Les Finances publiques

La gestion des finances publiques au Niger appelle à une recherche importante de financement en raison du déficit chronique enregistré tout au long de la décennie 1990.

Néanmoins, les principaux soldes se sont améliorés, en particulier après 1994, lorsqu'une matrice d'actions entrant dans le cadre de la maîtrise des dépenses a été mise en oeuvre en collaboration avec les Institutions de Bretton Woods.

Comme illustré dans le tableau ci-après, le solde courant est progressivement passé de -8%

du PIB en 1994 à -2,5%, tandis que le solde global hors dons passait de -13,8% à -7,6%. La profondeur du déficit est liée à la faible performance des régies fmancières en raison notamment du poids du secteur informel dans 1' économie, dans un contexte caractérisé par un dérapage des dépenses publiques et un faible taux de recouvrement fiscal.

L'évolution de la situation des fmances publiques est détaillée dans le tableau ci-après:

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Tableau n° l.Niger: Principaux soldes des finances publiques (en% du PIB)

1990 1993 1994 ~000

Solde primaire/PIB 10,3% 7,5% -11,3% 5,7%

Solde courant /PIB 3,5% 5,7% 8,0% 2,5%

Solde global (hors dons)/PIB 12,4% 9,2% 13,8% 7,6%

Solde global (dons compris )/PIB

6,9% 3,7% 7,4% 3,4%

0 0

' '

Source : Mrntstere des finances et de 1 Economte, 2001 1.1.4 La balance des paiements

L'analyse de la balance des paiements du Niger entre 1990 et 1999 fait ressortir un déficit chronique de la balance courante, avec un solde de -6,6 % du PIB à la fin de la période sous revue. Le solde des paiements courants est en effet passé de -3,5% du PIB en 1990 à -2,5%

du PIB en 2000.

Entre 1990 et 1993, le ratio balance des paiements courants/PIB s'est sensiblement amélioré en passant de -8,1% en 1990 à -4,0% en 1993. Mais, la situation des comptes extérieurs s'est détériorée au cours de la période 1994-1999 en se stabilisant autour d'un taux moyen de -8,0%. Elle n'a donc pas bénéficié de la dévaluation du 12 janvier 1994, censée pourtant donner un souffle aux exportations et comprimer les importations à travers la modification des prix relatifs au profit des biens échangeables.

Cette mauvaise tenue des transactions avec le reste du monde résulte d'une dégradation continue de la balance commerciale (qui est de -2,7% du PIB en 1999 alors qu'elle en représentait -0,5% en 1993), de celle des revenus (-1,1% contre -0,2% six ans auparavant) ainsi que du solde des transferts unilatéraux (qui a perdu 1,3 points) atténuée par une meilleure tenue des services (dont la balance gagne 0,6 point). Un examen approfondi indique une réalité jusque-là structurelle.

Tableau n°2.Niger: Evolution de la balance des paiements de 1990 à 2000

!Investissement direct étranger 1,7 0,9 0,3 0,02 Sources: BCEAO, 2001

En dépit des politiques menées au cours de la dernière décennie (encouragement des industries naissantes, protection des produits locaux, sécurité alimentaire) en vue de renverser la tendance, la balance des biens et services est restée déficitaire. La production exportable est très faible. En effet, les exportations ont représenté 15,6% du PIB en moyenne sur la période 1988-1999. En valeur, elles ont légèrement progressé de 2,2% en moyenne entre 1989 et 1999. Par contre, le coût des importations (20,0% du PIB entre 1988 et 1999) s'est accru au taux de 3,9%, beaucoup plus vite que les recettes des ventes à l'étranger sur les dix dernières années. De même, les charges occasionnées par les transactions de services ont régulièrement pesé lourd sur les paiements courants. Le déficit de la balance correspondante n'est pas descendu en dessous de 5,2% du PIB au cours de la période sous revue.

Quant aux transactions financières, elles ont régulièrement contenu le besoin des opérations courantes mais sont demeurées en deçà des espérances. L'aide au développement s'est raréfiée suite au peu d'entrain des pays industrialisés à la suite notamment de l'effondrement du mur de Berlin. Ainsi, en 1998, bien que le Niger ait reçu une aide per capita supérieure à la moyenne dans les pays d'Afrique Subsaharienne, les résultats sont peu encourageants, comparés à ceux des pays frontaliers comme le Mali ou le Burkina Faso, et très loin derrière le Sénégal.

Les investissements directs étrangers n'ont repris que de façon modérée sur la période 1994-1999 pour représenter en moyenne 2,5% du PIB, alors qu'ils se sont positionnés à -4,4% du PIB entre 1990 et 1993. En 1998, ils s'établissaient encore à un million de dollars, beaucoup moins que le Tchad (16 millions), le Mali (17 millions), le Sénégal (40 millions) et la Côte d'Ivoire (873 millions). En raison des facilités de mobilisation des re~sources, les opérateurs

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économiques ont dû plus fréquemment recourir aux emprunts extérieurs afin de couvrir leur besoin structurel de financement.

Le déficit structurel de la balance courante est essentiellement lié à des facteurs exogènes tels que la pluviométrie généralement faible et irrégulière qui engendre les sécheresses et les déficits alimentaires, occasionnant ainsi une forte importation des produits alimentaires. De même, on relève : la dégradation des termes de l'échange ; la non maîtrise de l'évolution de la demande extérieure, en particulier dans le secteur de l'uranium, principal produit d'exportation et la faible dive:t,:sification des produits d'exportation. Il y a également les contraintes internes comme la faible autonomie en matière de produits énergétiques, de transport et d'assurances, qui nécessite un volume appréciable d'importations en même temps qu'elle aggrave les coûts des facteurs et annihile les efforts de compétitivité du pays. Par ailleurs, la mauvaise gestion de la dette extérieure et intérieure ayant occasionné une accumulation d'arriérés des paiements (avec pour conséquences un alourdissement de la charge courante du service de la dette) ; l'instabilité politique et institutionnelle au cours des dix dernières années qui n'a pas favorisé l'arrivée massive de capitaux extérieurs sont autant de facteurs qui -,sont à la base du déficit structurel de la balance de paiement.

Les exportations

Le tableau ci-après montre l'évolution et la structure des exportations sur la période 1990-2000:

Tableau n° 3.Niger : Evolution et structure des exportations

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 ~000

Sources : Ministère du Commerce, des Transports et de l'Industrie; Ministère des Mines et de l'Energie. 2001

BCEAO; estimations des services du Fonds. ,

Il ressort de la structure ci~dessus, que les exportations du Niger sont fortement concentrées sur des produits primaires à très faible valeur ajoutée comme l'uranium (43,5% en 1997), les produits de l'élevage (14,8% en 1997) et enfin les produits agricoles (10,4% en 1997). Ces produits sont principalement exportés vers la France et le Nigeria. Cette faible diversification de produits et de partenaires commerciaux expose constamment le pays à des chocs exogènes.

Ainsi, les secteurs des biens échangeables n'ont pas pu pleinement profiter des effets favorables de la dévaluation du franc CFA intervenue en 1994. A titre d'illustration, l'impact bénéfique du réalignement monétaire de 1994 s'est traduit notamment par une légère hausse du taux d'exportation qui est passé de 15,6% en 1993 à 16,3 % en 1998 alors qu'elle a été plus importante dans les autres pays de l'UEMOA, avec un taux passant de 16% à 24% au Mali, de 22,2% à 32,2% au Sénégal et de 28,7% à 43% en Côte d'Ivoire sur la même période.

Il en ressort que la demande alimentaire absorbe une part importante des disponibilités en devises pour financer les importations.

Les importations

Le taux d'importation (importations en pourcentage du PIB) s'est situé en moyenne à 18%

avant la dévaluation (entre 1990 et 1993) et à 23% entre 1994 et 2000. La structure de ces importations fait ressortir une prédominance des biens d'équipement (25% en moyenne), des produits alimentaires (23%, suivis des produits pétroliers (12%) et des biens intermédiaires (6%).

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Tableau n° 4.Niger : Evolution et structure des importations

lYYU lYYl lYYL 1YY3 1YY4 1YY5 lYY6 IYY'/ lYY~ lYYY 2000 [Total 1mportatwns (en 145,9 123,0 110,7 113,8 233,3 228,2 238,6 257,3 292,0 264,0 271,8

milliards de FCFA)

En pourcentage l%) du total< es ImportatiOns

Produits pétroliers 3,96 4,39 5,21 5,74 ^4,~4 7,53 6,88 6,34 5,03 4,71

Sources: Mtmstere de l'Industne et de l'Energ1e ; BCEAO; eshmattons des servtces du FMI

1.1.5 Endettement intérieur et extérieur

En matière d'endettement intérieur, c'est en 1995 que la République du Niger a commencé à connaître des problèmes d'arriérés intérieurs suffisamment conséquents pour motiver leur prise en compte dans les programmes d'ajustement de cette époque. Sur la base de plusieurs recensements de la dette et des arriérés intérieurs, la Banque Mondiale a apporté son concours financier et technique à leur résorption.

L'estimation de la dette avant la mise en place d'un crédit de réforme de l'IDA intervenue en 1997, indiquait déjà un encours de la dette et d'arriérés de 225 milliards de francs CFA. La part la plus importante de ces obligations de l'Etat concernait le secteur financier dans son ensemble pour 70 milliards de francs CF A et les fournisseurs publics et privés pour 70 milliards de francs CF A. Ces derniers se répartissaient entre les factures en instance qui s'élevaient à 40 milliards de francs CFA et le reste à payer qui était de 30 milliards de francs CFA. Au 31 décembre 1997, les retards de paiement de salaires portaient sur 4 mois, soit 17 milliards de francs CF A.

Entre le 31 décembre 1997 et le 31 décembre 1999, la dette intérieure a considérablement évolué en structure et en montants. L'Etat s'est engagé sur cette période ainsi que durant l'année 2000, en relation avec les Institutions de Bretton Woods, dans des actions visant une meilleure gestion des dépenses publiques pour éviter l'accumulation d'arriérés de paiements.

Ces orientations ont subi les effets d'interruption ou de recul dans leur mise en œuvre. Des actions destinées à traiter les arriérés accumulés ont également été menées et ont abouti à la création du Centre Autonome d'Amortissement de la Dette Intérieure de l'Etat (CAADIE) qui est aujourd'hui l'instance centrale de la politique de résorption des arriérés. Le Gouvernement a adopté un plan de réduction des arriérés qui définit les priorités et les modalités de leur apurement et fixe des objectifs quantitatifs cohérents avec le programme macroéconomique et financier. s'abaisser du fait de l'admission du pays à l'initiative des pays pauvres très endettés (!PPTE).

Tableau n°5.Niger : encours de la dette

lndicateurs de la dette 1995 1999 2000

Encours de la dette mteneure (milliards

117,9 295,5 302,1

:Service de la dette exteneure (milliards de

WCFA) 52,3 45,8 52,3

L'encours de la dette extérieure du Niger était estimé à 1022,8 milliards de francs CF A au 31 décembre 1999, soit 82% du PID alors que la dette intérieure avoisinait 295,5 milliards de francs CFA, soit 27% du PID. Rien que pour le secteur public, il y avait un cumul de 912,2 milliards de FCFA d'engagements extérieurs contractés, équivalant à 8,7 fois les recettes budgétaires totales de la même année.

Le service de la dette de l'État s'est fixé à 46,5 milliards de francs CF A, soit 26, 1% des recettes budgétaires totales. La structure de l'encours (68% de dette multilatérale et 32% de dette bilatérale) a longtemps été un handicap aux négociations que le pays avait engagées pour le réaménagement de sa dette, des difficultés statutaires étant évoquées dans le cas des bailleurs multilatéraux. Pour l'année 2000, le taux d'endettement du pays est estimé à 78%.

1.1.6 L'investissement

La faiblesse de l'épargne intérieure, due notamment à l'insuffisance des ressources, constitue une contrainte majeure pour le financement des investissements. En effet, le taux d'investissement est relativement faible, erratique et fortement dépendant des concours extérieurs. Il s'est situé en moyenne à 12% en 1990 et en 2000.

Le flux de ressources externes qui a suivi le réajustement monétaire de 1994 a permis d'inverser la tendance du taux d'investissement qui a connu une légère amélioration jusqu'en 1997. Au cours de cette période, le taux d'investissement est passé de 11,8 à 13,4% en 1996 pour se situer à 13,6% en 1997. La suspension des appuis extérieurs intervenus en 1996 a stoppé cet élan et a imprimé un rythme baissier au taux d'investissement qui affiche 11,9% en l'an 2000. Ce taux est assez faible pour soutenir une croissance susceptible d'améliorer le bien-être de la majorité des populations. La norme admise pour les pays en développement semblables au Niger est de l'ordre de 25% à 30%.

La réaction de l'investissement privé à la dévaluation intervenue en 1994 a été plus significative. Sa part dans le PID s'est en effet améliorée tandis que celle de l'intervention publique s'est dégradée. Celle-ci est passée de 5,5% du PID en 1994 à 8% en 1998. Cette performance demeure cependant insignifiante pour réduire sensiblement la pauvreté à moyen terme.

Pour les années 2000-2002, les Programmes d'Investissements de l'Etat (PIE) mettront un accent particulier sur la sélection des projets répondant aux préoccupations des populations pauvres. A court terme, la relance des dépenses en capital passe par la résolution du problème

des arriérés de la dette extérieure. Pour accroître sensiblement le taux d'exécution du programme national des investissements, le Gouvernement mettra en œuvre les actions suivantes : i) la révision du système de programmation des investissements, notamment en ce qui concerne les aspects méthodologiques d'élaboration du PIE, et de l'évaluation de l'impact des projets ; (ii) la mise en place d'un tableau de bord central faisant ressortir les implications du PIE en termes de recettes budgétaires (fonds de contrepartie), et en termes de dépenses (charges récurrentes) et en termes d'impact des projets et programmes; (iii) l'amélioration de la disponibilité des fonds de contrepartie ; (iv) la rationalisation du cycle des projets en définissant des critères améliorés de sélection des projets et en ciblant les investissements sur les activités qui contribueront à la croissance et sur les projets à forte intensité de main-d'œuvre générateurs de revenus pour les pauvres. Par ailleurs, l'investissement du secteur privé national et international sera fortement encouragé dans tous les secteurs, afin de permettre à l'Etat de se concentrer sur les secteurs de base et sur les préoccupations des populations les plus démunies.

1.1.7 La pauvreté

La récession économique, qui s'est traduite par une dégradation des activités de production et des finances publiques, a engendré des insuffisances dans la mise en œuvre des réformes structurelles et des programmes de développement. Un tel environnement a fortement contribué à accentuer l'ampleur de la pauvreté au Niger, faisant du pays l'un des plus pauvres du monde.

Les résultats de 1' enquête Budget Consommation réalisée en 1990 et 1993 dans le cadre du PADEM⁵ et l'enquête démographique et de santé réalisée en 1998 par Care International Niger, ont mis en évidence les aspects les plus aigus du phénomène de la pauvreté: 63% de la population vivent en dessous du seuil de pauvreté dont 34% en dessous du seuil d'extrême pauvreté.

En outre, les différents rapports du PNUD sur le Développement Humain révèlent du point de vue de l'Indice de Pauvreté Humaine (IPH) l'état de pauvreté dans lequel se trouve la population nigérienne avec un IPH de 64,31% en 1997, 66,73% en 1998, 62,16% en 1999 et 62,5% en 2000 .

5 PADEM: Programme Africain d'Enquêtes auprès des Ménages

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Pour lutter contre cette pauvreté, le Gouvernement du Niger, comme dans la plupart des pays en voie de développement, a toujours utilisé les investissements publics comme instrument privilégié de politique économique, en vue d'améliorer le niveau de vie de la population. En plus des investissements, les autres instruments privilégiés de politique économique utilisés sont la mise en œuvre d'une politique budgétaire prudente et saine, une politique monétaire commune dans le cadre de l'UEMOA qui privilégiera une politique de crédit compatible avec les objectifs de relance des activités économiques, et enfin la promotion des exportations dans le cadre de la politique du commerce extérieur.

Pour améliorer les conditions de vie des populations, les investissements doivent fortement contribuer à accroître la croissance économique au plan national et local, à travers un accroissement de la production rurale dont dépend plus de 85% de la population.

Pourtant, les différents gouvernements du Niger ont fait d'importants efforts d'investissements à travers plusieurs programmes de développement. Au cours des années 80, le gouvernement a mis en œuvre le plan quinquennal 1979-1983, d'un montant global de 384,5 milliards de F CFA, qui a permis la mise en place d'un large cadre institutionnel de développement local, régional et national (composé de conseils de développement à tous les niveaux), en vue de promouvoir le développement économique avec la participation de toute la population. Après le programme intérimaire de consolidation de 1984 qui a duré deux ans, un programme d'ajustement structurel a été élaboré, pour la période 1986 à 1988, afm d'améliorer l'efficacité du secteur public, d'encourager la participation du secteur privé aux activités économiques et de revitaliser la production alimentaire.

De 1987 à 1991, un important plan de développement économique et social a été mis en œuvre. Ce programme quinquennal, d'un montant de 580 milliards de FCF A, a permis la réorientation de l'investissement public vers les secteurs les plus productifs, une compression des dépenses publiques, l'adoption de mesures visant à stimuler la participation du secteur privé, et l'amélioration de la gestion et de la planification économique.

Après l'instabilité politico institutionnelle de 1991 qui a vu l'avènement d'une Conférence Nationale Souveraine, la politique nationale d'investissement a été principalement basée sur les programmes triennaux glissants d'investissement, en l'absence d'un plan de développement économique et social sur toute la décennie 1992-2000. Cette période a été toutefois marquée par l'élaboration et l'adoption, en rapport avec le PNUD, de plusieurs programmes-cadres de

développement, qui devaient favoriser la mobilisation des financements extérieurs nécessaires à la mise en œuvre de la politique d'investissement du pays. Il s'agit :

_ du Programme cadre de renforcement de la capacité de gestion de l'économie et de promotion d'une bonne gouvernance,

-du Programme-cadre de lutte contre la pauvreté, - du Programme-cadre de promotion du secteur privé,

- du Programme-cadre de protection de l'environnement pour un développement durable.

Tous ces programmes-cadres _ont connu un début d'exécution à travers des projets de développement dont la mise en œuvre devrait contribuer à améliorer la situation socio-économique du pays et les conditions de vie des populations.

Malheureusement, plusieurs travaux dont notamment Beidou et Rampnoux (1992), Bawa (2001), ont montré que les programmes d'investissements mis en œuvre au Niger n'ont pas permis d'enregistrer un accroissement significatif du niveau de production rurale, principale source de revenu des populations en zone rurale. Ainsi, malgré l'importance des investissements réalisés, 1' amélioration des conditions de vie de la population reste timide.

1.2 Problématique

Au Niger, l'investissement public demeure jusqu'à nos JOurs le principal instrument de financement des programmes de développement. En outre, compte tenu du caractère encore embryonnaire du secteur privé nigérien et de la faible capacité du secteur bancaire à assurer le financement de ce secteur, l'investissement public intervient très souvent dans le financement de plusieurs activités relevant du secteur privé. Plus important que l'investissement privé, l'investissement public est fortement dépendant des ressources externes, compte tenu de la faiblesse de l'épargne intérieure. La politique d'investissement public repose dorénavant sur la mobilisation des aides non remboursables et des dons.

Les différents programmes nationaux d'investissement précédemment cités montrent l'importance du volume d'investissement public mis en œuvre au Niger dans les différents secteurs d'intervention. Dans le domaine du développement rural, l'effort d'investissement peut être mis en exergue à travers le tableau ci-après, retraçant l'évolution des investissements publics en général et ceux consacrés au développement rural de 1990 à 2001:

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Tableau n°6.Niger :Evolution des investissements publics au Niger del990 à 2001

62.81 39.515 39.35 32.435 52.36 44.63 41.29 54.67 65.90 60.35 58.91 58.16

vestlssements publics consacrés

au développement 21.83 17.78 10.42 10.44 18.93 8.78 14.41 19.59 25.33 17.48 12.25 8.64 rural (en milliards

fCFA) en% des investissements publics nationaux

35% 45% 6% 32% 36% 0% 35% 6% 38% 9% 1% 32%

crmssance par rapport à l'année précédente

-19% -41% +0.2% +81% -54% +64% +36% +29% -31% -30% +52%

Sources: Annuaire statistique du Niger, Uanvier 2000) Edition 1996-1997, DSCN-MP 2Eme Draft Plan de Développement Economique et Social2000-2004, Uanvier 2001)

Comme on peut le constater, le Gouvernement du Niger a mis en œuvre un important volume d'investissements dans le cadre de ses différents programmes de développement, qui n'ont pas permis d'améliorer significativement, ni de façon durable, le niveau de vie des populations. Cela se traduit par une faible croissance de la valeur ajoutée du secteur rural, pour la période allant de 1991 à 2001, comme le montre le tableau 7 ci-après:

Tableau n°7.Niger: Evolution de la production rurale au Niger de 1990 à 2001

nnée ^{1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999}

'AIPR ^{250,41 255,85 254,27 213,97 198,15 206,56 202,03 221,78 235,83}

X/PR _{6,5 2,2 -0,6 -l5,9 -7.4 4,2 -2,2 7.9 6,4}

(%)

0 0

Sources: Annuatre stattsttque du Ntger, Ganvter 2000) Edttlon 1996-1997, DSCN-MP 2Eme Draft Plan de Développement Economique et Social2000-2004, Ganvier 2001)

V A/PR =Valeur ajoutée de la production rurale (en milliards F CFA constant) TXIPR = Taux de croissance réel de la production rurale (%)

2000

206,1

-12, 6

Par ailleurs, l'estimation statistique de la corrélation entre les investissements publics consacrés à la production rurale et la valeur ajoutée de la production rurale à la même période donne un coefficient de corrélation de 43% entre les deux variables. Ce faible coefficient de corrélation suggère donc qu'effectivement, les investissements faits dans le secteur du

Par ailleurs, l'estimation statistique de la corrélation entre les investissements publics consacrés à la production rurale et la valeur ajoutée de la production rurale à la même période donne un coefficient de corrélation de 43% entre les deux variables. Ce faible coefficient de corrélation suggère donc qu'effectivement, les investissements faits dans le secteur du

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