Diffusion aux interfaces

O sistema fiscal no novo institucionalismo económico, dado a relevância de enfoque, ampliou os limites da ciência económica que permitira, estudos da fazenda pública, em vários ramos das ciências sociais.

A necessidade de equalização tributária ou equivalência fiscal - vertical e horizontal defendida por Olson (1969) e Oates (1972), faz parte de uma das áreas de estudos da administração pública , considerando o princípio da equivalência fiscal, onde estabelece que a quantidade ofertada de serviços pelos governos multiníveis, deve ser financiada pela equivalência tributária entre estas mesmas localidades. Não havendo possibilidade e base econômica dos dos governos multiníveis, estados e municípios, por exemplo, proverem serviços comuns ou capacidade fiscal de financiamento, equaliza-se a partir de transferências intergovernamentais provenientes de outros níveis de governo.

Neste contexto, a formulação das regras fiscais e as normas orçamentais e contábeis geram desafios para os modelos países federativos (Feiock, 2007; Tavares, 2015), que visam implantar sistemas fiscais, que estimulem o cumprimento das regras fiscais, mas que também melhorem as políticas públicas de interesses comuns dos governos multiníveis.

Por outro lado, essa premissa gera uma perspectiva de fortalecimento à corrente da descentralização e crescimento pela via da eficiência econômica e alocativa e havendo coordenação interfederativa gera perspectiva de estimular a cooperação e colaboração entre os governos.

Ostrom (1990), situa a possibilidade de uma construção cooperada de instituições capazes de normatizar e regular a gestão de recursos coletivos, mesmo considerando a existência de grupos heterogêneos com interesses divergentes. Para isso, o pano de fundo é a promoção da governança, que tenha capacidade de estimular ações de reciprocidade e confiança.

66

Para Ostrom e Ostrom (1971), a governação significa antes de mais a multiplicação do número e diversidade de produtores ou coletividades capazes de prestar um determinado serviço, por oposição a uma única estrutura burocrática sujeita ao controlo e direcção de um único executivo responsável por produzir todos os serviços para todos os consumidores. Conforme observa Oakerson e Parks (2011), esta tradição observa a forma de organização das economias públicas regionais e locais e, em particular, com os arranjos multi-organizacionais e multiníveis, que geram diferentes padrões de interacção na produção e provisão de bens e serviços públicos num determinado território local ou regional.

Em trabalho seminal sobre a tendência fragmentada e policêntrica das unidades de provisão e produção de bens e serviços locais foi desenvolvido por (Ostrom et a.,1961). Os autores já constatavam à época a necessidade da existência de instituições de governação, com capacidade para: formular, modificar e controlar as regras, através das quais se dão a provisão e a produção.

Posteriormente, outras pesquisas (Oakerson, 2004; Oakerson & Parks, 2011) descreveram que, apesar desse enquadramento derivar de uma componente doutrinal da NGP, a separação entre provisão e produção evidencia hoje uma lógica de governação política, que obriga a uma coordenação mais horizontalque desenvolva maior capacidade negocial, menos hierárquica e burocrática mas, negocial, intergovernamental e de parcerias (networks), que escapa à lógica meramente organizacional e tecnocrática da NGP.

Com efeito, a administração fiscal, categorizada na importância de gerenciamento da arrecadação tribuária multinível, a proteção da receita pública regional, bem como a organização estrutural de um mercado endógeno regional, pode ser uma temática que, mesmo em um grupo heterogêneo, desperte o interesse nas instituições e nos atores envolvidos. Stoker (2000), estabelece que a transição do conceito de governo para o conceito de governação resulta da busca de maior eficiência ao nível das organizações do setor público e, simultaneamente, da fragmentação do número de organizações envolvidas na produção de bens e serviços públicos. Assim, o papel do governo modificou-se significativamente,

67

concentrando-se hoje na definição de objetivos e coordenação dos múltiplos agentes envolvidos na prestação de bens e serviços públicos locais, regionais e interregionais. Mais do que isso, a resolução de problemas complexos obriga uma coordenação horizontal (entre municípios de uma região, por exemplo) e vertical (entre organizações de diferentes níveis de governo), sublinhando o papel dos governos nos processos de negociação e cooperação entre atores tendo em vista fins comuns. Conforme denota (Stoker, 2000, p.98), há uma função nobre maior de “construção de capacidade para criar parcerias de soma positiva”

Portanto, a busca pela convergência de interesses individuais e coletivos gera ganhos de eficiência que podem ser obtidos: a) identificam mais eficientemente as necessidades das populações, dada a proximidade entre provedores e beneficiários; e b) mobilizam recursos para o pagamento de bens e serviços que apresentam impacto unicamente local.

Assim, de acordo com a teoria económica da descentralização, (Musgrave, 1959; Oates, 1994; Krane, Ebdon e Bartle, 2004) tanto as políticas de redistribuição como as políticas de estabilização econômica devem permanecer sob responsabilidade dos governos centrais. Os quatro princípios básicos da definição da estrutura de impostos proposto por Musgrave(1959) dão substância a este argumento: 1) Impostos progressivos para produzir efeitos sobre a redistribuição de rendimentos devem ser centralizados; 2) em geral, os governos subnacionais devem evitar impostos sobre bases altamente móveis; 3) o governo central deve exercer a sua autoridade fiscal sobre as bases fiscais que estão muito desigualmente distribuídas entre jurisdições; e 4) embora as tarifas e taxas de utilização sejam desejáveis em todos os níveis de governo, são especialmente atraentes enquanto instrumento de receita nos níveis mais descentralizados, mesmo que seja necessário reconhecer que a sua regressividade afeta negativamente as classes com rendimentos baixos.

Assim, os fins comuns, de acordo com Anselle e Gash (2007), devem ser buscados por uma governação bem sucedida, a qual depende da capacidade do governo e setor público envolverem todos os parceiros numa tomada de decisão baseada no consenso tendo em vista promover a ação colectiva.

68

Anselle e Gash (2007, p.21) trabalham com o termo estratégias colaborativas, em que se conheçam possíveis adversários e se desenvolva efeitos interativos da confiança e da interdependência na colaboração potencial entre os agentes.

Anselle e Gash (2007) nos trabalhos que fizeram em 137 estudos sobre governança colaborativa, identificaram que, mesmo em situações de alto conflito caracterizadas por baixa confiança, ainda poderiam ser gerenciadas de forma colaborativa se as partes interessadas fossem altamente interdependentes. A interdependência promove o desejo de participar e o compromisso com uma colaboração significativa, e é possível construir confiança em situações de alta interdependência. Por outro lado, onde a interdependência é mais fraca, será difícil construir efetivamente a confiança. As partes interessadas se engajarão em colaboração, observando as estratégias alternativas (não-colaborativas). Se uma das partes interessadas estiver ameaçando desertar da colaboração, o comprometimento de todas as partes interessadas provavelmente sofrerá, e será difícil desenvolver um senso de propriedade, compreensão ou confiança.

Essa visão teórica reconhece a existência de diferenças entre localidades e diferenças, em uma localidade, entre seus residentes, esta última representando a justificativa mais forte para a defesa do federalismo.

Já a equivalência fiscal horizontal trata do equilíbrio entre jurisdições fiscais de mesmo nível (entre municípios e entre estados). Neste contexto, busca-se verificar a ocorrência de transbordamentos de benefícios que ultrapassam os limites geográficos de uma localidade (um município contíguo a outro de mesmo estado ou de estados diferentes). para que não ocorra a “Guerra fiscal” entre localidades, fato comum no Imposto de Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços – ICMS, de competência dos Estados brasileiros (imposto semelhante ao IVA europeu) e até o Imposto sobre a Prestação de Serviços-ISS, de competência tributária dos Municípios.

Esse processo gera relações profundas entre espaço, território e localização, bem como efeitos sobre governação multinível e estão dentro do contexto dessa tese, na análise da evolução da trajetória das regras fiscais brasileiras, onde o processo de discussão da descentralização é

69

outro elemento importante de análise no contexto do NEI, haja vista a autonomia dos governos multiníveis e a relação com a mobilidade de consumidores, famílias e produtores; análise da geração de spillover effects de Estado para outro, pois, os limites geográficos das jurisdições estão delimitados e fixos; Os benefícios da descentralização na produção de bens públicos, inclusive por fontes próprias na sua competência exclusiva de arrecadar e os argumentos que caracterizam a natureza alocativa.

Os sistemas fiscais, de forma especial, a importância do desenho do processo orçamental, que envolverá um conjunto de estratégias para fortalecer o processo decisório, tiveram vastas contribuições para administração pública e ciência política, a partir das pesquisas realizadas por por Wildavsky (1975).15

Wildavsky (1961) considerou que o processo orçamental , os sistemas fiscais e a política têm laços muito comuns e descreve-os a partir de dois objetos analíticos: estimativas – decisão de o quanto pedir, do ponto de vista das unidades orçamentárias; quanto alocar, do ponto de vista da autoridade legislativa. Estratégia – definição de como obter o que está sendo solicitado. Estes dois objetos analíticos proporcionarão aos gestores dos governos multiníveis, imbuídos em implementar um modelo institucional, de evitar um dos principais problemas gerados na questão orçamentária e tão bem definido por Wildavsky e Lindblom - o incrementalismo. O período concebido entre as décadas de 1960 e 1980, percebe-se cada vez mais a utilização de teorias no campo do institucionalismo económico e na área de políticas públicas, de autores que tem estudado e influenciado os processos de implementação de sistemas fiscais e políticas públicas e que exercem influência sobre a visão da AP, como pode ser visto em Lindblom (2014), Dror (2014), Pressman e Wildavsky (1984) e Lowi (2007); ao mesmo

15 _{Aaron Wildavsky escreveu mais de 40 livros e publicou cerca de duzentos trabalhos sobre a questão}

orçamental. Resolveu se dedicar as questões orçmentais e influenciar um conjunto de colaboradores. Conforme suas próprias convicções e definição, o orçamento é essencial, porque : “quando um processo envolve poder, autoridade, cultura, consenso e conflito, este captura uma grande parcela da vida política nacional” (Wildavsky, 1975: xiii). Wildavsky foi um grande crítico do Planning Programming Budget System (PPBS) pois, segundo o autor, a reforma não se preocupava com o processo orçamentário e nem com uma discussão mais profunda sobre política. No trabalho The Politics of the Budgetary Process (Politics), Wildavsky contrpões-se aos aspectos inteiramente normativos e tradicionais, que buscavam uma teoria compreensiva da orçamentação e propões um novo olhar e percepção – a política.

70

tempo, há o maior interesse em compreender as estruturas da AP, e identifica-se no trabalho de Kaufman (2007), a busca de indicadores fiscais e de resultado por melhorias na performance governamental.

Leloup, Lance T. e Moreland William B. (1978, p.233) descreveram que o modelo indutivo de Lindblom - Wildavsky sobre o incrementalismo foi notavelmente bem sucedido e inspirou uma geração de pesquisas sobre administração pública, políticas públicas, em geral e orçamento.

Conforme (Wildavsky, 1961, p.13-15):

O principal fator determinante do tamanho e conteúdo do orçamento deste ano é orçamento do exercício anterior, o orçamento do passado. A grande maioria das decisões referem-se a produtos adotados anteriormente. O orçamento pode ser concebido como um iceberg, cuja parte mais significativa encontra-se abaixo da superfície, fora de qualquer controle. (...) O orçamento é incremental, e não compreensivo. A sabedoria essencial de uma unidade orçamental é reconhecer como improvável que sua programação seja revista como um todo a cada ano (...) Em vez disso (...) é dada especial atenção a uma gama restrita de acréscimos e decréscimos.

Nos ensinamentos de Wildavsky (2003), faz-se necessária que haja uma convergência em torno das políticas públicas ou um consenso na maior parte delas, que garanta abrangência de todos os governos consorciados. Caso contrário, os gestores municipais entrarão em conflito e os legislativos minarão propostas de ação coletiva, que foram e serão negociadas – ou seja, programas vindouros tendem a produzir controvérsias e conflitos adicionais. Sem o consenso, que mantém fora de disputa o que foi estabelecido no passado, torna-se mais difícil tratar do presente.

71

Com efeito, podemos objetivamente demonstrar que a complexidade dos fenômenos institucionais e de governança, requerem abordagens transdisciplinares.16 _{Morin (2015, p.7)}

descreve que o conhecimento científico permanece concebido com o objetivo de “dissipar” a complexidade dos fenômenos para revelar a “ordem simples a que obedecem”.

Segundo Edgar Morin (2007, p.8), “a complexidade não é chave do mundo, mas o desafio a enfrentar, o pensamento complexo não é o que evita ou suprime o desafio, mas o que ajuda a revelá-lo e, por vezes, mesmo a ultrapassá-lo”.

Percebe-se que modos simplificadores do conhecimento, acabam por confundir, mais do que esclarecer, os fenômenos abordados e que, portanto, a necessidade do pensamento complexo impõem-se gradativamente em busca de um modo capaz de tratar, dialogar e negociar com o real ao invés de tentar dominá-lo. De acordo com Morin (2007, p.43) “o mundo está no interior de nossa mente, que está no interior do mundo”. Portanto, os sistemas fiscais, necessitam ser reconhecido dentro dessa dinâmica de complexidades, assimétricos e policêntricos, as relações intergovernamentais terão sempre diversidades econômicas, políticas, culturais e geoespaciais, que exigirão necessidade contínua de construir a convergência de ideais e princípios individuais e coletivos.

As transferências financeiras emanadas dos níveis superiores de governo são as principais fontes de financiamento dos governos multiníveis, com menor renda per capita, como os da Região Norte e Nordeste. As transferências financeiras dos níveis de governos superiores (União e Estados) também permitem compensar os governos locais pela presença de efeitos externos e partilhar receitas dos impostos nacionais (Bilhim 2004).

O sistema fiscal no contexto das relações intergovernamentais o jargão técnico de finanças públicas denomina de brecha vertical, ou “vertical gap”. Boadway e Shah (2009), definem que a brecha vertical correlaciona diferença entre o gasto final por eles realizado e o volume de recursos que estes governos podem obter autonomamente, a partir das bases tributárias que

16 _{Edgar Morin, com fundamento e crítica a Thomas Kuhn, estabelece o seguinte conceito:}

“Foi Kuhn quem resgatou a importância crucial dos paradigmas, ainda que ele tenha mal definido essa noção” (Morin, 2000c, p. 67). “O desenvolvimento das ciências não se efetua por acumulação dos conhecimentos, mas por transformação dos princípios que organizam os conhecimenos”.

72

são de suas competências, sem depender de transferências de níveis superiores de governo. Nesse contexto, há necessidade de cooperação de financiamento no que à atribuição de receitas e encargos (tomados num sentido amplo) entre níveis de governo, resultam na relativa concentração de recursos nos governos superiores e de encargos nos governos multiníveis (estados e municípios), tornando necessárias transferências verticais para equalizar os orçamentos (Ter-Minassian, 1997).

Na realidade, a “brecha vertical” é resultante de determinados fatores de ordem técnico- tributária e de ordem política e, na medida direta da validade que se atribua a estas determinantes, ela é um fato normal e necessário na vida fiscal das nações e, de forma especial, na modelagem dos sistemas fiscais, para a qual se deve buscar as formas mais eficientes, seja na dimensão técnica, alocativa de equacionamento da redistribuição de recursos, visando equalizar as diferenças de rennda intraregionais e interregionais, mas também na avaliação de performance e premiação das boas prtaticas fiscais, com estímulos contínuos à trajetória de aprendizagem e aos sistemas de crenças estimulando os constructos sociais (Stiglitz e Greenwald, 2017).

Kaufman e Kraay (2008) e Kaufmann, Kraay e Mastruzzi (2006, 2007, 2008, 2009) desenvolveram para o Banco Mundial várias formas de medição de indicadores fiscais, econômicos e contábeis, dentre outras medições de performance onde, parte significativa destes trabalhos relacionava receitas e despesas, com ênfase no potencial e no efetivo resultado de recursos e dispêndios.

No Brasil destacam-se pesquisas desenvolvidas no âmbito das finanças públicas e da contabilidade governamental como: Kohama (2000), Prado (2003), Gobetti e Klering (2007), Boueri, Rocha e Rodopoulos (2015), Lima e Diniz (2016), Cialdini e Afonso (2016) e Afonso, Castro, Hecksher, Cialdini e Santos (2017), que elaboraram formas mais usuais de medir a governança fiscal, a partir de relações entre recursos próprios e gastos totais ou alternativamente, a relação entre recursos próprios dos governos multiníveis e recursos a eles transferidos pelos Governos da União, Estados e Municípios, tendo também análises sobre a brecha fiscal existe porque os governos centrais, em geral, controlam uma parte maior dos recursos, do que resulta a necessidade de transferências verticais.

73