Composition et nature de l’Office

A la mort du docteur Nansen, la Société des Nations prit la décision de liquider l’œuvre de secours aux réfugiés en 1939 au plus tard, puis procéda à une réorganisation générale de l’Office. A cet effet, un projet fut approuvé par la XIe Assemblée de la Société des Nations en date du 30 septembre 1930. La protection politico-juridique des apatrides fut confiée au Secrétariat général de la Société des Nations en vertu de l’accord du 30 juin 1928⁴⁴⁵.

Quant aux problèmes humanitaires, ils furent confiés à un organe spécial, l’Office International Nansen pour les réfugiés, fondé en vertu de l’article 24 du Pacte, « sous l’autorité de la Société des Nations », financé par les crédits de la SDN, sous son contrôle et sous la présidence d’une personne choisie par elle : le premier président de l’Office International Nansen fut M. Max Huber⁴⁴⁶.

Concernant la tâche humanitaire, l’Office Nansen fut constitué afin de poursuivre les objectifs suivants : recueillir et centraliser les informations sur le sort matériel et moral des réfugiés ; donner des directives aux institutions d’assistance qui existaient et qui seraient créées avec l’autorisation des autorités nationales et coordonner leurs actions ; recueillir et répartir en utilisant tous les concours utiles, en particulier celui du Comité Consultatif des Organisations Privées - les ressources attribuées en vue de l’amélioration du sort des

444 Voir Justice CASTILLO MAROIS, Les Interprètes de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, Etude du point de vue de la France, sous la direction de Marie GAUTIER et Anne-Marie TOURNEPICHE, thèse soutenue le 27 mai 2016 à l’Université de Bordeaux, Ecole doctorale de droit (ED 41), Université de Bordeaux, 2016, p. 26.

445 Société des Nations, A. 85, Genève, 1931, p. 3

446 Max HUBER, né le 28 décembre 1874 à Zurich (Suisse) et mort le 1^er janvier 1960 dans la même ville. Il étudie le droit à Lausanne, Zurich et Berlin. Il choisit un sujet de thèse assez neuf : la « Succession des Etats ».

Il était docteur en droit et sa nomination comme professeur de droit international et de droit public à Zurich lui parvint à Shanghai et le ramène en Suisse. Il fut ancien président de la Cour permanente de justice internationale. Il s’est vu confier des missions politico-diplomatiques. En 1907, il participa à la deuxième Conférence de la paix qui s’est tenue à la Haye. Agé de trente-trois-ans, il fut le benjamin des trois cents délégués accrédités. Le Traité de la Cour des Prises suffit, à lui seul, pour donner à l’année 1907 une importance qui la rendra mémorable dans l’histoire du droit international. C’est ainsi que Max Huber résuma ses impressions, dans un exposé qui parut, en 1918, dans « l’Annuaire du droit public ». Il fut président du Comité International de la Croix-Rouge. Voir Fritz WARTENWEILER, Un livre sur Max HUBER, Spannungen und Wand lungen in Werden und Wirken. Préface de M. Max Petitpierre, conseiller fédéral. Rotapfel-Vertag, Zürich, 1953, pp. 129-130, 445 pages.

DRAME KANDJI 148 réfugiés, y compris les ressources provenant de la vente du timbre Nansen ; faciliter enfin le placement et l’établissement des réfugiés⁴⁴⁷.

De même, l’Office International Nansen était indépendant, pourvu de la personnalité juridique et placé sous l’autorité de la S.D.N. en vertu de l’article 24 du Pacte :

« Tous les bureaux internationaux antérieurement établis par traités collectifs seront, sous réserve de l'assentiment des parties, placés sous l'autorité de la Société. Tous autres bureaux internationaux et toutes commissions pour le règlement des affaires d'intérêt international qui seront créés ultérieurement seront placés sous l'autorité de la Société. Pour toutes questions d'intérêt international réglées par des conventions générales, mais non soumises au contrôle de Commissions ou de bureaux internationaux, le Secrétariat de la Société devra, si les parties le demandent et si le Conseil y consent, réunir et distribuer toutes informations utiles et prêter toute l'assistance nécessaire ou désirable »⁴⁴⁸.

En d’autres termes, le contenu de l’article se résumait à deux idées. D’une part la coordination générale des Unions internationales publiques formulée dans le paragraphe 1 et 3 de l’article 24 du Pacte de la S.D.N. Et d’autre part, dans le paragraphe 2, le contrôle administratif des conventions internationales⁴⁴⁹.

Ainsi, l’Office comporta des tâches à la fois politiques et juridiques d’une part, et des tâches humanitaires d’autre part. Le projet du 5 septembre 1930, présenté à l’Assemblée par la Commission Intergouvernementale Consultative, définit la protection politique et juridique⁴⁵⁰ comme suit :

a) Etudier l’évolution du problème des réfugiés ;

b) Assurer, suivre et régulariser l’application des arrangements et accords existants ; c) Provoquer éventuellement la révision des arrangements d’accords actuels et la

conclusion d’arrangements et accords normaux.

L’autorité suprême de l’Office International Nansen fut constituée par son Conseil d’administration, composé, outre du président, d’un représentant du Secrétaire général de la

447 Rapport de la Commission Intergouvernementale Consultative du 5 septembre 1930 (A. 34. 1930).

448 Voir Victor-Yves GHEBALI, Assistant à l’Institut universitaire de hautes études internationales (Genève) et attaché au Centre européen de la Dotation Carnegie pour la paix internationale ; la France en guerre et les organisations internationales. Paris, Mouton, 1967 ; la S.D.N. et l’O.N.U. (en collection avec P. GERBET, et M. R. Mouton). Paris, Editions Richelieu, 1973 ; Répertoire des documents de la Société des Nations, 1919-1945. Dobbs-Ferry, oceana, 1973, 2 Vol. Bilingue. Voir aussi, Victor-Yves GHEBALI, Aux origines de l’ECOSOC, l’Evolution des Commissions et Organisations techniques de la Société des Nations, Annuaire français de droit international, Année 1972/ Volume 18 / Numéro 1 /pp. 469-511.

449 Hans KELSEN a fort bien démontré l’absurdité d’une telle interprétation en relavant les défectuosités de l’article 24 sur le plan de la technique juridique. En premier lieu, l’exigence d’un traité collectif s’appliquait à tous les Bureaux quelle que fût l’époque de leur création ; l’examen du texte anglais du paragraphe 2 de l’article 24 (« all such international bureaux… ») levait tout doute à cet égard ; en deuxième lieu, il était admis que l’article visait les entités juridiques à dénomination variable (Bureaux, Commissions…). Voir Hans KELSEN,

« Contribution à l’étude de la révision juridico-technique du Statut de la S.D.N, R.G.D.I.P, 1938, pp. 230-237.

450 Rapport du Conseil d’Administration à la 12^e Assemblée de la Société des Nations, le 27 juillet 1931.

Journal Officiel, A. 27, 1931.

DRAME KANDJI 149 Société des Nations, d’un représentant de la direction du Bureau International du Travail, du président et de deux membres de la Commission intergouvernementale, de trois membres du Comité consultatif des organisations privées, désignés par ce comité et de deux représentants des grandes organisations internationales d’assistance, désignés à la majorité des deux tiers, par les autres membres du Conseil d’Administration.

En outre, l’Office devait assurer ses activités jusqu’à la fin de l’année 1933⁴⁵¹, date à laquelle on comptait que l’établissement de tous les réfugiés qui vivaient dans les camps serait terminé. Mais à cause d’incidents et d’obstacles divers inhérents à la complexité de l’œuvre, le travail de liquidation ne put intervenir qu’en 1934⁴⁵².

La S.D.N. avait supporté les frais administratifs pendant toute cette durée. Il ne faut pas oublier que l’Office avait été créé pour être liquidé. En revanche, la liquidation de l’Office Nansen ne pourrait être faite avec sûreté qu’en 1939. En effet, la S.D.N. n’accepta jamais la charge des secours aux réfugiés. Il a toujours laissé au Haut-Commissaire toute l’initiative de se procurer les fonds nécessaires pour mener à bien sa tâche.

En somme, il est important à ce titre de préciser la mission spécifique et difficile que tint en la matière l’Office international Nansen pour les Réfugiés de 1930 à 1939. En effet, en 1936 une vigoureuse campagne fut menée contre l’Office international Nansen chargé des réfugiés des années vingt. Cette campagne fut menée par la Ligue des Droits de l’Homme, qui tenta à maintes reprises d’infléchir les décisions administratives et politiques de l’Office Nansen dans une situation de tension extrême dans le domaine du droit d’asile⁴⁵³. Cependant, concernant les problèmes juridiques, la S.D.N se heurta dès le départ, pour le transfert des réfugiés russes, à la question des pièces d’identité qu’on dut résoudre par un arrangement conclu le 5 juillet 1922 en instaurant le système du « passeport Nansen ». De même, le 31 mai 1924, un autre arrangement vint étendre ses effets aux réfugiés arméniens. De plus, le 12 mai 1926 un troisième arrangement vint compléter et modifier les deux précédents à la suite de l’expérience acquise. Ce dernier visait à faciliter le déplacement des réfugiés en prévoyant l’apposition sur les certificats d’un visa de retour permettant de revenir dans le pays qui l’avait délivré. Enfin, le 30 juin 1928 intervint un arrangement pour étendre les dispositions antérieures et posa un règlement de l’ensemble des problèmes juridiques en dotant les réfugiés d’un statut légal international⁴⁵⁴.

451 Voir les statistiques concernant les travaux des établissements accomplis jusqu’à la fin de 1933 : cette œuvre, commencée par le B.I.T. et le Haut-Commissaire, fut continuée par l’Office Nansen. Voir le Rapport du Conseil d’Administration de l’Office Nansen du 20 août 1934 (numéro officiel : A. 12. 1934), page 11.

452 Voir le Rapport du Conseil d’Administration de l’Office Nansen du 20 août 1934 (numéro officiel : A. 12.

1934), page 11. Op. cit.

453 KEVONIAN, Dzovinar, Question des réfugiés, droits de l’homme : éléments d’une convergence pendant l’entre-deux-guerres. In : Matériaux pour l’histoire de notre temps, n° 72, 2003, pp.40-49.

454 Voir l’Office International Nansen pour les Réfugiés, sous l’autorité de la Société des Nations, délégation en France du Haut-Commissariat près la Société des Nations pour les réfugiés. Journal Officiel du 17 janvier 1930. Cf. aussi le Rapport au Président de la République du 11 janvier 1930 à Paris.

DRAME KANDJI 150

§2 Les arrangements et accords existants relatifs au statut juridique des réfugiés

Qu’est qu’un arrangement ? Est-ce qu’il a force exécutoire ? Ce terme mérite une précision.

Il convient aussi de déterminer ses effets. D’abord, un arrangement constitue un instrument diplomatique international souple et pratique. Les arrangements contiennent des recommandations dont la signature par les représentants intergouvernementaux n’implique pas l’obligation pour les gouvernements de les appliquer. En d’autres termes, les arrangements n’avaient pas de force exécutoire. Une loi était nécessaire pour les doter d’un caractère obligatoire. Par exemple l’arrangement du 26 mai 1926 eut un caractère obligatoire en France car la Chambre des députés et le Sénat votèrent une loi le 27 mai 1933 sur la base d’un projet présenté par le gouvernement⁴⁵⁵. Les arrangements pouvaient être bilatéraux ou multilatéraux. Mais tous les arrangements relatifs au statut juridique des réfugiés dans notre cas de figure, étaient multilatéraux. En effet, l’arrangement du 5 juillet 1922 fut adopté par 53 Etats, l’arrangement du 31 mai 1924 par 35 Etats, l’arrangement du 12 mai 1926 par 20 Etats, l’arrangement du 30 juin 1928 par 11 Etats, la Convention du 28 octobre 1933 par 8 Etats, l’arrangement provisoire du 4 juillet 1936 par 7 Etats, la Convention du 10 février 1938 et le Protocole additionnel du 14 septembre 1939 par 3 Etats⁴⁵⁶.

Les mesures prises en faveur des réfugiés russes et arméniens prévues par les arrangements du 5 juillet 1922, du 31 mai 1924 et du 12 mai 1926 furent étendues aux réfugiés turcs, assyriens, assyro-chaldéens et assimilés⁴⁵⁷. En effet, il s’avéra nécessaire pour la Société des Nations de procéder au règlement des premiers problèmes juridiques qui se firent sentir.

Les arrangements intergouvernementaux instaurèrent non seulement la question des pièces d’identité mais aussi diverses autres questions pour déterminer un statut juridique définitif aux problèmes des réfugiés et des apatrides.

A ) Arrangements relatifs au statut juridique des réfugiés russes et arméniens

L’évolution de la situation juridique des réfugiés après la première guerre mondiale laissa apparaître divers problèmes de droit international. La question fondamentale fut de savoir quelles étaient les conditions légales de ces réfugiés du point de vue de leur statut ?

455 Voir projet de loi numéro 1.985, Chambre des Députés, quinzième législature, session 1933.

456 Voir the UN Refugee Agency (UNHCR), Colloque sur l’évolution du droit des réfugiés en ce qui concerne particulièrement la Convention de Genève de 195 et le statut du Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés réuni à la villa Serbelloni, à Bellagio (Italie) du 21 au 28 avril 1965, UNHCR, Italie, 28 avril 1965, p.

27.

457 Société des Nations, Office International Nansen pour les Réfugiés, sous l’autorité de la Société des Nations, Conventions et Règlements relatifs aux réfugiés, Paris, 1938, imprimerie CRÉTÉ, p. 13, Volume 56.

DRAME KANDJI 151 La mesure qui concernait initialement les seuls réfugiés russes fut entérinée par un arrangement du 5 juillet 1922 avant d’être étendue aux Arméniens par un arrangement du 31 mai 1924. Ces textes furent considérés comme une « importante étape dans la voie d’une réglementation internationale du statut juridique des réfugiés et de la protection des individus en dehors de leur Etat d’origine »⁴⁵⁸.

1 - L’arrangement du 5 juillet 1922 pour les réfugiés russes

Le 3 juillet 1922, le docteur Nansen, Haut-Commissaire de la Société des Nations, convoqua à Genève une conférence pour étudier la question des pièces d’identité pour les réfugiés russes. Ayant pris en considération les propositions formulées par Fridtjof Nansen dans son rapport au Conseil de la S.D.N du 17 mars 1922⁴⁵⁹, les représentants des gouvernements tombèrent d’accord à l’unanimité sur la forme certificat d’identité dont ils recommandèrent l’adoption aux Etats représentés à la conférence, aux membres de la Société des Nations, ainsi qu’aux Etats n’en faisant pas partie⁴⁶⁰.

En revanche, le certificat Nansen n’eut pas d’autre effet que celui d’une simple pièce d’identité. En effet, ce système reconnu par les Etats signataires ne créa aucune obligation, ni aucun engagement à la charge de ces gouvernements. En vertu des articles 1 et 2 de l’arrangement du 05 juillet 1922, ce certificat fut délivré aux conditions⁴⁶¹ relatives à la

458 REALE, Egidio « Le problème des passeports », op. cit. p. 145.

459 Société des Nations, Office International Nansen pour les Réfugiés sous l’autorité de la S.D.N, Conventions et Règlements relatifs aux réfugiés, Paris, 1938, ORG/REF/LON/1 D, IV Arrangement relatif à la délivrance des certificats d’identité aux réfugiés russes.

460 Voir Etat des adhésions aux arrangements intergouvernementaux relatifs aux réfugiés. Réf. C.A.C., 3, 1935.

Pour la forme du certificat dit « Nansen », pour les réfugiés, voir l’annexe n° 1 de cette thèse.

461« Il ne dérogera pas aux lois et règlements sur la police des étrangers en vigueur dans chaque Etat ; 1- Il n’affectera en rien les dispositions spéciales concernant les personnes de nationalité russe, y

compris celles ayant perdu cette nationalité sans en acquérir une autre ;

2- L’octroi du certificat n’implique en aucune façon pour le réfugié le droit au retour dans l’Etat où il l’a obtenu, sauf autorisation spéciale de cet Etat ;

3- L’Etat qui délivre le certificat est seul qualifié pour le renouveler, aussi longtemps que le réfugié continue à résider sur son territoire ;

4- Sur présentation du certificat, le réfugié pourra éventuellement être admis dans l’Etat où il désire se rendre, soit le gouvernement de ce pays appose directement son visa sur ce document, soit que cet Etat le considère comme une pièce de légitimationpermettant à ses autorités consulaires de délivrer, sur sa production, un nouveau certificat au porteur l’habilitant à franchir la frontière ;

5- Visa de transit. Les Etats délivreront des visas de transit pourvu que les prescriptions en vigueur dans chaque Etat soient remplies et sous les formes prévues au paragraphe précédent, à condition que le réfugié russe ait obtenu le visa de l’Etat où il se rend ;

DRAME KANDJI 152 police des étrangers, à la question de l’apatridie, à la compétence de l’Etat sur le renouvellement du certificat d’identité…

De même, d’après le principe que le certificat n’était qu’une pièce d’identité, les articles 5 et 6 décidèrent qu’il ne tenait pas lieu de passeport et que si les Etats où voulait entrer le réfugié ou qu’il voulait traverser lui reconnaissaient cette valeur, ils devaient apposer un visa ou faire un acte quelconque tendant à lui donner cet effet.

Le certificat était délivré conformément aux résolutions de la Conférence gouvernementale convoquée par le Dr Nansen, Haut-Commissaire pour les réfugiés russes, à Genève le 3-5 juillet 1922. L’arrangement recommandait, sauf dispositions contraires, la gratuité de la délivrance aux indigents. De plus, le certificat n’était pas valable pour le retour dans le pays qui l’avait délivré sans une mention spéciale inscrite sur le présent document. Il cessait même d’être valable si le porteur pénétrait en un moment quelconque en Russie.

Quant à l’arrangement de 1924, il décidait d’étendre le système du certificat Nansen aux réfugiés arméniens. En effet, l’application de l’arrangement de 1922 pour les réfugiés russes donna de si bons résultats qu’elle fut étendue aux réfugiés arméniens à la suite d’une demande adressée au Conseil de la Société des Nations. Le certificat Nansen avait valeur de pièce d’identité au sens de l’article 27 de la Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés qui dispose : « Les Etats contractants délivreront des pièces d’identité à tout réfugié se trouvant sur leur territoire et qui ne possède pas un titre de voyage valable »⁴⁶². L’arrangement du 5 juillet 1922 et l’arrangement du 31 mai 1924 ne permettaient pas à leurs détenteurs de retourner dans l’Etat qui leur avait délivré le passeport Nansen une fois que le réfugié avait quitté ledit territoire. Ce n’est qu’avec l’arrangement du 12 mai 1926 que les réfugiés obtinrent en plus de leurs certificats d’identité des visas leur permettant d’entrer et de sortir de l’Etat leur ayant délivré ces certificats.

6- Les certificats seront rédigés au moins en deux langues : la langue nationale de l’autorité qui les délivre et la langue française, ainsi qu’il a été prévu pour les passeports internationaux à la Conférence de Paris, le 21 octobre 1920. La délivrance en sera gratuite aux indigents, sauf dispositions légales contraires ;

7- Les membres de la Société des Nations ainsi que les autres Etats qui n’ont pas assisté à la présente Conférence sont invités à adhérer à l’arrangement de 1922 et à communiquer leur décision dans le plus bref délai au secrétaire général de la Société des Nations ;

Vu l’urgence, les Etats représentés à la Conférence et les Etats adhérents sont priés de notifier par écrit, le plus tôt possible, au secrétaire général de la Société des Nations, la date à laquelle ils appliqueront le présent arrangement ; celui-ci entrera en vigueur au fur et à mesure que les notifications en parviendront au secrétaire général »

462 Voir Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés, Décret n° 54-1055 du 14 octobre 1954 portant publication de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 sur le statut des réfugiés, signée à New-York le 11 septembre 1952, Journal Officiel du 29 octobre 1954, Annexe, Titre de voyage, p. 28.

DRAME KANDJI 153 2 - L’arrangement du 31 mai 1924 pour les réfugiés arméniens

Le certificat ne fut pas délivré aux personnes d’origine arménienne qui rentraient dans la catégorie des réfugiés russes aux termes de l’arrangement conclu à Genève le 5 juillet 1922⁴⁶³.

L’arrangement de 1924 précisait que le certificat était délivré aux conditions⁴⁶⁴ relatives au contrôle des étrangers, aux personnes d’origine arménienne, au déplacement des réfugiés…

Ce projet fut adopté par les gouvernements qui notifièrent leur adhésion au secrétaire général de la Société des Nations. Cette dernière la communiqua à tous les membres de la S.D.N. et à tous les autres membres auxquels le présent projet fut soumis. En raison de l’urgence que présentait cette question, chaque gouvernement fut invité à fixer une date aussi rapprochée que possible pour l’entrée en vigueur, sur son territoire, du présent projet, et pour la

463 Société des Nations, Journal Officiel de juillet 1924, Genève, 1924, p. 267.

464« Il ne sera contraire à aucune des lois et règlements, régissant dans un Etat quelconque, le contrôle des étrangers

1- Il n’affectera en rien les règlements spéciaux visant les personnes d’origine arménienne ;

2- L’octroi du certificat ne confère nullement à l’intéressé le droit de revenir dans l’Etat où il a obtenu le certificat sans autorisation spéciale dudit Etat. Les gouvernements sont toutefois priés d’accorder cette autorisation dans tous les cas où il n’y aurait pas de motif particulier pour la refuser, afin de

2- L’octroi du certificat ne confère nullement à l’intéressé le droit de revenir dans l’Etat où il a obtenu le certificat sans autorisation spéciale dudit Etat. Les gouvernements sont toutefois priés d’accorder cette autorisation dans tous les cas où il n’y aurait pas de motif particulier pour la refuser, afin de