Créer une vitrine médiatique pour la métropole dans les réseaux de politique publique

« L’analyse des relations de pouvoir dans une société ne peut se ramener à l’étude

d’une série d’institutions, pas même à l’étude de toutes celles qui méritent le nom de “politique”. Les relations de pouvoir s’enracinent dans l’ensemble du réseau social ». A

travers ces lignes, Foucault¹ souligne combien le pouvoir est consubstantiel à la relation sociale: il intervient, en effet, à tous les niveaux des appareils sociaux, et pas seulement dans les institutions souvent considérées comme détentrices de son monopole légitime. L’exercice du pouvoir ne se réduit donc pas à une relation verticale entre des individus et l'État, ou entre ceux-ci et des collectivités locales voire un groupe social dominant. Le pouvoir s’exerce également de manière informelle, i.e. en dehors des cadres institutionnels ou des normes officielles, notamment à travers des relations personnelles². Si la notion de réseau a parfois des connotations péjoratives³, elle n'en demeure pas moins un élément majeur pour penser les relations sociales en matière de liens et de connexions, et ainsi pour analyser les ressorts informels de l’exercice du pouvoir. Le sociologue François Denord définit ainsi le réseau comme des relations inter-individuelles ou inter-organisationnelles (appelés « les réseaux complets »), ou des ensembles formés autour d’un individu (« les réseaux personnels »)⁴.

Le débat autour des réseaux de politiques publiques (ou « policy networks » en anglais) n'est pas nouveau: il date des années 1980 chez les anglo-saxons et des années 1990 en France. Marsh⁵, par exemple, montre combien la politique britannique est moins le fruit d'un affrontement au sein de l'arène électorale ou parlementaire que le résultat des activités souterraines de comités, de hauts fonctionnaires, des organisations professionnelles ou des groupes d'intérêt. La diffusion parmi les politistes de cette analyse au prisme des réseaux s'expliquerait, du reste, par une volonté d'expliquer « la fragmentation de l'Etat, la montée de

1

FOUCAULT Michel, Deux essais sur le sujet et le pouvoir. II, Le pouvoir, comment s’exerce-t-il ?, in : H.L. Dreyfus et P. Rabinow, Michel Foucault. Un parcours philosophique. Au-delà de

l’objectivité et de la subjectivité, Paris, 1984, p. 308-321, ici p. 317-318 (1re

éd. 1982). 2

BECQUART-LECLERCQ J., « Réseau relationnel, pouvoir relationnel », Revue française de science

politique, 29/1, 1979, p. 102-128, ici p. 107-108.

3

Le sujet des francs-maçons, par exemple, apparaît comme un éternel marronnier de la presse autour de l'idée sous-jacente du secret, de la clandestinité, voire de la conspiration.

4

DENORD François, « Théorie des réseaux », dans Encyclopædia universalis, Paris, 2010. 5

MARSH, David and RHODES, R.A.W. (dir.), Policy networks in British government, Oxford, GB. Clarendon Press, 1992, 312p.

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la transnationalisation et de la sectorisation en contexte européen¹ » depuis les années 1980. Le fait que le pouvoir ne soit plus l'apanage de l'Etat seul (du fait de la construction européenne, des lois de décentralisation et de la mondialisation), que les relations soient moins verticales avec les territoires ou les acteurs privés, que la contractualisation soit devenue une modalité fréquente de l'action publique ou que l'on assiste à une reterritorialisation de cette action publique sont autant d'éléments qui participent à la dilution du pouvoir, et induisent une volonté de mieux comprendre la « redéfinition des modes d'intervention de l'Etat » par le biais de ces réseaux.

Cette notion de réseaux s'inscrit, en outre, dans un débat structurant de l'analyse des politiques publiques qui voit classiquement s'opposer « néo-corporatisme » et « pluralisme ». Aux États-Unis surtout, les thèses du pluralisme, dominantes dès les années 1950, analysent le processus de décision politique comme la résultante d’une interaction entre une multitude d'acteurs représentant des intérêts divergents, mais étant reconnus comme légitimes par l'Etat ou leurs concurrents. Les thèses néo-corporatistes² considèrent, a contrario, que certains acteurs sont plus dominants ou plus légitimés que d'autres, ce qui leur permet de coproduire les politiques publiques avec l'État, ou l'action publique territoriale avec les pouvoirs publics locaux. Développées notamment par Théodore Lowi³ ou Guy Peters⁴, elles mettent en évidence la fermeture des cercles décisionnels par des sous-systèmes - représentés par les représentants des groupes d’intérêt, les agences de l’État et du congrès américain - et elles soulignent la place prépondérante prise par les acteurs privés qui influent sur l'action publique en échappant au contrôle des citoyens. Les tenants du néo-corporatisme ont d'ailleurs popularisé la notion de « triangle de fer » pour illustrer leur propos. Pour le dire en bref, les pluralistes voient dans les réseaux de politiques publiques un espace d'interactions ouvert, quand les néo-corporatistes y voient un espace fermé où l'entre-soi prédomine, et

1

Patrick, THATCHER Mark (dir.), Les réseaux de politique publique. Débat autour des policy networks, Politix. Revue des sciences sociales du politique, 1997, n°37, p.177-183.

2

Un de nos premiers entretiens se conclut ainsi: "Chez nous, ce sont les lobbys qui mènent le jeu". 3

LOWI Theodore, The End of Liberalism, New York, N. Y., Norton, 1969. 4

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réunit des acteurs publics et privés spécifiques, ce qui n'est pas éloigné de l'analyse sur le « corporatisme sectoriel » développé par Jobert et Muller¹.

Dès les années 1980, Sabatier analyse, pour sa part, les politiques de l'environnement aux USA au prisme du modèle de l'Advocacy Coalition Framework² (ACF). Il interroge ainsi le pilotage de l'action publique environnementale au travers des élites sectorielles qui imposeraient, selon lui, leurs représentations des problèmes et leurs solutions. L'action publique ne serait plus le résultat de l'interaction entre une multitude d'acteurs aux ressources de pouvoir en compétition « ouverte », mais plutôt le fruit des croyances imposées par les membres des coalitions de cause. Il s'agit alors pour le politiste d'identifier les acteurs pertinents et de prendre la mesure du sens ou des valeurs qu'ils portent et véhiculent dans ces réseaux d'action publique. Cela permet aussi de comprendre les phénomènes de changement d'orientation (d'une politique d'aménagement local par exemple) selon un mode plutôt incrémental ou alors de façon plus brutale au gré des changements de majorité ou d'équipes après des élections. Ce modèle ACF n'a en rien perdu de son intérêt et peut s'appliquer tout à fait à l'analyse d'un projet urbain durable, dans la mesure où l'on peut se demander si les grandes orientations stratégiques sur un territoire, à défaut d'être pensées par des élites sectorielles, ne sont pas pensées désormais par des ingénieurs à la tête de services administratifs clés au niveau d'une institution intercommunale. Qui sont-ils? Quelle est leur vision de la fabrique urbaine? A quel point influencent-ils les élus ou les réseaux locaux dans lesquels ils évoluent tous? Quelle légitimité portent-ils et quelle responsabilité assument-ils si le projet n'évolue pas comme prévu au départ? Endossent-ils la responsabilité d'un échec éventuel dans la conduite d'un projet (timing non respecté, fonds prévus non alloués par l'Etat pour non conformité aux critères définis en amont, etc.) ou sont-ce les élus qui leur ont délégué des pouvoirs qui en paient le tribu? La question mérite d'être posée.

Qu'ils soient finalement appelés « réseaux de projet », ou « communautés de politiques publiques », ou encore « communautés épistémiques³ », les réseaux mettent ainsi en évidence

1

JOBERT Bruno et MULLER Pierre. L’État en action. Politiques publiques et corporatismes. Paris : Presses Universitaires de France (Paris), 1987, 242 p.

2

SABATIER, P., JENKINS-SMITH, H. (dir.), Policy Change and Learning. An Advocacy Coalition

Approach, Boulder, Westview Press, 1993.

3

MEYER, Morgan, et MOLYNEUX-HODGSON Susan. « « Communautés épistémiques » : une notion utile pour théoriser les collectifs en sciences ? », Terrains & travaux, vol. 18, no. 1, 2011, pp. 141-154.

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ces espaces intermédiaires où se construit l'action publique. Ils soulignent la dimension collective et interactive des processus décisionnels, avec un effacement relatif de l'autorité publique. Ils renvoient aux infrastructures techniques¹, ou à des intérêts sectoriels, territoriaux, professionnels² ou associatifs³ qui sont partagés. C'est dans ce contexte que nous avançons deux hypothèses: la première est que les projets durables permettent aux métropoles de développer un marketing territorial judicieux dans les réseaux de villes en véhiculant une image vertueuse de durabilité pour leur territoire, en augmentant leur visibilité dans ces cercles urbains, et donc à l'international; voire même en activant des financements, souvent auprès d'instances supranationales. Et la seconde consiste à avancer que la gouvernance de projets durables s'organise surtout entre une poignée d'acteurs - publics et privés - qui bénéficient déjà du soutien d'un réseau, indépendamment de l'organisation ou de l'institution publique à laquelle ils appartiennent officiellement.

Pour relier ces propos avec les terrains étudiés, nous nous sommes ainsi demandé ce qui faisait la spécificité des décideurs de la fabrique urbaine rennaise ou danoise: quelles sont ainsi les caractéristiques du régime urbain dans les deux métropoles et par quels types de réseaux sont-ils influencés? Quelles sont les valeurs dominantes? Equité sociale versus libertés individuelles? Ou maîtrise des prix du logement à tout prix versus une croissance urbaine relancée? Ou encore laïcité forte versus une laïcité plus conciliante avec le terreau idéologique traditionnel du bassin rennais, par exemple? Observe-t-on des changements sur le temps assez long de ces projets durables (une décennie au moins)? Pourquoi certaines personnes interrogées ont-elle été si réticentes parfois à nous donner leur sentiment profond ou leur analyse ex-post de la fabrique urbaine locale? Est-ce parce qu'un régime urbain d'une ville moyenne, influencé par des réseaux, cela représente finalement un microcosme assez petit: pour pouvoir continuer de travailler sur des années, faudrait-il ménager sans cesse les

1

OFFNER Jean-Marc, PUMAIN Denise (dir.), Réseaux et territoire, significations croisées, Paris, Éditions de l'Aube, 1996 ;

LORRAIN,Dominique, MARCHAIS-ROUBELAT, Anne, "Retour sur la dérégulation des réseaux techniques, 1985-2001", Flux, 44-45, 2001, p.4-7.

2

C'est le cas par exemple de l'UNICE, l'Union of industrial and employers confederations of Europe ou du CEFIC, le European Chemical Industry Council.

3

On pense au réseau européen de réduction des risques liés à l'usage de drogues ou en anglais European Harm Reduction Network –EuroHRN.

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uns et les autres? Le développement durable serait-il alors une nouvelle grammaire « liante » et qu'il est de bon ton d'employer par-delà les influences profondes des individus?

Le projet durable sur l'île de Nantes: un faire-valoir de la métropole dans les réseaux de ville Ecocité, Eurocités ou REVES¹

Pour ce qui concerne les réseaux de villes, il est fait ici référence aux réseaux tels que le CGLU², le CCRE³ ou C40⁴; mais également aux réseaux de villes européennes (comme Eurocités⁵) ou encore aux réseaux ONUsiens comme l'ICLEI⁶.

Ainsi, la ville de Nantes par exemple, organise dans le cadre de la présidence qu'elle anime en 2016 une réunion du Bureau exécutif d'Eurocities (c'est à dire une réunion des 12 villes membres du Comité exécutif) pour faire un bilan des premières déclinaisons opérationnelles d'un pacte signé par les villes du réseau, notamment dans le domaine de

1

REVES (ou le Réseau européen des villes et région de l'économie sociale) fédère des collectivités territoriales et des organisations (coopératives, mutuelles, associations…) qui œuvrent pour développer et défendre l'économie sociale territoriale.

2

Cités et Gouvernements Locaux Unis (CGLU ou UCLG en anglais) représente et défend les intérêts des gouvernements locaux et régionaux sur la scène mondiale, quelles que soient la taille des collectivités. Son siège est à Barcelone et l'une des co-présidents actuels est Anne Hidalgo, maire de Paris.

3

Le Conseil des Communes et Régions d’Europe (CCRE) est la plus importante et plus ancienne association de collectivités territoriales en Europe et regroupe 42 pays européens. Depuis sa création en 1951, le CCRE promeut la construction d’une Europe unie, pacifique et démocratique fondée sur l’autonomie locale, le respect du principe de subsidiarité et la participation des citoyens. L'association est à l'origine du mouvement des jumelages en Europe au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. 4

"C40 Cities" est un réseau regroupant 96 des plus grosses villes mondiales pour traiter des questions liées au changement climatique. Créé en 2005 par le maire de Londres Ken Livingstone, il a pour président actuel l'ancien maire de New York, Michael Bloomberg qui a été nommé à cette fonction en 2014 par le Secrétaire général de l'ONU, Ban Ki Moon.

5

Eurocities ou Eurocités, dont le siège est à Bruxelles, est un réseau de grandes villes européennes, fondé en 1986 par les maires de six villes: Barcelone, Birmingham, Francfort-sur-le-Main, Lyon, Milan et Rotterdam. Il s'agissait de créer une plateforme politique agissant comme intermédiaire entre les villes et les institutions européennes. Il regroupe 140 villes de plus de 250 000 habitants parmi 34 pays différents.

6

L'ICLEI ou International Council for Local Environmental Initiatives ou Conseil international pour les initiatives écologiques locales, est une association fondée en 1990 sous le parrainage du programme des Nations unies pour l'environnement. Elle compte en 2018 plus de 370 acteurs locaux (villes, communes et associations municipales) répartis dans 61 pays. Elle est chargée de mettre en place et soutenir des projets de développement durable au niveau des communes à travers le monde. Son but est d'améliorer la situation écologique globale par "l'addition de chaque action locale en faveur de l'environnement".

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l'emploi, de la transition numérique et énergétique. Le site de la ville insiste ainsi sur la « visibilité renforcée de Nantes dans les réseaux de villes européennes¹ ». Et la présidente d'Eurocities réaffirme à cette occasion sa conviction selon laquelle : « l'Europe doit s'appuyer

sur les villes qui, au quotidien et au plus près des attentes et des propositions des citoyens, connaissent les usages nouveaux, élaborent de nouvelles méthodes de gouvernance, inventent de nouveaux outils et peuvent ainsi faire des politiques européennes des interventions plus adaptées aux réalités des territoires urbains ». Le réseau serait donc un moyen d'influer sur

les institutions européennes en se faisant l'échos des suggestions locales, et notamment citoyennes. On constate en tout cas que les sujets de la transition numérique et écologique au sein de ce type de réseaux - tout comme des projets urbains durables qui montrent l'action concrète d'une métropole - sont autant de moyens pour les grandes villes d'augmenter leur visibilité internationale, ou leurs connexions avec d'autres grands centres urbains, et de véhiculer une image positive du territoire qu'elles représentent. Il s'agit certes d'échanger des expériences et des informations, de promouvoir des solutions (notamment pour la ville de demain), d'illustrer les bonnes pratiques de gouvernance ou d'organisation stratégique de l'espace, de défendre des intérêts ou des identités, de partager de l'expertise et de la connaissance. Mais il s'agit aussi (et avant tout?) de développer son propre marketing territorial. Ainsi, Johanna Rolland, la maire actuelle de Nantes, est restée deux ans à la tête du réseau Eurocities (2014-2016) et la métropole nantaise est à ce jour la seule en France à être membre de l'Exécutif du réseau, ce qui révèle une stratégie de positionnement bien calculée en amont. La maire reconnaît que sa présidence d'Eurocities a sans doute permis de recevoir environ 5 millions d'euros de financements européens sur le projet «5 ponts», qui vise à ouvrir un lieu d'accueil nuit et jour sur l'île de Nantes pour des personnes en grande précarité². La ville a ainsi pu jouer sur la labellisation antérieure « d'écoquartier Prairie-au-Duc » sur l’île de Nantes dans le cadre du Grenelle environnement lancé en 2009³, ainsi que de sa nomination en tant que Capitale verte européenne par la Commission européenne en 2013⁴. Autrement

1

Cf. DELAROQUE, Rodolphe, Nantes Métropole - EUROCITIES à Nantes : les villes intelligentes au service de l’Europe - International. In : nantesmetropole.fr [en ligne].

2

Cf. 20 MINUTES, Nantes ne préside plus Eurocities (mais son mandat a été fructueux). In :

20minutes.fr [en ligne]. 30 novembre 2016.

3

Cf. PÔLE MÉTROPOLITAIN NANTES SAINT-NAZAIRE, Démarche EcoCité, programme Ville de demain. In : nantessaintnazaire.fr [en ligne]. 2019.

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dit, ce réseautage permet non seulement de vanter les labellisations antérieures, mais aussi de déclencher un financement supranational postérieur non négligeable, notamment pour une métropole de taille moyenne comme Nantes, dans un contexte de raréfaction des financements de l'Etat¹.

Qui plus est, ce tissage de liens dans un réseau spécifique et ces labellisations diverses sont connus d'autres réseaux: ils déclenchent alors un cercle vertueux en matière d'image et de visibilité. A titre d'exemple, une conférence dans le cadre du réseau Ecocity² s'est tenue à Nantes en 2013, suivie d'une édition à Abu Dhabi en 2015 , Melbourne en 2017; la prochaine conférence ayant lieu à Vancouver en 2019. La conférence organisée en 2013 à Nantes a mis un énorme coup de projecteur sur la métropole française qui prenait le relais après des villes aussi connues que Montréal, Istanbul, San Francisco, Bengalore, Shenzhen, Curitiba, Dakar, Adélaïde ou Berkeley. Ce fut alors la première édition à se dérouler au sein de l’Union Européenne d'où la médiatisation significative à cette occasion pour Nantes. La 10e édition³ de ces conférences organisées par l'ONG Ecocity Builders⁴ voulait, du reste, en 2013 placer « la ville comme chantier essentiel pour la réponse aux enjeux globaux de la durabilité »: la récurrence du thème de la durabilité a permis ainsi aux acteurs publics nantais de jouer à nouveau sur la labellisation de leur métropole par la Commission comme capitale verte européenne, et d'augmenter tant sa visibilité internationale que son image verte⁵ auprès de nombreuses villes sur tous les continents en rappelant l'écoquartier aussi primé sur l'île de Nantes.

Le concept de réseau qui cherche à éclairer sur les recompositions de l'action publique peut donc d'abord être décrypté comme un formidable instrument de marketing pour une

1Cf. COUR DES COMPTES, L’Etat et le financement de l’économie. In : ccomptes.fr [en ligne]. 12 juillet 2012.

2

Le réseau Ecocity organise un sommet mondial tous les deux ans avec environ un millier de participants qui débâtent sur les problématiques de la ville et son rapport à l'environnement.

3

Cf. ECOCITY, 2013, Le projet [en ligne]. 4

Ecocity Builders est une ONG fondée en 1992 par l'activiste Richard Register (comme déjà mentionné sur l'écocité Tianjin) . Elle déclare "revisiter la planification urbaine écologique, le design, l’écologie, l’éducation, les politiques publiques et la participation citoyenne pour construire des villes plus saines".

Cf. ecocitybuilders.org/. 5

Cf. PRUETZ, Rick, Learning from the European Green Capitals. In : Ecocity Media [en ligne]. 2 avril 2014.

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métropole, et par conséquent aussi pour ses acteurs publics ou privés. Pour autant, la notion semble parfois briller par son caractère aussi descriptif que flou¹. Et le fait de parler de réseaux revient à « s'interroger sur les frontières entre ceux qui participent à l'action

publique et ceux qui en sont exclus. C'est désigner des lieux, des moments et des personnes qui détiennent le pouvoir de participer à l'action publique et de produire des biens considérés comme collectifs² ». Pour le dire autrement, la notion de réseau porte en elle également l'idée de l'inclusion pour les uns - ces « happy few » qui participent à la « chose publique » (la res publica) - et d'exclusion pour d'autres acteurs dans un contexte où la participation citoyenne est parfois limitée à la portion congrue.

En définitive, l'approche par les réseaux présente l'intérêt de révéler à la fois une