LA QUESTION DES DIAGNOSTICS TRANSPORTS ET DEPLACEMENTS, UN
4. Les diagnostics transports et déplacements : objectifs, rôles et moyens définis … Efficacité des
résultats ?
4.1 La nécessité de réaliser des diagnostics … pour quels objectifs ?
Les principales raisons évoquées pour développer des analyses sur la problématique politique de la ville et transports sont les résultats des analyses de terrain effectués par les experts du CNT»27. En effet, après l’analyse au niveau d’une agglomération des structures et logiques d’offre des réseaux, des contextes d’exploitation, etc. et la traduction dans un échantillon de quartiers en développement social, le CNT observe qu’il peut exister des impacts possibles en termes de qualité de desserte et d’enclavement de ces quartiers. Il met ainsi en exergue la nécessité de la « mesure de l’enclavement », et les formes possibles d'évaluer celle-ci (par l’analyse des tracés, de l’accès (services et temps d’accès) aux zones d’emploi, aux équipements collectifs, aux établissements d’enseignement, aux centres commerciaux, aux centres secondaires de l’agglomération, … mais aussi par l’analyse des dessertes internes, les effets de coupure par les infrastructures de transit, par l’information des usagers, le prix des transports, les horaires et fréquences de dessertes, la sécurité.
A partir de ces approches et par une analyse des problèmes existants ou possibles, des dysfonctionnements existants dans certains quartiers, le CNT conclut à la nécessité d’observer, analyser, comprendre et résoudre ces problèmes, surtout car ils apparaissaient spécifiques par rapport au reste de situations urbaines. Les conclusions de cette phase étaient importantes : « En résumé, les quartiers défavorisés se caractérisaient par une accumulation des dysfonctionnements que l’on ne constate généralement que de façon sporadique sur d’autres zones de dessertes. Or dans une société comme la notre où la spécialisation géographique des fonctions est fortement marquée, le branchement – dans des conditions normales – à un réseau de transport efficient n’est-t-il pas devenu aussi vital que le raccordement au réseau d’eau et d’électricité, de qualité identique pour tous ».
C’est dans ce cadre que le CNT propose 10 axes de travail, et parmi ceux-ci, l’axe n° 2 incitait à développer les moyens de connaissance des besoins de déplacements au niveau des quartiers. On préconise ainsi par exemple que le CETUR (aujourd’hui CERTU)
« pourrait être mandaté pour élaborer une méthodologie et des instruments à usage des acteurs locaux (mise au point des indicateurs pertinents, cartes isochrones, guide d’enquête) » et que « …dans le cadre de la politique de recherche urbaine, des études sociologiques devraient être engagées sur les phénomènes de mobilité et d’exclusion ».
Par ailleurs, l’axe n° 4 qui incitait à mieux articuler politique de développement social urbain et politique de transport, préconisait qu’au niveau des diagnostics on puisse
« ménager de manière obligée dans tout diagnostic social urbain subventionné par le
27 Pour rappel : les approches développées par le CNT ont été le résultat d’un travail de terrain conduit par des experts sur un nombre restreint de quartiers, situés majoritairement en périphérie des centres-villes des agglomérations. Cette démarche tentait de couvrir la diversité des types d’habitat et s’y référant à la qualité de la desserte par le réseau, et de ce fait, 3 types de situations – non exhaustives – ont été analysés : quartiers d’habitat social « peu ou mal desservis », quartiers d’habitat ancien insérés dans le tissu urbain et quartiers d’habitat social
« bien desservis ». A noter que le rapport souligne que ces réflexions ont été conçues « sans prétention d’une réflexion générale sur la notion même de quartier sensible et des populations défavorisées ».
fonds social urbain (FSU) un chapitre « transports et déplacements » et qu’en ce qui concerne la prospective, le Plan de déplacements urbains (PDU) des agglomérations ayant des quartiers en DSQ ou convention de quartier, « devrait afficher pour objectif prioritaire le désenclavement de ces quartiers et les moyens financiers pour les relier à la ville ».
Dans ce même axe, et en ce qui concerne les programmes de développement social urbain, il était proposé que « tout programme d’actions mis en place sur des quartiers faisant l’objet d’une convention de développement social avec l’État devra comprendre un volet déplacement, répondant à deux objectifs majeurs : désenclaver le quartier, mieux le relier à la ville et améliorer la qualité du service aux habitants du quartier par les différents prestataires de services. S’agissant des transports collectifs, ce programme négocié avec les autorités organisatrices de transports en commun, les responsables de la voirie et les exploitants, comportera en tant que besoin des actions physiques (améliorations de certaines dessertes, confort de l’attente, aménagements de sécurité, etc.), des actions d’exploitation (horaires, tarif…) et des actions de communication et d’accueil, notamment en direction des publics les plus défavorisés ».
Dans le même rapport, ces propositions sont allées un peu plus loin au niveau des programmes d’intervention, car il était même conseillé que la Direction des transports terrestres réalise un bilan sur la prise en compte de la desserte des quartiers dégradés dans les contrats de modernisation. Dans ce même cadre, on préconise aussi que l’on puisse définir un programme prioritaire de « modernisation des dessertes sensibles » et que les objectifs d’insertion sociale puissent être pris en compte lors de l’attribution des subventions de l’État au transport collectif en site propre.
Le transport urbain – limité aux transports en commun – devient ainsi un « vecteur d’insertion sociale », car « l’accès à un mode de transport adapté dans ses fréquences et ses destinations conditionne de façon décisive notamment l’accès à l’emploi qui est un objectif qui doit être satisfait en première priorité ». De ce fait, les principaux objectifs avancés sont les suivants :
• renforcer la priorité politique au niveau national et local de la desserte des quartiers sensibles ;
• mieux connaître les besoins de transport au niveau des quartiers, à travers une meilleure connaissance et approfondissement des principaux indicateurs d’enclavement : « taux d’autonomie » des quartiers en équipements de proximité, « taux de mobilité de la population » (même si l’interprétation de ces mobilités est ambiguë), et « taux de motorisation des ménages » (à croiser avec la localisation du quartier, la pauvreté, etc.).
4.2 Avant d’entreprendre un diagnostic : nécessité de définir le ou les rôles assignés aux transports dans la lutte contre l’exclusion
C’est dans ce contexte d’une vision d’enclavement et d’exclusion par rapport aux transports, qu’a été par la suite pensé le « Mémento pour la réalisation du volet déplacement dans un contrat de ville », réalisé par la DIV et les autres acteurs nationaux et locaux. Son sous-titre – « ou ce dont il faut se souvenir pour élaborer ce volet » est assez significatif car il synthétise la quasi-impossibilité – tout au moins à l’époque, et selon les experts mobilisés - de « normer » un diagnostic et d’indiquer les « indicateurs pertinents ».
Il est très important de noter que le Mémento observe, en avant propos, que le « rôle des transports est différent selon la situation géographique du quartier, son éloignement de la ville-centre, des services urbains, ses liens à la ville » et « qu’avant d’entreprendre un
diagnostic transport il est fondamental de définir le ou les rôles qu’on assigne aux transports dans la lutte contre l’exclusion ». Ces rôles – qui induisent des connaissances plus fines - ont été avancés :
• « pour répondre aux besoins de déplacements », d’une population « spécifique » (chômeurs, actifs avec des horaires décalés), avec des besoins de liaison inter-quartiers de banlieue, effectuant de déplacements non réguliers, ayant nécessité de dessertes le soir, d’une tarification adaptée, d’une meilleure communication des horaires, itinéraires … besoin d’une réponse adaptée (avec réflexion préalable) différente de celle faite en moyenne pour une population moyenne (voire plus onéreuse que les réponses traditionnelles) ;
• « pour lutter contre l’isolement de certains quartiers », par le fait que des formes urbaines produisent un enclavement social et spatial et des difficultés de déplacements. « Les transports peuvent, en liaison avec les services publics locaux, contribuer à éviter cette déchirure du tissu social par la vertu intégratrice de leur présence … dans la mesure où cette présence assure le maintien du service public sur tout le territoire et représente de ce fait … la continuité de l’Etat, une référence au principe républicain de l’égalité devant les services publics » … Il s’agit en somme d’un « rôle civique » …
• « pour valoriser les quartiers », car « les transports et les voies d’accès peuvent participer à la valorisation des quartiers par la facilitation des échanges qu’ils induisent avec le centre-ville, les zones d’emploi, les équipements collectifs »…
• pour fabriquer de la ville, car « les routes, les infrastructures de transports en commun, leurs stations et gares sont des éléments constituants de l’espace urbain »…
Ces rôles se retrouvent aujourd’hui complétés par des approches de mobilité. Ainsi la lettre d’accompagnement de la circulaire du 4 février 2000 sur le volet déplacements dans le Contrat de ville, note que « pour les quartiers relevant de la géographie prioritaire de la politique de la ville, les transports et la mobilité urbaine constituent un facteur déterminant de lien social et de développement … ils constituent … un préalable à un développement urbain dynamique et équilibré à l’échelle intercommunale ».
Compte tenu de la diversité des situations abordées et des rapports différents que les quartiers entretiennent avec les transports, tous ces rôles ont été définis et accordés. Ceci influera comme on le verra par la suite, sur la multiplicité des approches en termes de diagnostics, des méthodes, des éléments de connaissance.
En effet, les diagnostics qui se réaliseront – partiels ou complets – se basent sur des problématiques précises :
• le transport urbain – limité encore souvent aux transports en commun – est un
« vecteur d’insertion sociale et spatiale », notamment dans son rôle d’accès à l’emploi qui lui-même est un objectif qui doit être satisfait en première priorité ». Il est aussi vecteur de requalification urbaine, … ;
• la certitude qu’il existe une spécificité des quartiers (et donc un phénomène d’exclusion), car l’accumulation des dysfonctionnements constatés dans ceux-ci, n’apparaissent généralement que de façon sporadique sur d’autres zones de dessertes ;
• l’égalité de la desserte en transports, à assurer à « l’identique » comme pour les autres services (eau, électricité…) … « la mobilité urbaine pour tous » ;
• « l’immobilité contrainte », facteur d’exclusion ;
• « l’utilité sociale » de la satisfaction des besoins quantitativement faibles par des dessertes spécifiques,
• …
4.3 Un « diagnostic de situation », pour agir sur des objectifs précis
La démarche du Mémento réalisé par la DIV incite à la réalisation et la généralisation des diagnostics permettant non seulement de connaître mais surtout de fonder les actions programmatiques du Contrat de Ville.
Ainsi, « … il convient de partir d’un diagnostic de situation et d’agir au niveau de l’agglomération et au niveau des quartiers pour :
• susciter un projet urbain à partir d’une amélioration des moyens de déplacements
• améliorer les liaisons des quartiers vers le centre de l’agglomération
• assurer la desserte interne
• relier les quartiers entre eux de périphérie à périphérie
• traiter les coupures (voies routières, ferrées…)
• améliorer l’information des usagers en tenant compte des populations concernées (langue…)
• adapter le système de tarification – tarifs sociaux
• adapter les horaires et fréquences en portant une attention particulière aux dessertes de soirée et de week-end souvent insuffisantes
• améliorer la sécurité sur le réseau (agents accompagnateurs, comités de prévention, police, … sécurité routière) »
4.4 Les diagnostics déplacements-transports, première étape dans la négociation des contrats de ville et grands projets de ville 2000-2006. Quels objectifs ?
La circulaire du 4 février 2000 pose très clairement que l’établissement d’un diagnostic est la première étape dans la négociation des Contrats de Ville et des grands projets, car les transports et la mobilité sont un facteur déterminant de lien social et du développement.
Des questions clés sont posées dans ce contexte afin de guider le diagnostic : Comment permettre à des personnes disposant de revenus modestes, vivant en périphérie et généralement moins motorisées que la moyenne de la population, d'accéder au droit commun de la ville ? Comment contribuer à recréer de la continuité urbaine et sociale ? Il conviendra de répondre à celles-ci « là où cela paraît justifié ».
Cette circulaire incite ainsi à « entreprendre une réflexion locale (quartiers) sur les questions de déplacements à résoudre, au regard d'une part des diagnostics déjà élaborés et d'autre part des compétences des différents acteurs. La réflexion doit s'engager prioritairement sur les stratégies à mettre en œuvre en matière de qualité de service et de desserte des quartiers en liaison avec le renouvellement urbain. »
De ce fait, la nécessité d’un diagnostic local sous forme d’un « état de lieux » apparaît comme indispensable avant la formulation des propositions d’actions.