Les accords de paix instaurent un régime parlementaire et une structure fédérale à l’intérieur de laquelle les pouvoirs sont largement décentralisés. Le rôle de l’État central est restreint alors que les pouvoirs résiduels et les prérogatives fiscales sont dévolus aux entités fédérées. Six institutions communes sont néanmoins établies : l’Assemblée parlementaire ; la Présidence collégiale ; le Conseil des ministres ; le Comité permanent sur les affaires militaires320 ; la Cour constitutionnelle et la Banque centrale. Elles ont la
responsabilité d’une dizaine de domaines, en particulier la politique étrangère et de commerce international (les entités ne sont pas autorisées à conclure des accords
319 United States Department of States [En ligne : http://www.state.gov/p/eur/ci/bk/ dernier accès 20 janv.
2016]
320 Le Comité permanent sur les affaires militaires est chargé de coordonner les activités des forces armées
en Bosnie et Herzégovine qui sont sous le contrôle des entités. Celui-ci est formé par les membres de la présidence qui exerceront le commandement civil de forces armées à partir de 1999.
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internationaux sans l’aval de l’Assemblée parlementaire) et le respect des obligations internationales du pays, ainsi que les compétences touchant les rapports inter-entités321.
Les institutions centrales sont organisées en fonction d’une répartition formalisée des fonctions entre les trois groupes constitutifs, qui occupent chacun un siège de la présidence collégiale tournante. La direction de l’État (mais aussi celle du Conseil des ministres) est ainsi assurée par alternance : les trois membres appartenant aux trois groupes principaux (bosniaque, croate et serbe) occupant le poste pendant huit mois. Chacun d’entre eux est élu directement par la population à l’intérieur d’une ou de l’autre des entités (les représentants bosniaque et croate dans la Fédération de Bosnie et le représentant serbe dans la RS). Les décisions doivent par contre être prises par voie de consensus entre les membres de la présidence dans certains domaines322. S’il n’est pas atteint, elles peuvent
être conclues par l’accord entre deux membres de la présidence à condition que l’intérêt vital d’une entité ne soit pas invoqué. L’affaire est alors confiée à l’instance législative de ladite entité qui doit confirmer au deux tiers qu’un intérêt vital est en jeu. Le président du
Conseil des ministres est nommé par la présidence sous réserve de l’approbation de la
Chambre des représentants. Celui-ci nomme en retour les membres du Conseil sous la même réserve.
En Bosnie, l’organisation d’élections est prévue par l’annexe 3 des accords de Dayton dans un délai six à neuf mois. Le processus doit initialement être supervisé par l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE). La nouvelle constitution de la Bosnie-Herzégovine est comprise dans l’annexe 4 de l’accord-cadre. L’Assemblée parlementaire est composée de deux chambres dont les sièges sont répartis entre les trois peuples constituants correspondant aux entités. La Chambre des peuples
321 Aussi la politique douanière ; la politique monétaire ; les finances des institutions centrales ; la
politique d’immigration, sur les réfugiés et le droit d’asile ; le maintien de l’ordre inter-entité et international (incluant les relations avec Interpol) ; l’établissement et l’opération des installations de communication internationales et communes ; la réglementation du transport inter-entité ; et le contrôle du trafic aérien.
322 La conduite de la politique étrangère ; la nomination des ambassadeurs et d’autres représentants
internationaux; la ratification de traités, avec l’accord de l’assemblée parlementaire; et l’exécution des décisions de cette dernière instance.
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comprend 15 représentants : dix de la Fédération (cinq représentants croates, cinq bosniaques) et cinq de la RS (cinq serbes). Ceux-ci sont sélectionnés par leurs pairs de la Chambre des représentants (les délégués bosniaques choisissent les représentants bosniaques, et ainsi de suite), qui est constituée de 42 membres : les deux tiers élus directement par la population de la Fédération de Bosnie et l’autre tiers par celle de la RS. Le quorum est formé par la majorité des représentants, alors qu’il est atteint dans le cas de la Chambre des peuples lorsque neuf membres sont présents à condition qu’ils soient répartis également entre les peuples constituants (trois de chacun des groupes). Toutes les lois devant être adoptées par les deux chambres, cette disposition accorde un droit de veto aux entités et aux peuples constitutifs.
2.5.1 Les zones grises de la paix
«An-Nahar: President Suleiman said in his speech that he would submit a proposal to clarify some of the constitutional articles regarding how responsibilities are distributed, so that the government functions properly. Do you support him in this matter?
Aoun: I was the first to request that. It has been clear for years that there are
disagreements regarding what certain constitutional articles mean. They are clear to some and obscure to others. We have proposed to at least identify what we disagree on, such as al-mithaqiyya [le Pacte national] in parliament or the constitutionality and legality of [parliament’s] extension, and other matters. The constitution has become a point of view.» –Michel Aoun (dans An-Nahar, juill. 2013)323
«The compromise of contradiction at the core of the Bosnia Constitution–one state, but two ethnically identified Entities; democracy and ethnocracy; individual rights and collective rights–made the Bosnian Constitution more of a project for implementation and interpretation with uncertain outcome, than clear guidance.» — Christian Steiner et Nedim Ademović, 2010324
Les arrangements politiques prévus par les accords de paix paraissent suffisamment détaillés pour permettre le fonctionnement des institutions. Pourtant, ils comportent des
323 May Abboud Abi Akl (traduit par Rani Geha), « Michel Aoun: 'This is Not a Government' in
Lebanon », Al-Nahar (repris et traduit par Al-Monitor), juill. 2013.
324 Christian Steiner et Nedim Ademović, « Introduction », dans C. Steiner, N. Ademović et coll.,
Constitution of Bosnia and Herzegovina Commentary, Konrad Adenauer Stiftung e.V. Rule of Law Program South East Europe, Sarajevo, 2010: 29.
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zones grises importantes et sont traversés par des tensions fondamentales qui représentent les ambitions contradictoires des divers groupes en conflit. Ces textes sont le script des acteurs de la reconstruction, dans une pièce qui laisse beaucoup de place à l’improvisation. Comme l’affirme notamment Robert L. Rothstein325, tout accord de paix, pour qu’il soit
accepté par toutes les parties, comporte une bonne dose d’imprécision ; un flou nécessaire permettant aux parties de voir dans le texte ce qu’elles veulent bien y trouver : « [Les accords de Dayton] contained numerous possible futures for the people of Bosnia and allowed all the warring parties to claim a degree of victory, however contradictory their objectives326. » Ces chefs-d’œuvre d’ambiguïté327 ouvrent ainsi la voie à plusieurs avenues
politiques et leur interprétation est soumise à la fois à l’évolution des rapports de force et au contexte interne et externe. En somme, la polysémie des accords de paix permet à chaque partie d’y trouver son compte, ainsi, après la ratification des accords, les rapports de force s’organisent autour de l’interprétation et la mise en œuvre du texte. Les désaccords entourant l’organisation de l’autorité politique font en sorte que les institutions formelles
deviennent elles-mêmes les enjeux de la reconstruction.
Plusieurs observateurs le constatent : les véritables mécanismes de pouvoir sont, dans le cas du Liban comme celui de la Bosnie, informels, dissimulés et relativement isolés du processus électoral, tout au moins initialement. Les forces sociopolitiques, un pied dans l’ombre, l’autre dans la lumière du champ politique, forgent des accords afin de régler leurs relations en dehors de ce cadre. Les structures de partage du pouvoir sont en réalité
les instruments de rivalités et des rapports de force. Plutôt que de réguler les débats,
elles en deviennent les objets, comme en témoignent les contestations incessantes dont les règles et les normes qui les composent font l’objet. Comme il sera fait état plus loin, les intervenants extérieurs ne font pas exception ; alors qu’ils manipulent, en fonction de divers objectifs, les dispositions des lois électorales, notamment. Les institutions ont ainsi
325 « In Fear of Peace: Getting Past Maybe », After the Peace: Resistance and Reconciliation, Boulder, CO:
Lynne Rienner, 1999.
326 Marcus Cox, « Bosnia and Herzegovina: The Limits of Liberal Imperialism », dans C. T. Call et V.
Wyeth (dir.), Building States to Build Peace. Boulder/Londres: Lynne Rienner Publishers, 2008: 251.
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été incorporées au jeu politique des forces en présence, comme le constate Florian Bieber en Bosnie :
Alors que la République serbe représente l’unité-clé de l’administration aux yeux des Serbes, ce rôle est tenu par l’État pour les Bosniaques et par les cantons pour les Croates. Ainsi les institutions ne constituent pas seulement l’arène où se déroule
la compétition politique entre partis nationaux, mais elles sont elles-mêmes l’objet permanent de cette compétition328.
Maha Yahya, dans le rapport du PNUD sur le Liban en 2009, fait une remarque similaire :
State institutions […] have been transformed into a primary sphere of contestation among the main sectarian groups based on the projected “rights” of
these groups. […] The results of this contestation is that political power struggles over state institutions have been exacerbated to the point where these institutions
are considered mere instruments in the larger negotiations between
representatives of the different religious/communal groups329.
Les contradictions de l’après-guerre viennent en partie du contexte légal dans lequel les accords de paix s’insèrent. Ceux-ci s’inscrivent dans un système constitutionnel : dans le cas du Liban, il s’agit de la Constitution de 1926 et surtout du pacte national de 1943, resté en grande partie informel. Dans le cas de la Bosnie, il s’agit principalement des constitutions des entités qui ont été adoptées avant la signature des accords de paix. Au
Liban, déjà à la lecture du préambule de la Constitution (ajouté par la loi constitutionnelle
le 21 septembre 1991), la tension entre deux régimes est évidente : « La suppression du confessionnalisme politique constitue un but national essentiel pour la réalisation duquel il est nécessaire d’œuvrer suivant un plan par étapes. […] Aucune légitimité n’est reconnue à un quelconque pouvoir qui contredise le pacte de vie commune. » Le Liban est une république unitaire, comme il avait été prévu par la constitution libanaise de 1926, selon l’inspiration française, mais son fonctionnement est fortement influencé par le
328 Florian Bieber, « La communautarisation du politique en Bosnie-Herzégovine » (traduit par Nadège
Ragaru), Revue d’études comparatives Est-Ouest, vol. 38, no 4, 2007 :77.
329 UNDP, Lebanon National Human Development Report : Toward a Citizen State, Beyrouth, 2009 : 24;
« In fact, the relationship between the executive, the legislative, and the judiciary, the respective prerogatives and the powers enjoyed by the respective officeholders, and the structures and functions of the main institutions and agencies of state are less an expression of general constitutional principles than a reflection of the distribution of power among the various sects, the identity and strength of the
parties by whom they are represented, and the alliances they make, whether inside or outside Lebanon. »
Nawaf Salam, « Taif Revisited », dans Theodor Hanf et N. Salam (dir.), Lebanon in Limbo: Postwar Society and State in an Uncertain Regional Environment, Baden-Baden, Nomos Veragsgesllschaft, 2003: 43.
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communautarisme. La composition du gouvernement par exemple est guidée par l’article 95 établissant que : « [l] es communautés seront représentées équitablement dans la formation du Gouvernement330. ». Il s’agit là d’une contradiction manifeste entre le
concept de République parlementaire et les exigences de confessionnalisme politique331.
Cet apparent conflit entre la Constitution de 1926 et les amendements de 1990 (inspiré du le pacte informel de 1943) amène des différends fondamentaux quant au processus de prise de décisions et à la nécessité (ou non) d’une participation de toutes les grandes organisations communautaires au pouvoir exécutif. Selon Theodor Hanf, le système constitutionnel libanais est bel et bien une consociation ; néanmoins, il discerne lui aussi cette contradiction au sein du système constitutionnel libanais : « [s]yncretistic concept of the state (National Pact) cannot be reconciled with the concept of secular, socially integrated Lebanon without quotas and proportionality – the concept of Jacobin Lebanon (which required complete social integration) 332. » D’autant plus que la situation politique
d’après-guerre relève de l’aporie : les accords de paix appellent à la fin du confessionnalisme tout en renforçant le système confessionnel333 — d’autant plus que
cette formule deviendra, en vérité, permanente. En effet, tout comme l’envisageait la Constitution de 1926, les accords de Taëf prévoient l’abolition du confessionnalisme
politique ; une réforme à la suite de laquelle devrait être créé un sénat chargé de
représenter les différentes confessions et dont les « pouvoirs seront limités aux questions primordiales. » La réalisation de cet objectif est confiée au nouveau Parlement élu qui devra « […] constituer une instance nationale [qui aura comme] tâche […] d’étudier et de
330 Paul E. Salem, « Framing post-war Lebanon: Perspectives on the constitution and the structure of
power », Mediterranean Politics, vol. 3, no 1, 1998 : 19. Plus loin dans l’article, Paul Salem décrit le mode de fonctionnement du Conseil « […] somewhere in between a small parliament and a collection of line ministry executives loosely […] »
331 « Ainsi, le système représentatif libanais est fondé sur deux principes antinomiques posés dès 1926,
avec l’adoption de la première Constitution, re-confirmés dans le Pacte national de 1943, puis l’accord de Taëf signé en 1989 – accord qui a mis fin à la guerre libanaise (1975-1990). Le premier principe, qui est toujours en vigueur, fonde la représentation parlementaire sur l’appartenance confessionnelle. Le deuxième principe, qui n’a jamais été appliqué, considère la représentation parlementaire par quotas confessionnels comme une mesure provisoire qui devrait, à terme, être abolie et remplacée par une représentation politique, non confessionnelle, dans le but d’assurer l’intégration nationale et le ‘vivre ensemble’ ». « Glossaire et éléments d’information sur le système électoral libanais », dans Myriam Catusse, Karam Karam et Olfa Lamloum, Métamorphose des figures du leadership au Liban, Presses de l’IFPO, 2011: 165-167.
332 Hanf, Coexistence in wartime Lebanon: 73; 134 (pour la citation). 333 Maïla, The Document of National Understanding: 61.
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proposer les moyens susceptibles d’abolir le confessionnalisme, et de les soumettre au Parlement et au Conseil des ministres, et de superviser l’exécution de la période transitoire (Partie I, G). » L’insertion d’une disposition prévoyant la déconfessionnalisation du système politique vise ultimement à résoudre le paradoxe amené par la coexistence entre deux conceptions de l’État à l’intérieur du système constitutionnel. Une série de contentieux découle de cette tension fondamentale, notamment en ce qui concerne la répartition du pouvoir exécutif, qui est à la fois au service de la représentation confessionnelle et une responsabilité nationale, mais surtout en ce qui a trait aux exigences de la prise de décisions (principe majoritaire ou consociation).
En Bosnie, à la fin de la guerre, les deux entités sont considérées comme étant semi-souveraines334, car la Fédération de Bosnie comme la RS ont été conçues comme
des États potentiellement indépendants dans la perspective de l’échec d’un règlement
global335. Elles sont ainsi dotées de constitutions adoptées avant les accords de paix. Si la
constitution bosnienne est en théorie prédominante, les documents des entités jouissent d’une certaine légitimité étant donné qu’elles ont été adoptées par les législatures sous- étatiques, ce qui n’est pas le cas du document fédéral336. La Republika Srpska (RS) a
adopté sa constitution lors de la création unilatérale de la république en février 1992. Elle augurait alors à la création d’un État destiné à s’allier à la Yougoslavie voisine. Le pouvoir exécutif en RS est exercé par le gouvernement et son premier ministre, et le pouvoir
334 Bruce Hitchner, « From Dayton to Brussels: the Constitutional and Governmental Reform Process in
Bosnia and Herzegovina », Fletcher World Affairs, vol. 30, no 1, 2006: 126.
335 Au moment de sa négociation et de sa mise en œuvre, l’incertitude planait quant à l’avenir de la Bosnie-
Herzégovine et les diplomates étrangers dépêchés pour réaliser l’entente ne savaient pas si la Fédération de Bosnie deviendrait une entité fédérée ou un État souverain (cf. Entretien de l’auteur avec Dan Sewer, alors à l’United States Institute for Peace à Washington D.C.). cf. Daniel Serwer, « A Bosnian Federation Memoir », dans Chester A. Crocker, Fen Osler Hampson et Pamela Aall, Herding Cats: Multiparty Mediation in a Complex World, United State Institute of Peace Press, Washington D.C., 1999: 574.
336 « There was no public involvement during negotiations at Dayton, and the Agreement entered into force
upon signature, not ratification or approval by a popular or legislative process. Negotiations took place under a blackout, with neither informal public consultation during negotiations (unlike the Good Friday accord negotiations in Ireland) or formal public or democratic approval thereafter. The Constitution took effect upon its signature in Paris, without any provision for approval by legislatures or popular votes. The constitutions of the two Entities, which had been adopted through democratic processes (even if of questionable legitimacy and under wartime pressure), were required to be conformed to the Dayton Constitution. » James C. O’Brien, « The Dayton Constitution of Bosnia and Herzegovina », dans Laurel E. Miller et Louis Aucoin (dir.), Framing the State in Time of Transition: Cases Studies in Constitution Making, United State Institute for Peace, Washington, D.C., 2010: 332-349.
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législatif par l’Assemblée nationale formée de 83 membres. Alors que la RS est conçue comme une entité unitaire, la Fédération de Bosnie-Herzégovine est décentralisée et divisée en en dix cantons337, à l’intérieur desquels le pouvoir est réparti sur une base
ethnique selon les termes du Confederation Agreement Between the Bosnian Government
and Bosnian Croats, conclu à la suite des accords de Washington entre les forces
bosniaques et croates le 18 mars 1994338. Ces constitutions renforcent la territorialisation
des groupes ethno-nationaux339 ; reconnaissant leur autonomie politique alors que
l’annexe 4 des accords de Dayton consacre la souveraineté du pays dans ses frontières de 1992 ainsi que son caractère multiethnique et l’égalité entre les groupes, ce qui est soutenu par la reconnaissance du droit au retour des personnes déplacées de l’annexe 7340. Les
partisans d’un modèle ethno-territoral tablent par ailleurs sur l’héritage constitutionnel de la Yougoslavie communiste établissant que: «[…] to be a “constituent people” (narod) amounts essentially to being a “statecreating” people and to not being a national minority (narodnost, literally ‘nationality’), regardless of whether the people in question is a numerical minority in the polity341.» Par conséquent, Dayton doit être vu comme un
337 Cinq cantons sont à majorité bosniaque (Una-Sava, Tuzla, Zenica-Doboj, Podrinje bosnien et Sarajevo),
trois sont à majorité croate (Posavina, Herzégovine occidentale et le Canton 10/Livno) et deux sont mixtes (Bosnie centrale et Hezégovine-Neretva).
338 Une entente sur la structure territoriale de la Fédération suit la conclusion des Accords de Washington.
Chacun des dix cantons a la responsabilité d’établir et de contrôler ses forces de police, de formuler une politique d’enseignement, de mettre en œuvre les politiques sociales et fournir des services sociaux, etc. Les cantons détiennent aussi un pouvoir de taxation et d’emprunt. Le pouvoir législatif dans la Fédération de Bosnie est dévolu à deux chambres : la Chambre des peuples (dont les 140 membres sont élus par les assemblées législatives des Cantons en proportion de la structure ethnique de sa population, incluant au moins un membre de chacune des communautés pour chacune des délégations cantonales) et la Chambre des représentants (89 membres; à l’heure actuelle, 17 représentants pour chacun des peuples constituants et sept réservés à la catégorie « Autres »). Qui plus est, chacun des cantons est doté d’une constitution, ainsi que d’une législature formée d’une seule chambre, dont le nombre de membres est fixé en fonction de la proportion de sa population, et conséquemment d’un gouvernement dirigé par un premier ministre et dont le nombre de ministères varie. La Constitution de la Fédération de Bosnie prévoit des procédures afin de protéger les intérêts vitaux des peuples constituants au niveau de la fédération, mais aussi au niveau cantonal.
339 Comme le souligne le jugement de la Cour constitutionnelle sur les « peuples constituants » de juillet
2001, « [l]e Préambule [de la Constitution de la RS] […] fait allusion au droit du peuple serbe à
l’autodétermination, au respect de leur combat pour la liberté et l’indépendance d’Etat, et à la volonté et la