DÉSÉQUILIBRES ET TENDANCES : ÉVITEMENT ET DURCISSEMENT DU DÉBAT PUBLIC

CE QUE DÉBATTRE VEUT DIRE

INTRODUCTION : L’APPRENTISSAGE, UNE CLÉ DE LECTURE

IV. DÉSÉQUILIBRES ET TENDANCES : ÉVITEMENT ET DURCISSEMENT DU DÉBAT PUBLIC

Bien que chaque cas soit différent, les ressources dont disposent les maîtres d’ouvrage et l’apprentissage qu’ils sont à même de traduire de leurs nombreuses expériences, ont des effets directs sur le débat public. L’adoption d’attitudes, des routines, des outils et des structures peut faciliter l’évolution et la transformation des relations entre les acteurs dans le cadre de la conduite des projets. De conflictuelle, une relation entre l’entreprise et d’autres acteurs peut

42. J. L. Pressman et A. Wildasky (1973) ont très bien décrit le phénomène de croisement des différents agendas ou de la complexité de l’action collective dans l’étude qu’ils ont réalisée sur le programme fédéral d’aide à la ville d’Oakland à la fin des années 1960. J. L. Pressman et A. Wildasky identifient plusieurs éléments liés à l’interdépendance des acteurs et des organisations qui rejoignent nos observations : 1) l’incompatibilité des actions liées au projet par rapport à d’autres (liées au système de référence de l’acteur) ; 2) la préférence pour d’autres actions sans qu’elles soient incompatibles avec celles liées au projet ; 3) la simultanéité des actions liées au projet avec d’autres actions ; 4) la dépendance à l’endroit de certains acteurs qui n’ont pas le même sens de l’urgence ; 5) la perception différente du leadership dans le projet ; 6) les difficultés liées à l’arrimage des dimensions processuelles et légales entre les acteurs et les organisations impliqués et ; 7) le manque de pouvoir de certains acteurs.

devenir complémentaire, permettant d’atteindre un degré d’accord satisfaisant, notamment par la mise en œuvre de mécanismes de compensation. La réalisation du cycle complet de l’apprentissage (attitudes, routines, outils et structures) n’est pas une fin en soi, il sert à poursuivre des intérêts propres qui peuvent parfois se rejoindre. Amplificateur de ressources, il peut rééquilibrer le rapport de force entre celles-ci et favoriser l’atteinte d’un accord.

Néanmoins, l’apprentissage ne garantit en rien l’atteinte d’un compromis ou d’un consensus entre les acteurs.

En conséquence, on constate une inscription « à deux vitesses » dans la conduite des projets.

Dans un contexte où, de manière générale, la conduite des projets exige de plus en plus de ressources et s’étire de plus en plus dans le temps, l’accumulation d’expériences par les acteurs peut favoriser l’atteinte de consensus ou de compromis entre certains groupes d’acteurs (services, UPA, maires, propriétaires). En revanche, l’accumulation d’expériences chez d’autres (associations, maires, propriétaires) se traduit par un durcissement des positions et mène à une escalade des moyens qui est loin de garantir la réalisation des projets.

La tendance que nous tirons de l’analyse comparée de la conduite des projets en France et au Québec, est que plus les espaces délibératifs sont formalisés de manière légale ou administrative, plus en amont de ceux-ci la négociation avec les acteurs les plus « pertinents » est poussée par l’entreprise. En d’autres termes, plus la mise en œuvre de l’étape du débat public ou de la consultation publique est imprévisible plus, en amont, les produits de l’apprentissage (attitudes, routines, outils et structures) se voient développés. Ainsi, si l’ensemble de la conduite des projets suscite des apprentissages visant une meilleure prévisibilité en général, l’étape du débat public apparaît comme l’étape la plus structurante à cet égard.

Les arguments, les questions et les échanges qui ont lieu de manière publique dans le cadre du débat ont un fort potentiel d’imprévisibilité sur la trajectoire du projet, autant par leur contenu que par les alliances entre acteurs qu’ils peuvent susciter. Car le moment du débat ou de la consultation publique est également un moment fort pour la mobilisation des opposants. En conséquence, les entreprises veillent à mieux en prévoir le développement et éventuellement l’issue en menant, par exemple, des exercices de concertation et de négociation en amont avec les acteurs dont l’accord ou la neutralité est essentiel⁴³. Ces exercices à l’extérieur du moment délibératif sont conduits en tête-à-tête avec les maires, les grands élus et les représentants agricoles. Ils renvoient ainsi davantage à l’arène, espace de négociation, qu’au forum, espace de délibération (Jobert, 1995) et sont difficilement compatibles avec les critères d’organisation du

« forum hybride ».

L’attitude des entreprises est d’accumuler un maximum d’information pour « voir venir » les oppositions possibles au projet (Fiorino, 1990) et s’ajuster en conséquence pour éviter que soit retenue une variante qui, trop coûteuse et conflictuelle, provoquerait une opposition forte lors de l’enquête ou de l’audience publique.

D’importants moyens sont ainsi déployés par les entreprises afin que la dimension délibérative de la procédure suscite le moins d’oppositions possibles. En raison du caractère plus délibératif des audiences publiques au Québec (face à face entre le public et l’entreprise, suivi médiatique, etc.), on remarque chez Hydro-Québec un investissement encore plus important dans ces

43. C’est également ce que les travaux de J. Delaloye (1992) permettent de constater.

exercices de concertation et de négociation en amont du « débat ». Les enquêtes et les audiences publiques en arrivent à être vidées en bonne partie de leur potentiel de nouveaux échanges et de recadrage du projet.

La mise à l’épreuve de l’entreprise est ainsi plus forte au Québec d’autant plus que l’audience publique peut être évitée⁴⁴. L’espace délibératif formalisé apparaît dès lors comme le « terrain de jeu » des opposants au projet, alors que la négociation en amont et en parallèle avec les acteurs

« pertinents » est privilégiée par le maître d’ouvrage en raison de la prévisibilité qu’elle produit vis-à-vis de la conduite générale du projet (Delaloye, 1992). En d’autres termes, plus l’exercice de « participation du public » est développé et public, plus les actions d’enrôlement des acteurs pertinents en amont de la procédure sont accentuées.

En revanche, le cas français de l’enquête d’utilité publique, a priori moins propice à la délibération et donc moins imprévisible, suscite une négociation moins forte en amont de la procédure⁴⁵. Cependant, la négociation sera plus développée en aval de l’enquête publique afin d’éviter que l’opposition des maires et des propriétaires n’aille jusqu’à se traduire par l’intervention du préfet. L’enquête publique comme telle a ainsi peu d’impact sur le contenu du projet.

Cette tendance à déplacer une grande partie des activités de consultation, de concertation ou de négociation en amont ou en aval du moment délibératif provient de l’expérience de la délibération formalisée. Pour reprendre les notions de B. Jobert, on assiste à un

« redéveloppement » en amont d’une arène afin de mieux préparer ou d’éviter, en partie ou totalement, le débat au sein du forum. En d’autres termes, en amont du « pouvoir de prise en compte », se développe un « pouvoir d’ordonnancement » (Latour, 1999). Le premier fait référence à la « pluralité des mondes » alors que le second renvoie davantage à des modalités pragmatiques de décision et de mise en œuvre. Comme le rappellent P. Chambat et J.-M.

Fourniau (2001), le travail de prise en compte ne doit pas être « raccourci et empiété » par le travail d’ordonnancement. Mais, dans les faits, c’est ce que nous constatons. L’arène se déplace en amont, voire se poursuit en aval, se « privatise », pour éviter le déploiement de la « pluralité des mondes ».

Cette situation mine directement le critère de transparence proposé par M. Callon et al. (2001).

En effet, l’organisation par les entreprises de ce type d’activités, souvent limitées à quelques initiés ou à des groupes très ciblés et en « tête-à-tête », afin de maintenir une relation asymétrique ou de monopole de l’information, contribue directement à entretenir un espace privé dans la conduite du projet⁴⁶. Les conséquences de ce déplacement en amont de la procédure, liées directement à l’apprentissage des maîtres d’ouvrage et à une quête de prévisibilité, ont un impact sur l’ensemble de ce que M. Callon et al. appellent le degré de dialogisme des procédures.

44. Si l’entreprise réussit à convaincre les requérants d’une audience publique de retirer leur demande, l’audience publique n’aura pas lieu.

45. Le travail de M. Malaquin (1998) montre à cet effet que même si la circulaire Bianco de 1992 permet le débat public en amont des grands projets routiers, dans les faits, bien peu de débats ont eu lieu et très peu d’enthousiame à l’égard de cette possibilité a été observé de la part de la Direction des routes du ministère de l’Équipement.

46. Dès 1988, P. Lacoste (1988), auteur d’un rapport sur l’évaluation environnementale au Québec, identifiait le développement de cet espace privé et préconisait que le BAPE soit davantage impliqué en amont des audiences publiques. Également sur le sujet, O. Soubeyran (1995, pp. 24-26).

La phase de débat public, plus ou moins formalisée selon la procédure québécoise ou française, n’a lieu bien souvent qu’avec les opposants au projet⁴⁷. Cette situation, maintes fois déplorée au Québec par ceux qui se sont intéressés aux activités du BAPE⁴⁸, ne vient pas nécessairement du manque d’intérêt de plusieurs catégories d’acteurs mais plutôt du fait que ceux qui ne participent pas au débat ont, souvent en amont, obtenu satisfaction à l’égard des intérêts qu’ils défendent. Dans cette situation, le degré de précocité d’engagement de l’ensemble des catégories d’acteurs, notamment des profanes pour reprendre l’expression de M. Callon et al., de même que le degré d’intensité de composition du collectif sont faibles. Ils le sont d’autant plus que certaines catégories d’acteurs comme les associatifs et les groupes de citoyens qui composent l’opposition au projet sont souvent écartés des échanges en amont car leur légitimité est contestée par le promoteur qui estime que le rapport de force ne justifie une reconnaissance de ces opposants et que les possibilités d’accords sont trop faibles pour être tentées.

Deuxièmement, le déplacement en amont d’échanges dans un espace plus privé et moins

« redevable » par nature qu’un espace public de débat augmente la différenciation de traitement des acteurs. C’est davantage l’estimation du rapport de force qu’ils sont à même de produire (souvent évalué à partir des expériences antérieures du promoteur avec ceux-ci) ou les investigations menées sur le territoire qui détermineront l’ouverture des interactions. La diversité des groupes et leur indépendance ne sont donc pas des critères prioritaires. L’entretien d’un espace privé en amont de la procédure publique ne favorise donc pas les conditions du critère d’ouverture mais, au contraire, accentue le traitement inégal des acteurs dans les échanges en en excluant certains.

La recherche de prévisibilité des entreprises, en ciblant des acteurs en amont de la procédure publique, contournant ainsi d’une certaine manière l’établissement d’un espace public en bonne et due forme, mine le dernier critère proposé par M. Callon et al. concernant la qualité de la procédure quant au sérieux et à la continuité des échanges. Le débat public se retrouve stigmatisé en une confrontation entre les experts des entreprises et les opposants. Le sérieux des échanges est difficile à atteindre ou à conserver pour cette raison et tourne à l’affrontement.

Comme l’a démontré S. Rui (1998 ; Rui et al., 2001), lors du débat, la plupart des acteurs se livrent davantage à des exercices de « déligitimisation » réciproque afin d’affaiblir les positions de chacun. De plus, il reste peu de place pour la continuité du débat en raison de l’attitude profondément stratégique des entreprises et de leur manière d’envisager la procédure. Le déplacement en amont de la procédure publique des échanges avec les acteurs les plus

« pertinents » vise une clôture rapide de la conduite⁴⁹.

Les critères proposés par M. Callon et al., bien qu’ils ne soient pas les seuls pour évaluer l’organisation et la mise en œuvre des procédures, nous permettent d’apprécier l’existence d’importantes lacunes à l’atteinte de l’idéal du débat public qu’inspire notamment la démocratie discursive de J. Habermas. Amplifiées par l’asymétrie des ressources entre les acteurs et le

47. Comme le rappelle C. Blatrix (1996), malgré la mobilisation, il y aura toujours une majorité de citoyens « silencieux » qui ne participeront pas à l’enquête publique. Néanmoins, cette situation ne devrait pas jouer en défaveur des opposants au projet.

48. Notamment par les membres du BAPE, par les promoteurs, les représentants de l’administration et les élus. À ce sujet, voir Lacoste, P (1988).

49. M. Malaquin (1998) a également constaté que le maître d’ouvrage demeure « normatif » à l’égard du débat public et voit celui-ci comme une étape supplémentaire à passer.

déplacement en amont, dans un espace privé, par les entreprises, d’une partie significative des activités, les situations analysées permettent difficilement de rencontrer les critères énumérés⁵⁰. Somme toute, nous n’assisterons qu’exceptionnellement à des changements de positions de la part des acteurs lors du débat (Leborgne, 1999).

Ainsi, l’instance délibérative formalisée au sein de la politique procédurale n’a pas les effets sur les projets que l’on pourrait croire (Fiorino, 1990 ; G. Rowe et L. J. Frewer, 2000). Les entreprises, par les dispositifs qu’elles installent en amont, tentent de trouver des arrangements avec les acteurs « pertinents ». Au lieu de tendre vers une meilleure symétrie, l’écart entre les acteurs s’accroît. En définitive, l’espace « délibératif » structure fortement la conduite des projets par son existence et parce qu’il est synonyme de potentielles incertitudes, mais influence peu la forme du projet⁵¹. On admet généralement que les politiques procédurales doivent être maintenues, voire doivent se développer davantage, alors même que de nombreuses questions demeurent en suspens quant à leur fonctionnement et leurs effets sur les processus décisionnels et l’action publique de manière plus générale. Au cœur de ces questions persiste l’idée forte et implicite d’un consensus latent, ou du moins d’un compromis qui n’est qu’à construire pour mettre fin aux différents conflits d’aménagement et d’environnement. Mais, au-delà des mérites du débat idéal, nos résultats nous enseignent qu’il faut se garder d’adopter une posture trop

« angélique » à l’endroit du débat public pour plutôt scruter ce qui s’y passe concrètement, et en particulier s’interroger sur ce qui se déroule en amont, en aval et parallèlement à celui-ci.

50. Ce constat est également le même à la lumière des critères proposés par P. Lascoumes (1998).

51. Bien entendu, les entreprises peuvent intégrer, en prévision des conflits potentiels, plusieurs éléments au projet par anticipation ou ce que M. Gariépy (1997a) identifie comme un phénomène d’internalisation, sans pour autant permettre une remise en question de la justification du projet.

CONCLUSION

La place de l’apprentissage dans l’institutionnalisation du débat public doit être appréhendée dans le cadre général de la conduite des projets. En effet, nous avons montré comment la généralisation des expériences dépasse le strict espace de la mise en discussion formalisée du projet, bien que l’existence même du débat public et son institutionnalisation, par l’incertitude qu’il produit, commande en grande partie ceux-ci (Gariépy, 1997).

Les apprentissages que nous avons pu observer à travers les différents cas d’étude en France et au Québec nous enseignent que l’inégalité des apprentissages entre les différents acteurs conduit à un déplacement en amont du débat public d’une partie importante des échanges entre certains acteurs. Les maîtres d’ouvrages via la mise en œuvre des ententes, Protocole et Programme peuvent mener des négociations avec des acteurs « pertinents » et ainsi développer une meilleure prévisibilité de la conduite. La capacité pour ces derniers de réaliser des cycles complets d’apprentissages permet de trouver des terrains d’entente et de changer la nature des relations entre eux les faisant évoluer de confrontations conflictuelles à des confrontations complémentaires par lesquelles la co-construction de solutions est possible. Par conséquent, le débat public, épreuve difficile, imprévisible et source d’incertitudes est en partie évité. En revanche, il devient plus que jamais le lieu d’affrontements avec les autres acteurs, notamment les associations de défenses de l’environnement et de citoyens, qui manifestement apprennent plus difficilement des différentes expériences.

Les phénomènes d’apprentissage apparaissant ainsi comme étant profondément relationnels et négociés à travers les rapports de force que sont à même d’entretenir les acteurs permettent d’expliquer comment certains acteurs, comme les maîtres d’ouvrage, parviennent à garder la main de la conduite des projets. Néanmoins, malgré cette constante, il arrive à l’occasion qu’il en aille autrement en raison du croisement des différents temps liés au projet, lui faisant conserver son caractère hautement imprévisible. Malgré tout les maîtres d’ouvrage s’attacheront au mieux, en amont à « préparer » le débat public et à le « réparer » en aval.

En définitive, les procédures ou les mécanismes formels qui prévoient la participation des acteurs aux décisions ne peuvent être abordés en faisant l’économie de la dimension politique et plus précisément de la notion de pouvoir dans l’analyse. Comme le rappelle E. Friedberg,

l’interaction humaine [même dans les contextes d’action très structurés] est aussi et toujours politique, c’est-à-dire met en branle tous les phénomènes qu’on associe habituellement à l’action dans le champ du politique. […] Affirmer cela ne signifie pas que l’on réduise l’interaction humaine à la dimension politique. Simplement, s’il est évident que l’interaction humaine ne peut être réduite à cette dimension, il est non moins évident que l’on n’a pas davantage le droit de l’exclure de l’analyse, sous peine de tomber dans un angélisme complètement irréaliste. (Friedberg, 1993, p. 16-17).

C’est la dimension instrumentale du pouvoir qui importe ici comme dimension normale de la coopération entre les individus. Il s’agit plutôt de reconnaître le caractère inégal des échanges dans une procédure ou un système d’action et le fait que les préférences des uns ne sont pas nécessairement les préférences des autres et peuvent parfois être contradictoires. Dès lors, comme le souligne E. Friedberg (1993, p. 256), le problème devient la mobilisation des

ressources de chacun pour chercher à influencer la conduites des autres, « à exercer du pouvoir les uns sur les autres ».

On peut ainsi adresser la même remarque et mise en garde aux travaux de M. Callon et al.

(2001) qui tendent à négliger l’importance du caractère conflictuel et la place de la notion de pouvoir, que celle que E. Friedberg (1993) adressait à L. Boltanski et L. Thévenot (1991) et à la sociologie de la critique quant au moment de « mise à l’épreuve et d’épuration » d’une situation.

Les individus sont présentés dans ces situations comme des acteurs sans stratégie et sans intérêts, invités à se mettre d’accord comme s’ils avaient tous le même désir ou la même nécessité de voir la situation s’épurer et de trouver un compromis. Or, comme le souligne E.

Friedberg (1993, p. 261),

si l’on accepte pas cette prémisse, la nécessité d’épurer la situation n’est pas évidente et soulève une double question quant à l’intérêt des acteurs : d’une part, celui à aller à l’épreuve, c’est-à-dire à lever l’incertitude sur les états de « grandeurs » des divers « participants » et, d’autre part, celui à épurer la situation, c’est-à-dire à se mettre d’accord sur le mode d’épuration et donc sur le monde dans lequel il convient de se situer.

Nous devons ainsi concevoir que les acteurs n’ont pas spontanément des intérêts convergents et ne cherchent pas nécessairement à atteindre un consensus ou un compromis avec l’ensemble des acteurs intéressés ou concernés par un projet. Il faut, au contraire, affirmer le caractère politique de la conduite des projets et mettre au centre les stratégies et les intérêts des acteurs, bref la notion de pouvoir comme principal moyen de saisir les dynamiques d’action qui se développent et permettent de la comprendre. Il s’agit, en d’autres termes, de prendre en compte le déséquilibre des ressources et les limites de ce que peut « imposer » la procédure ou les effets qui peuvent découler de celle-ci.

L’étude de la mise en œuvre de la conduite des projet du point de vue des maîtres d’ouvrage montre qu’il s’établit une négociation, non pas avec l’ensemble des acteurs se sentant concernés par les projets, mais essentiellement avec ceux avec lesquels il sera « nécessaire » d’obtenir un accord (Papadopoulos, 2000). Il se produit un « filtrage » qui, en partie, « privilégie les groupes

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