour les membres de la Commission Héon, l’objectif essentiel de l’organisation de la mise en marché est d’assurer de façon permanente et productive les échanges entre les groupes de la population, à savoir les producteurs, les acheteurs et les consommateurs (Commission Héon, 1955, p. 309). Cette mise en marché au Québec est dite collective notamment parce qu’elle résulte d’une concertation entre les divers acteurs d’une filière. De plus, lorsqu’un plan conjoint est adopté, il a un pouvoir coercitif amenant une dimension obligatoire à la mise en marché collective.
4.1.1.
Plan conjoint
Le plan conjoint est une forme d’organisation de la mise en marché qui codifie les pouvoirs et devoirs des producteurs d’une filière. Ce plan conjoint met à
entreprise (ou un individu) tire profit des actions et des efforts d’une ou de plusieurs autres sans en supporter ou en partager les coûts (traduction libre de OCDE, 2003).
disposition de ceux-ci différents types de pouvoir quant à la commercialisation des produits allant du contingentement de la production (à l’échelle nationale) aux activités promotionnelles en passant par la négociation et l’agence de vente centralisée comme dans le secteur porcin québécois (Royer, 2008, 2009). Le contenu du plan conjoint dépend ensuite des objectifs visés et des négociations entre les parties.
4.1.2.
Commission Héon
En 1945, l’Union catholique des cultivateurs (UCC)8 se déclare en faveur de la « mise en œuvre de conventions collectives de vente de produits agricoles » (Rhéaume, 1991, p. 7), mais la classe politique n’est pas prête (Morisset, 1982). En 1952, Maurice Duplessis met sur pied le Comité d’enquête pour la protection des agriculteurs et des consommateurs, plus communément nommé la Commission Héon (le rapport de la Commission Héon sera déposé en 1955). La Commission Héon se penche notamment sur la mise en marché des produits agricoles québécois. D’ailleurs, pour les membres de la Commission, un état démocratique n’a pas la responsabilité exclusive de se charger de la mise en marché collective. Cette tâche revient en priorité aux producteurs, distributeurs et consommateurs. Ils devront travailler conjointement et solidairement et, en dernier ressort seulement, lorsque le bien commun est en jeu, l’État agira (Commission Héon, 1955). En fait, les membres de la Commission Héon pensent que :
« l’État n’hésitera sûrement pas à faciliter, encourager par divers moyens (législations appropriées, mesures et corps administratifs divers) une mise en marché ordonnée et avantageuse tant pour les producteurs que les consommateurs, de nos produits agricoles. Mais la mise en marché d’un produit agricole est un processus long et complexe, à facteurs multiples, commençant au moment où le produit est récolté et se terminant sur la table du consommateur » (Commission Héon, 1955, p. 39).
4.1.3.
Loi sur les marchés agricoles
Malgré la complexité que représente la mise en marché collective d’un produit, la Loi établissant un office provincial pour aider à la vente des produits agricoles9
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est adoptée en 1956 par le gouvernement de Maurice Duplessis en lien avec les recommandations de la Commission Héon. À cette époque, plusieurs griefs s’accumulent puisque la Loi contient bien des lacunes limitant grandement le pouvoir des producteurs d’agir directement et officiellement sur la mise en marché des produits (Kesteman, Boisclair, Kirouac, & Morneau, 2004; Noël & Robert, 1997). De plus, les coopératives conservent une priorité pour la vente des produits agricoles, la mise en marché par l’intermédiaire d’un plan conjoint étant un moyen supplétif qui ne peut venir en conflit avec les arrangements d’un producteur vis-à-vis de sa coopérative (April et al., 1968; Kesteman et al., 2004). Afin de remédier à ces nombreuses failles, la loi est notamment modifiée en 1961, en 1963 et en 1965. Le projet de loi 46 de 1965 innove en offrant aux producteurs le pouvoir de la vente en commun en leur permettant de mettre sur pied une agence de vente (Morisset, 1982; Noël & Robert, 1997; Rhéaume, 1991). En 1966, l’UCC, forte de cette nouvelle mouture de la Loi, lance une offensive provinciale d’organisation des spécialités agricoles. Dans ce contexte, les producteurs de porcs sont invités à devenir membres de syndicats de producteurs avec comme objectif la création d’une fédération provinciale et au cours de l’automne 1966, la tenue d’un vote pour la mise en place d’un plan conjoint. À la suite de cette démarche, dix syndicats porcins régionaux voient le jour regroupant 6 056 membres. Or à cette époque, le Québec compte 14 000 producteurs de porcs (Rhéaume, 1991).
Ainsi, le 11 août 1966 se tient à Québec l’assemblée de fondation de la première fédération provinciale de producteur de porcs, nommée la Fédération des propriétaires de porcs du Québec. La Terre de chez nous titre alors : « ces trois importantes fédérations [celles du lait, de la volaille et du porc] se structurent pour s’orienter vers la mise en marché collective de leurs produits » (Rhéaume, 1991, p. 9).
9 Devient la Loi sur les marchés agricoles du Québec (chapitre 34) en 1963 puis la Loi sur
la mise en marché des produits agricoles (L.R.Q., chapitre M-35) en 1974 et finalement la Loi sur la mise en marché des produits agricoles, alimentaires et de la pêche (R.L.R.Q., chapitre M-35.1) depuis 1990.
Malgré tous les changements à la Loi sur les marchés agricoles, plusieurs productions ont de la difficulté à établir des plans conjoints, notamment les producteurs de porcs, et afin d’y remédier le gouvernement Bourassa dépose le projet de loi 24, en 1973. Ce projet de loi précise de nouvelles modalités quant à la définition d’un acheteur, aux procédures de référendum et au financement des plans conjoints. Ensuite, en 1974, la loi est modifiée afin que le lieutenant- gouverneur puisse décréter la mise en place d’un plan conjoint sans référendum (Kesteman et al., 2004).
4.1.4.
Plan conjoint dans le porc
Le 26 août 1966, peu de temps après la fondation de la Fédération des propriétaires de porcs du Québec, les administrateurs décident de déposer une requête de plan conjoint. Cette requête couvrirait tous les producteurs et toutes les éventualités y compris la négociation d’un système de mise en marché. Parallèlement, la Régie est débordée par toutes les demandes et l’UCC fait pression sur la Fédération afin qu’elle reporte le vote à l’automne 1967. D’ailleurs, le projet de l’époque comprenant la vente de porcs par téléscripteur10 ne fait pas l’unanimité tant chez les producteurs que dans l’industrie et la Régie veut clarifier ce qui a trait aux relations avec le secteur coopératif. En 1967, le vote sur le plan conjoint est encore une fois reporté d’un an à la demande de l’UCC en raison de l’état des marchés, de la conjoncture défavorable pour un vote et des variations continuelles dans les statuts des producteurs. En 1968, le projet de plan conjoint progresse peu et l’année suivante la RMAAQ demande des précisions au sujet du plan conjoint porcin. Malgré tout, la Fédération garde espoir de voir son projet aboutir alors que trois plans conjoints sont implantés, en 1969, dans d’autres productions (Rhéaume, 1991).
10 La vente par télescripteur implique un appareil permettant la génération et la réception
de messages via des signaux électriques. Ainsi, il permet par le biais d’une ligne téléphonique standard d’entretenir une conversation écrite à l’aide d’un clavier plutôt que de parler directement dans le combiné. Le téléscripteur est souvent considéré comme l’ancêtre du télécopieur (fax).
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Première tentative
Le 10 avril 1970, la Fédération des propriétaires de porcs du Québec devient la Fédération des producteurs de porcs du Québec (FPPQ). En août de la même année, la FPPQ soumet un plan conjoint à la Régie qui, en mars 1971, propose à la FPPQ que soit soustraite la transformation, l’ajout d’un agent de surveillance et un comité consultatif. Le comité exécutif de la FPPQ est satisfait des propositions de la Régie et propose un vote en juin 1971 (Rhéaume, 1991).
Ainsi, le 11 avril 1971 apparaît dans la Gazette officielle de Québec, le dépôt d’une requête en approbation d’un plan conjoint des producteurs de porcs (Sévigny, 1989). En juin 1971, la première tentative de plan conjoint porcin est soumise au vote. La FPPQ est alors remplie de conviction, mais dispose de peu de moyen. Si bien que 58 % des 13 500 producteurs votent sur l’enjeu et 56 % d’entre eux sont en accord avec l’idée du plan conjoint ce qui n’est pas suffisant considérant la règle des deux tiers11 (FPPQ, 2006; Sévigny, 1989).
La majorité de l’opposition à ce projet de plan conjoint vient alors des intégrateurs qui désirent investir à profit dans la production porcine alors que la philosophie syndicale encourage plutôt l’autonomie du producteur et le positionne comme seul décideur de son entreprise. Bref, dans un contexte de croissance, l’organisation de la mise en marché par les producteurs est inconciliable avec les intérêts des intégrateurs (Rhéaume, 1991).
Deuxième tentative
Les années 1972 et 1973 sont des périodes de préparation du prochain plan conjoint et d’une opération référendaire. Le 30 avril 1973, la FPPQ dépose une nouvelle requête pour approbation et sanction d’un plan conjoint. On y garde l’idée de vente par téléscripteur et on ajoute qu’aucun porc ne peut être mis en marché sans passer par la FPPQ. Cependant, l’imposition de quota n’est pas de mise puisqu’aucune autre province n’a adopté un tel système. Le 16 juillet est
11 Pour qu’un plan conjoint soit adopté, 50 % des producteurs doivent exercer leur droit
de vote. Une fois cette exigence remplie, les deux tiers (66 %) des votants doivent se prononcer en faveur du projet.
enclenché l’opération référendaire sous le thème : « Fini l’aventure… on s’organise! » (Rhéaume, 1991, p. 15).
Cette fois, ce sont les encans qui jouent le chef de file de l’opposition, mais les meuniers nourrissent également des craintes. Les producteurs intégrés, sous la pression des meuniers, certains gros producteurs ainsi que des coopératives s’opposent alors au projet de plan conjoint. Le 12 octobre, le résultat tombe, 65 % des producteurs ont voté et des 7 346 bulletins de vote reçus, 62 % sont pour alors que 32 % sont contre12, il ne manquait que 4 % pour que le projet se concrétise (Comité d’étude sur la mise en marché du porc, 1976; Kesteman et al., 2004; Rhéaume, 1991). Le président de la Régie de l’époque, M. Benoît Lavigne, affirme alors : « le porc est la seule production où l’on peut ici concurrencer les autres pays. Avec le plan conjoint, on aurait probablement pu faire des percées sur les marchés d’exportation » (Rhéaume, 1991, p. 17). Après cette deuxième tentative infructueuse, les positions se durcissent. L’intégration est en pleine croissance au Québec et les gros producteurs craignent le contingentement ainsi que le montant des prélèvements. Les petits, de leur côté, craignent de disparaître. De plus, la formule du téléscripteur est mal comprise de tous (Rhéaume, 1991).
Troisième tentative
En 1974, la FPPQ fait alors valoir l’intérêt public, dans un contexte économique difficile, afin de déposer une requête de plan conjoint sans référendum, tel que le permet l’amendement de 1974. D’ailleurs, entre 1973 et 1976 le nombre de producteurs porcins québécois passe de 12 000 à 7 000 (Rhéaume, 1991). Devant cette nouvelle requête, l’opposition s’organise et fonde l’Office des producteurs de porcs du Québec (OPPQ). À ce propos, le nom même de l’organisation est illégal puisqu’il s’agit d’une appellation protégée dans la loi et réservée à l’organisme qui administre un plan conjoint. Le choix délibéré de ce nom vise à semer la confusion et à faire croire aux acteurs qu’elle représente un grand nombre de producteurs, alors qu’elle regroupe essentiellement des
12 Il manque 6 % des votes pour arriver à 100 %, toutefois les auteurs n’en font jamais
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intégrateurs (Gouin, 1991). Cette dernière juge que la FPPQ n’est pas représentative et que la mise en marché collective ne ferait qu’ajouter un intermédiaire de trop. La hausse des coûts engendrée par ce nouvel intermédiaire serait alors assumée par les producteurs et les consommateurs. En fait, l’OPPQ prône plutôt le statu quo et rejette donc l’idée de mise en marché collective. Bref, la FPPQ et l’OPPQ tenteront de rallier des acteurs du milieu à leurs causes respectives. Ainsi, le Conseil des salaisons du Canada13, le Conseil de l’alimentation et l’Association des marchés publics d’animaux vivants se rallient à la position de la FPPQ et sont favorables au projet de plan conjoint porcin alors que l’Association professionnelle des meuniers s’y oppose en choisissant le clan de l’OPPQ.
Le 1er septembre 1976 est adopté un plan conjoint porcin sans référendum, par décret du lieutenant-gouverneur, mais avec d’importantes modifications par rapport au projet initial. Notamment des pouvoirs restreints et la disparition du système de vente par téléscripteur déjà en fonction en Ontario, au Nouveau- Brunswick, au Manitoba et en Alberta (Rhéaume, 1991; Sévigny, 1989). Le 7 décembre 1977, le Conseil des ministres confie finalement à la FPPQ l’administration du plan conjoint. Toutefois, ce plan conjoint se heurte à l’hostilité des abattoirs et des intégrateurs tant et si bien qu’il s’avère inapplicable. (Comité d’étude sur la mise en marché du porc, 1976; Kesteman et al., 2004; Rhéaume, 1991).
Le 21 novembre 1979, le Conseil des ministres met fin au plan conjoint confié à la FPPQ deux ans auparavant en raison de l’absence de consensus dans l’industrie. En fait, au printemps 1979 les dissidents de l’OPPQ prennent le contrôle des assemblées régionales et se font élire comme délégués. Anticipant une perte d’emprise sur le plan conjoint, ce que la FPPQ veut éviter à tout prix, elle met tout en œuvre pour l’annuler (Rhéaume, 1991; Sévigny, 1989). Plusieurs raisons expliquent cet échec, dont la difficulté à établir une liste de producteurs
13 Le Conseil des salaisons du Canada a été fondé en 1919 et il représente l’association de
l’industrie des viandes à travers le pays. Ses membres sont des abattoirs et des transformateurs et il sert de lien entre l’industrie de la transformation des viandes et tous les secteurs du circuit de la viande (producteurs, détaillants, consommateurs, organismes gouvernementaux, etc.) (FPPQ, 1979).
vu leur grand nombre, le manque de communication, la complexité du projet, la campagne menée par l’opposition et finalement la conjoncture des prix qui était favorable aux producteurs (Comité d’étude sur la mise en marché du porc, 1976). En définitive, cet échec démontre bien qu’il faut un minimum de concertation afin de mettre en place une mise en marché collective ordonnée. En effet, malgré le pouvoir coercitif que confère la loi, une opposition systématique peut parvenir à enrayer les processus de négociations prévus dans le plan conjoint (Gouin, 1991; UPA, 1994).
Quatrième tentative
Cinq jours après l’abolition du plan conjoint par le Conseil des ministres, la FPPQ dépose une nouvelle requête de plan conjoint. À cette époque (fin 1979, début 1980), le Québec est autosuffisant à 140 % et le nombre de producteurs augmente (Morisset, 1982; Rhéaume, 1991). Toutefois, le contexte économique se détériore, l’industrie entre en crise, les prix sont en chute, les taux d’intérêt atteignent des sommets, il y a surproduction à l’échelle mondiale et les faillites se multiplient. De plus, le ministère promet d’établir un programme de stabilisation du revenu14 si le projet est accepté, dans ce contexte les réticences à l’égard d’un plan conjoint fondent (BAPE, 2003; Kesteman et al., 2004; Morisset, 1982; Rhéaume, 1991). C’est donc dans ces conditions que l’UPA conjointement avec la FPPQ entame des démarches référendaires cette fois sous le thème : « On a compris, on s’organise » (Rhéaume, 1991 p. 25).
Le 3 juin 1980, lors de la dernière journée d’audience au sujet du plan conjoint, La Coop fédérée se montre favorable « […] à tout effort de rationalisation de la production porcine dans le respect des conditions aptes à assurer les meilleurs résultats possible […] » (Rhéaume, 1991, p. 27). En décembre 1980, les producteurs découvrent que les abattoirs prélèvent 0,05 $/ 100 lb de porc destiné à l’OPPQ, et ce, sans leur consentement. Ce scandale facilite les efforts référendaires de la FPPQ. Néanmoins, l’OPPQ ne s’avoue pas vaincu et, avant la
14 L’assurance stabilisation du revenu agricole (ASRA) entre en vigueur dans le porc en
1981. L’ASRA verse une compensation aux entreprises lors que le prix de vente du produit est inférieur au prix stabilisé calculé en fonction des coûts de production.
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tenue du vote tente de tromper les producteurs avec un sondage postal aux allures de bulletin de vote.
Finalement, au mois de mars 1981, 83 % des quelque 8 000 producteurs porcins se prévalent de leur droit de vote et, de ce nombre 74 % se prononcent en faveur du plan conjoint. La FPPQ peut finalement crier victoire après 15 ans d’effort. Cependant, en 1981, la discorde dans le secteur porcin atteint son paroxysme, il y a affrontement entre les producteurs et les meuniers campés par le Conseil de la production intégrée du porc (CPIP), une nouvelle entité composée essentiellement des membres de l’OPPQ. Le 5 mars 1982, Me Claude Régnier est nommé comme médiateur par la Régie afin de remédier à la situation. Le rapport de médiation entre les personnes intéressées par la mise en marché du porc tombe le 3 septembre 1982, après six mois de rencontres avec les différentes parties (Rhéaume, 1991). Bien que toutes les parties admettent que
« les pouvoirs détenus par l’administrateur du plan sont beaucoup trop vastes et qu’il y a à ce sujet place pour des arrangements réalistes.