Conclusion par l'arbitraire le plus absolu :

O conceito de políticas públicas remonta aos estudos clássicos de Laswell (1936), Simon (1957), Lindblom (1959; 1979) e Easton (1965). Em 1930, Laswell (1936) apud Souza (2006) apresentava o termo policy analysis, que expressaria as análises das políticas públicas a partir da conjugação da área acadêmica com as ações dos governos. Essa iniciativa visava ―[...] estabelecer o diálogo entre cientistas sociais, grupos de interesses e governo‖ (SOUZA, 2006, p. 23). Esse momento representou o primeiro passo para uma nova abordagem das questões relativas ao estudo do Estado e suas ações na vida pública.

Na década de 1950, Simon (1957, apud SOUZA, 2006) introduziu o conceito de racionalidade limitada dos decisores públicos, os denominados policy makers, e argumentou a possibilidade de minimizar a limitação da racionalidade mediante o conhecimento racional, pois acreditava que a racionalidade limitada dos policy makers era consequência de informações incompletas e imperfeitas, assim como eram influenciadas pelo tempo relacionado à tomada de decisão e também pelos interesses dos decisores. Entretanto, esse autor assinalava que era possível maximizar as decisões por meio da criação de estruturas (regras e incentivos) que enquadrassem o comportamento dos decisores, a fim de que os mesmos alcançassem os resultados desejados, impedindo-os, inclusive, na defesa de interesses próprios.

Lindblom (1979) criticou a ênfase no racionalismo Laswell e Simon e propôs a incorporação de outras variáveis à formulação e à análise de políticas públicas, tais como: as relações de poder e a integração entre as diferentes fases do processo decisório, mas, esse processo não teria necessariamente um fim ou princípio definido pelos governantes. Para solucionar as influências das relações de poder nas políticas públicas, Lindblom sugere a incorporação de elementos relacionados aos interesses coletivos em geral, os quais permitam dar visibilidade aos interesses efetivos relacionados às burocracias, aos interesses dos partidos políticos, dos grupos de interesses, entre outros.

A definição de Easton sobre políticas públicas (1965, apud SOUZA, 2006, p. 24) está relacionada à noção de sistema, ou seja, como ―[...] uma relação entre formulação, resultado e o ambiente‖. Segundo Easton as políticas públicas estão constantemente recebendo influências dos partidos, da mídia e dos grupos de interesses, os quais, por sua vez, influenciam nos resultados que causam efeitos sobre a sociedade.

No caso das discussões recentes sobre o conceito de políticas públicas, pode-se dizer que não há uma única definição, porém quase todas dirigem a atenção às ações dos governos em sua esfera de ação para a resolução de problemas nas esferas econômicas, políticas e sociais.

Para Mead (1995), política pública constitui-se como um campo da política que analisa o governo à luz de grandes questões políticas. Lynn (1980) o entende como um conjunto de ações do governo que produzirão efeitos específicos. Para Peters (1986), política pública é a soma das atividades do governo, mediadas pelas ações empreendidas por seus representantes e que influenciam a vida dos indivíduos na sociedade. A conceituação de Dye (1984) sobre política pública é emblemática para os dias atuais, pois simboliza as decisões dos governos e o que estes desejam ou não executar. Essa definição é peculiar, na medida em que o autor considera que uma decisão governamental de fazer ou não algo em relação a um problema ou questão relevante para a sociedade, já é, por si só, uma política pública.

Outra conceituação pode ser a de Parada (2006, p. 67), em que o autor relaciona os conceitos política ao de políticas públicas e estes aos assuntos públicos, expressando-se do seguinte modo: ―[...] la política es un concepto amplio, relativo al poder en general, las políticas públicas corresponden a soluciones específicas de como manejar los asuntos públicos‖. Nesse sentido, a política pode ser entendida como representante de um poder geral, podendo ser elaborada, mediante políticas públicas, para responder ou solucionar os assuntos públicos, qualquer assunto ou questão em geral.

Percebe-se nessas conceituações que há uma diversidade de entendimentos, no entanto, qualquer que seja a definição de política pública, em geral, todas repercutem na economia e nas questões políticas, refletindo ideologicamente nas sociedades, pois colocam o governo em ação e/ou analisam essa ação, mediante a elaboração de propósitos e plataformas implementados por meio de planos, programas, projetos, base de dados ou sistemas de informação e pesquisas, e, no processo de execução, ficam submetidas a acompanhamento e avaliação.

Diante das diversas interpretações sobre as políticas públicas e, em particular, a relacionada às populações indígenas, optou-se por discutir as concepções que tratam de políticas indigenistas. Isso implicou, conforme anunciado, no exame de execução das ações pensadas pelos governos citadinos examinados, dirigidas às necessidades de saúde, educação da população indígena investigada, pois, o que se tem observado em relação às ações do Estado brasileiro dirigidas aos povos indígenas resultam em contradições diante das políticas públicas elaboradas e aplicadas para essa população.

A análise sobre as políticas públicas no Brasil tem sido objeto de reflexão por diversos autores, como Draibe (1989), Simonian (2000), Castro (2001), entre outros. O conceito utilizado neste trabalho segue o mesmo entendimento de Simonian (2000, p. 14), a qual enfatiza que:

[...] Um conceito de políticas públicas implica propostas, planos, metas definidas a partir de estruturas de poder que podem incluir o Estado e seus representantes mais diretos, destinados ao ambiente, recursos naturais e à sociedade, onde e com quem são implementados.

Essa concepção destaca aspectos diversos de políticas públicas, tais como propostas, planos, metas, envolvendo vários aspectos da realidade, sejam eles sociais, econômicos, culturais, além dos aspectos políticos relacionados às questões de poder emanadas do Estado brasileiro.

A partir de 1930, momento em que o Estado brasileiro se caracterizou como burguês- industrial, houve a necessidade de incorporar a classe trabalhadora ao processo produtivo e conduzir o país à execução de um conjunto de medidas com vistas ao reconhecimento dos ganhos trabalhistas. Esses ganhos foram obtidos pela classe trabalhadora brasileira e eram advindos do processo de luta entre os movimentos sociais e o Estado brasileiro. A legislação trabalhista, conquistada paulatinamente por meio de inúmeras reivindicações dos diversos movimentos sociais, mediante greves e embates com o Estado, passou, a partir de 1943, com a consolidação das leis do trabalho, implantada por Vargas, a expressar de forma sistemática as relações de poder entre o Estado brasileiro e o movimento da sociedade civil brasileira organizada.

As políticas sociais criadas pelo Estado brasileiro, analisadas por Draibe (1989) de 1930-1943, correspondem ao momento de criação dos Institutos de Aposentadorias e Pensões e o de surgimento da legislação trabalhista de modo sistemático. Draibe (1989) a interpreta como significativa, assim como considera a importância das políticas de educação e saúde. Assinala que ―[...] essa é de fato a inovação mais importante, o período é também fértil em alterações nas áreas de política de saúde e de educação, onde se manifestam elevados graus de centralização, no Executivo Federal, de recursos e instrumentos institucionais e administrativos‖ (DRAIBE, 1989, p. 30). Entretanto, não houve nesse período nenhum dispositivo legal sobre índios no projeto de governo (CUNHA, 1987).

O período de 1945-1964 é acompanhado de mudanças legais institucionais nas áreas de educação, saúde, assistência social, porém, caracterizou-se como frágil em relação à habitação popular, mas houve avanços nos processos de centralização institucional e incorporação de novos grupos sociais aos esquemas de proteção. Para Draibe (1989) os avanços do referido período se deram de modo seletivo (no plano dos beneficiários), heterogêneo (no plano dos benefícios) e fragmentado (no plano institucional e financeiro). Além disso, a autora relata que a partir da década de 1960 o Estado brasileiro implantou um conjunto de medidas radicalmente diversas do período anterior, com organização de instituições públicas nacionais reguladas na área de saúde, educação, previdência, habitação.

Com o golpe de 1964 houve uma redefinição das políticas públicas brasileiras, as quais foram marcadas por um sistema centralizado de intervenção, com regras bem definidas quanto ao processo de inclusão/exclusão das diversas camadas sociais brasileiras. Segundo Vianna (1996), a questão social nesse período deixou de ser uma questão política, passando a ser tratada como uma questão policial, mediante perseguição aos chamados ―terroristas‖ e aos que se colocaram contra o projeto dos segmentos dominantes. Sob a égide da ditadura militar houve perseguição àqueles segmentos da população que eram contrários aos seus projetos.

Enquanto no governo de Juscelino Kubitschek, por meio do seu Programa de Planos e Metas, o Brasil teve um Projeto de Desenvolvimento Nacional que combinou capital nacional e internacional, na Amazônia, só a partir de 1966, com a ―Operação Amazônia‖, a região passa a se integrar ao processo de acumulação do capital através dos planos, projetos e programas da ditadura militar. O projeto desenvolvimentista, implantado na região, por meio do conceito de ―vazio demográfico‖, exclui os segmentos subalternos da mesma, em especial a população indígena.

No entanto, no relatório ministerial apresentado ao presidente da República pelo ministro extraordinário para a Coordenação dos Organismos Regionais sobre a ―Operação

Amazônia‖, encontram-se incluídos apenas itens isolados sobre as populações indígenas. Os itens destacados relacionavam-se somente a dois aspectos: ao estudo dos elementos folclóricos e linguísticos dos diversos grupos indígenas e à investigação dos meios de preservação das populações indígenas em relação às contaminações infecciosas resultantes de contatos com civilizados. Tais procedimentos denotam os limites da Operação, sobretudo, no que respeita às populações indígenas, o que permite afirmar que a preocupação se restringia exclusivamente com a ocupação do espaço territorial, reforçando a análise empreendida por diversos autores quando afirmam que no referido período inexistiram programas globais, políticas públicas para as populações indígenas.

O projeto desenvolvimentista da ditadura militar de 1964, fundamentado nas concepções desenvolvimentistas de Myrdal (1968), Rostow (1974) e outros, ancorado no conceito homogêneo de desenvolvimento, associado a uma visão preconceituosa sobre a região, buscou integrar a mesma a partir do projeto das elites burguesas internacionais e nacionais brasileiras, desconsiderando as culturas e etnias pré-existentes, juntamente com seus direitos (inclusive os de posse), costumes, hábitos e vocações regionais.

Além disso, a política de incentivos fiscais foi aplicada como modo de promover a ocupação dos espaços considerados ―vazios demográficos‖, e assim atrair capital produtivo para a Região Amazônica. Essa política possibilitou benefícios ao capital produtivo instalado na região, uma vez que estavam desobrigados do pagamento de impostos, causando prejuízo aos cofres públicos, à população local e nacional, a qual foi onerada em seus impostos. Em contrapartida, o projeto desenvolvimentista excluiu a maioria da população amazônica, causando-lhe prejuízos irreversíveis. Os resultados dessa política ainda são sentidos na realidade amazônica, onde populações de indígenas, ribeirinhos, colonos, encontram-se vivendo em um mundo à parte ao movimento da política nacional, relegados à sua própria sorte.

Segundo Assis (2006, p. 103-104), a população indígena no período dos governos militares sofreu ―[...] severas perdas, que colocaram em risco sua sobrevivência enquanto povo‖. Essas ações dos governos militares buscavam a integração dos índios à sociedade nacional, consonante com o modelo econômico desenvolvimentista. Constituíam-se, na verdade, como projetos de colonização, os quais, segundo David (1978), mediante resultados negativos ocasionaram prejuízos às populações indígenas, tais como epidemias de sarampo e gripes, pondo em risco a sobrevivência dessas populações em nome do progresso e do desenvolvimento.

Para Assis (2006) e outros autores que estudam a população indígena nesse período, divulgou-se a ideia preconceituosa e burguesa de que os índios não eram produtores, mas constituíam-se como sujeitos assistidos, portanto, incapazes de promoverem o desenvolvimento. Segundo esta autora foi essa

[...] noção que sustentou o modelo de desenvolvimento pós-64 implantado no Brasil, com um conteúdo ideológico que desconsidera a diversidade cultural das populações indígenas, caboclas e negras, entendendo-as como

culturas pobres e, portanto, sem prioridade no processo de desenvolvimento

[...] (ASSIS, 2006, p. 6).

Para Assis (2006), o cenário da comunidade internacional desde o início dos anos 1970, frente à ação do Estado brasileiro, destaca a importância do movimento em favor dos direitos humanos, do meio ambiente, da anistia aos presos políticos e questiona o modelo de desenvolvimento do país.

Em relação à América Latina, nesse período, nota-se a preocupação por parte de alguns países em relação à questão indígena, como se observa na Bolívia, no comentário de Pinto a seguir:

El actual Gobierno, consciente de la importancia del tema indígena, ha creado el Viceministerio de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios (VAIPO), dentro del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación. La denominación de este Viceministerio está enmarcada en la definición que otorga nuestra Constitución Política y el Convenio 169 de la OIT, es decir, Pueblos. El Viceministerio es el responsable de las políticas en materia de pueblos indígenas, velando por la transversalidad de lo multiétnico y pluricultural en las estructuras estatales (PINTO, 2003, p. 2).

O governo da Bolívia tem dado destaque às políticas públicas para os indígenas, em termos constitucionais e em cumprimento da convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Na Colômbia, as transformações em termos de política para os povos indígenas começaram a partir da Constituição de 1991. Segundo Vargas (2003),

A partir de la expedición de la Constitución Política de 1991, en nuestro país se han impulsado profundas transformaciones del Estado colombiano. Una de ellas, muy importante, es la dinámica de garantizar los derechos de los pueblos indígenas. Se ha avanzado en la clarificación y el reconocimiento de los derechos colectivos fundamentales de los pueblos indígenas: derecho al territorio, a la identidad, la diferencia cultural, la participación plural, a la autonomía política y de gobierno: jurídica, territorial, administrativa y fiscal, y al derecho al desarrollo propio. Derechos que han sido reclamados por los pueblos indígenas con sus luchas y que han logrado concretar un cambio constitucional y legal importante, pues en Colombia la aspiración principal de los pueblos indígenas ha sido por décadas la autonomía cultural, territorial y de gobierno. La consagración constitucional de los territorios indígenas como Entidades Territoriales de la República sintetiza, por vía del

ordenamiento territorial, esa reivindicación fundamental (VARGAS, 2003, p. 3-4).

O autor enfatiza que as modificações legais e práticas ocorridas na Colômbia em relação aos povos indígenas foi resultado de mobilizações políticas desses povos.

Portanto, verifica-se que em outros países há certa preocupação quanto às populações indígenas, cuja presença é visível e decorre de suas mobilizações políticas. Entretanto, no Brasil, os indígenas fazem parte da população pluricultural que se constitui no país, isto é, são menos numerosos e sua mobilização política é menos expressiva que nos demais países, inclusive se comparados aos países da América Latina, configurando-se isto como um problema para a população indígena brasileira.

Segundo Vidal (1991), conforme supracitado, desde 1970 o governo militar desenvolvimentista, mediante o discurso ideológico de que a população indígena era possuidora de muita terra se comparado ao seu contingente populacional, passou a defender, legitimado pelo discurso do ―vazio demográfico‖, a tomada e ocupação das terras indígenas. Mediante essas práticas autoritárias do governo ditatorial, ocorreu o avanço das relações capitalistas na Amazônia, sob a égide do grande capital.

Assim, durante esse período o autoritarismo persiste no Estado brasileiro, em particular no órgão indigenista oficial (FUNAI), tomado pela ideologia do desenvolvimento e da segurança nacional. Aumenta o controle do Conselho de Segurança Nacional sobre as áreas indígenas e a questão da demarcação das terras fica sob a responsabilidade do Ministério de Assuntos Fundiários (MEAF), tornando todo o processo mais lento e consequentemente permitindo as mais diversas pressões regionais.

Apesar disso, em 1979 foi criada a União das Nações Indígenas (UNI), permitindo o surgimento de lideranças indígenas e de uma política indígena contrária à política indigenista oficial. Esse fato novo teve repercussão positiva no interior do mundo indígena, no espaço das suas relações com a sociedade nacional e nos meios de comunicação de massa. Várias assembleias de indígenas passaram a ser realizadas com o objetivo de esclarecer aos diferentes povos indígenas sobre seus direitos e organizar suas lideranças para a luta política.

Com a convocação da Assembleia Nacional Constituinte de 1987, ao longo das diferentes etapas dos trabalhos, apesar dos indígenas não poderem se representar por meio de voto, marcaram presença por intermédio de seus aliados que defenderam suas reivindicações. Porém, para que conseguissem aprovar suas propostas, os indígenas e seus aliados tiveram de enfrentar grandes embates com os segmentos representativos dos interesses hegemônicos burgueses. Assim, às vésperas da Assembleia Nacional Constituinte os povos indígenas

encontravam-se organizados na defesa de seus interesses, com suas pautas de reivindicações demarcadas. Entretanto, apesar de toda essa pressão, o Congresso Nacional, representante do Estado brasileiro, desde aquele período histórico até a presente data, não atendeu a principal reivindicação dos indígenas, a aprovação de uma nova lei que disponha sobre o Estatuto das Sociedades Indígenas14 em substituição ao Estatuto do Índio.