LA PROTECTION DES APATRIDES

Section 1 Étude globale de la situation des apatrides

La question des apatrides s’était longtemps confondue avec celle des réfugiés, même par l’Institut de droit international576. En effet, il est difficile d’isoler les notions de réfugié et d’apatride à l’égard de leurs caractéristiques juridiques, tout au moins dans leurs effets. En revanche, tous les réfugiés n’étaient pas nécessairement apatrides car l’apatride était dépourvu de tout rattachement juridique à un Etat par la nationalité: une situation aiguë et compliquée. La très grande majorité des apatrides étaient des réfugiés. Ceux-ci étaient des apatrides de jure s’ils avaient été dénaturalisés par leur pays d’origine. Ils devenaient des apatrides de facto si, sans être dénaturalisés, ils ne jouissaient plus de la protection et de l’assistance de leurs autorités nationales.

Pourtant, la nationalité fut depuis longtemps un droit accordé à tout individu même si le droit inaliénable de quitter son pays ne fut pas inclus dans la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme du 10 décembre 1948577. Cependant, dans son article 15, elle énonça que « tout homme a droit à une nationalité et doit pouvoir en changer librement »578.

Donc, comment fournir aux apatrides une personnalité juridique de substitution ? Est-ce que les Etats imposaient la nationalité ou est-ce que les citoyens l’avaient naturellement ? Est-ce qu’il existait des accords internationaux entre les Etats ?

§1 Les problèmes soulevés par l’apatridie

Le problème de l’apatridie ne revêtit un aspect entièrement nouveau qu’à partir de la fin de la première Guerre mondiale, qui engendra beaucoup d’apatrides dans divers pays d’Europe.

Rappelons que c’est à partir de 1921 que la Société des Nations décida de créer des organisations internationales destinées aux Réfugiés russes, arméniens, assyriens, assyro-chaldéens et assimilés579. Il fallut attendre l’année 1930 pour voir une première Conférence

576 SCELLE, Georges, Le problème de l’apatridie devant la Commission du droit international de l’Organisation des Nations Unies, Published by : Berliner Wissenschafts-Verlag, Berlin, 1953, Vol (1953/55), pp. 142-153.

577 L’article 12 du projet de la célèbre Déclaration du Droit des Gens, présentée par l’Abbé Grégoire à la Convention, dans la séance du 4 floréal an II, disait au contraire : « Un peuple a droit de refuser l’entrée de son territoire et de renvoyer les étrangers quand la sûreté l’exige. » (Monitors, n° 217).

578 SCELLE, Georges, Le problème de l’apatridie devant la Commission du droit international de l’O.N.U, Published by : Berliner Wissenschafts-Verlag, 1953, p. 142, Op.cit.

579 Par exemple, beaucoup d’organisations bénévoles apportant leur concours aux opérations de l’OIR. A en croire :

1- En Allemagne, en Autriche et en Italie : Les organisations suivantes travaillaient dans ces trois pays, ou seulement dans certains d’entre eux.

• Agence Juive pour la Palestine ; Alliance universelle des Unions chrétiennes de jeunes gens et de jeunes filles ; American Friends Service Committee ; American Joint Distribution Committee ; American Polish War Relief ; Bureau International des éclaireurs ; Church World Service ; Comité américain pour l’assistance aux enfants européens ; Comité central mennonite ; Comité juif pour l’assistance à l’étranger ; Comité national américain d’assistance aux Arméniens sans foyer ; Conseil Œcuménique des Eglises ; Conseil des sociétés

DRAME KANDJI 194 de codification organisée sous les auspices de la Société des Nations580. Elle aboutit à la Convention sur certaines questions relatives aux conflits de lois sur la nationalité et au Protocole relatif à un cas d’apatride. Avant de traiter la question de l’apatridie, l’Etat devait déterminer ses propres citoyens. Selon l’article 1er du projet de Convention élaboré par la Conférence de codification de 1930 : « Il appartient à chaque Etat de déterminer quels sont ses nationaux, sa législation devant être admise par les autres Etats, pourvu qu’elle soit d’accord avec les Conventions internationales, la coutume internationale et les principes de droit généralement reconnus en matière de nationalité »581.

britanniques pour l’assistance à l’étranger (comprenant les activités d’un certain nombre d’organisations membres de ce conseil) ; Rouge britannique ; Rouge italienne ; Rouge néerlandaise ; Croix-Rouge polonaise ; Fédération luthérienne mondiale ; Fonds de secours aux Etudiants ; International Rescue and Relief Committee ; National Catholic Welfare Conference-War Relief Services ; Service social international ; Société d’assistance aux immigrants juifs ; Union mondiale des sociétés pour le développement du travail artisanal, industriel et agricole parmi les Juifs ; Unitarian Service Committee ; United Lithuanian Relief Fund of America ; United Ukrainian American Relief Committee et Ukrainian Canadian Relief Fund ; Vaad Hatzala.

2- En France :

• Aumônerie protestante ; Caisse israélite de prêts ; Centre de formation professionnelle ; Centre de reclassement professionnel ; Centre d’orientation social des étrangers ; Comité des œuvres sociales de la résistance ; Comité international pour le classement des intellectuels réfugiés ; Comité inter-mouvements auprès des évacués ; Comité juif d’action sociale et de reconstruction ; Entraide française ; Fédération des sociétés juives de France ; Fonds de démarrage économique ; International Rescue and Relief Committee ; Œuvre de protection des enfants juifs ; Organisation- Reconstruction- Travail ; Secours catholique ; Service social d’aide aux émigrants ; Service social des jeunes ; Service Quaker ; Union des étudiants juifs de France ; Unitarian Service Committee.

3- En Belgique :

• Aide aux Israélites victimes de la guerre ; Comité central israélite ; Comité d’aide aux Israélites victimes des lois raciales ; Comité des réfugiés venant de l’Est ; Comité estonien ; Comité international pour le placement des intellectuels réfugiés ; Comité yougoslave ; Croix-Rouge lettonne ; Ecole artisanale et agricole du Bahad ; Front national autrichien ; Jewish Agency ; Œuvre de Notre-Dame de Sion ; Organisation- Reconstruction- Travail.

4- Au Pays-Bas :

• Centre Quaker international ; Comité catholique pour les réfugiés ; Comité juif de coordination ; Organisation- Reconstruction- Travail ; Union d’Allemands apatrides anti-fascistes.

5- Au Portugal :

American Joint Distribution Committee ; National Catholic Welfare Conference ; Unitarian Service Committee.

6- En Espagne :

American Joint Distribution Committee (Barcelone) ; Délégation en Espagne d’Organisation américaine d’assistance (Madrid).

7- En Chine :

American Joint Distribution Committee ; Association des émigrants russes ; Catholic Welfare Committee ; Comité central mennonite ; Comité des coordinations pour les réfugiés ; International Relief Committee.

580 Société des Nations, Commission préparatoire de l’Organisation Internationale pour les Réfugiés, Délégation pour la France, Paris, le 17 septembre 1948. Réf. JR/RH. 04975.

581 SCELLE, Georges, Le problème de l’apatridie devant la Commission du Droit International, de l’O.N.U., Published by : Berliner Wissenschafts-Verlag, Berlin, 1953, p. 146, Op. cit.

DRAME KANDJI 195 Cette formule se trouvait dans l’article 13 du projet de Déclaration des droits et devoirs des Etats adopté par la Commission de Droit International à la première session. En revanche, avant d’étudier les Conventions et Traités conclus entre Etats, il est nécessaire de comprendre la situation des apatrides avant et après la seconde Guerre mondiale. Quelles furent les grandes questions envisagées par les Etats pour l’amélioration de la condition des apatrides, l’élimination de l’apatridie ?

A ) La situation urgente du problème

La première cause de l’apatridie fut la guerre. En effet, les circonstances engendrées par la guerre privèrent beaucoup de personnes non seulement de leur patrie, mais également de leurs documents d’identité, perdus dans la précipitation pour fuir les massacres. Les apatrides furent très nombreux et l’amélioration de leur condition était une nécessité urgente.

De même, le « retrait des naturalisations » pendant la guerre créa aussi des apatrides. En effet, pour des raisons d’ordre public, des personnes furent privées arbitrairement de leur nationalité. Par exemple, rappelons-nous les lois françaises votées pendant la guerre, celle du 17 avril 1915 remplacée par celle du 18 juin 1917, et celle du 18 mars 1917 ; les actes anglais du 7 août 1914 et du 8 août 1918 ; le décret italien n° 36 du 18 janvier 1918. Ces lois, dites « du retrait des naturalisations »582, créèrent des apatrides pour des raisons d’ordre public et d’opportunité583. Elles retiraient leur naturalisation aux ressortissants des pays en guerre avec la France, la Grande-Bretagne et l’Italie. C’est pourquoi, après la fin de la Première guerre mondiale, la SDN constata le besoin pour les apatrides d’une protection juridique et politique internationale. L’absence de règles générale pendant cette période concernant l’attribution de la nationalité et le défaut d’harmonie des législations nationales constituaient la source pertinente de l’apatridie. Certes, il existait des Conventions internationales qui fixaient la condition de certaines catégories d’apatrides de façon à peu près satisfaisante. Mais beaucoup d’apatrides ne bénéficiaient pas de ces Conventions qui visaient seulement certaines catégories d’apatrides et auxquelles un nombre restreint d’Etats prirent parti.

1 - Situation de l’apatride dont la condition était différente de celle de l’étranger

A la suite de la première guerre mondiale eut lieu tout d’abord l’exode de plus d’un million de réfugiés russes et arméniens à travers toute l’Europe. De même, l’instauration du régime fasciste en Italie fut suivie de l’exode de dizaines de milliers de réfugiés italiens. En Espagne, de 1937 à 1939, les républicains en fuite furent accueillis par la France. Citons l’exode des

582 VICHNIAC, Marc, Le Statut International des Apatrides, Extrait du recueil des cours, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1934, p. 18, Op. cit.

583 HEALY, Th., Théorie générale de l’ordre public, Recueil de l’Académie de Droit International, t. 9, p. 448 et 485.

DRAME KANDJI 196 Allemands, adversaires du nazisme et du fascisme, et des Israélites persécutés en provenance des pays de l’Axe et des territoires occupés à la veille de la seconde guerre mondiale. Tous ces mouvements de populations engendrèrent des réfugiés et des apatrides584.

Ainsi, pour améliorer la condition de l’apatride, la Société des Nations, au regard du respect des droits de l’homme, exigea que celui-ci fût intégré dans le cadre du droit international qui ne considérait traditionnellement que le cas des étrangers pourvus de nationalité.

Cependant, pour mieux protéger l’individu contre la privation arbitraire de sa nationalité, il fallait connaître les différents groupes d’apatridie et la législation applicable non seulement dans le pays d’origine des apatrides, mais aussi dans le pays d’accueil. De même, il fallait ne pas confondre les apatrides avec les étrangers585. En effet, sur le plan juridique, on parlait d’apatridie lorsqu’aucun Etat ne voulait accorder sa nationalité à des catégories déterminées de personnes.

a. Les catégories d’apatridie et leur statut juridique

L’apatridie résultait des situations les plus diversifiées et relevait des dispositions du droit civil et du droit pénal, de caractère national et international.

Pour assurer leur protection, il fallait, d’une part, que l’apatride fût doté d’un statut lui assurant la jouissance des droits nécessaires pour qu’il puisse mener une existence qui soit digne d’un être humain et que, d’autre part, il soit assuré d’une protection internationale adéquate.

Concernant leur statut, les apatrides pouvaient être divisés en deux grandes catégories586 :

584 SIMSON, Sir John, The Refugee Problem, Oxford University Press, 1939, et Refugee, 1939, p. 120

585 Cf. Subdivisions analogues dans l’exposé du président du Comité des Experts, A. Politis, à la séance de la Conférence générale des Communications et du Transit, du 24 août 1927 ; Publication citée de la Société des Nations, pp. 10-11.

586 Nations Unies, Etude de la situation des apatrides présentée par le Secrétaire général, Huitième session, Point 40 de l’ordre du jour provisoire, Conseil Economique et Social, E/ 1112 1er février 1949, p. 66.

DRAME KANDJI 197 1° Ceux qui jouissaient déjà d’un statut en vertu de la Convention du 28 octobre 1933587, de la Convention du 10 février 1938588 ou du Protocole additionnel à cette dernière du 14 septembre 1939 ;

2° Ceux qui n’étaient point encore dotés d’un statut conventionnel. Pour les apatrides de la première catégorie, on pouvait envisager la conservation de leur statut déjà acquis. Toutefois, il importe de signaler que les Conventions ci-dessus mentionnées ne recevaient qu’un nombre restreint de ratifications ou d’adhésions. Donc, il fallait que d’autres Etats devinrent partie intégrante de ces instruments diplomatiques.

3° Pour ceux qui étaient des apatrides de la troisième catégorie, il était indispensable de les doter d’un statut. En effet, cette catégorie comprendrait les personnes dont la nationalité était parfaitement définie, mais auxquelles le passeport national était refusé par leurs autorités consulaires pour des motifs divers ou qui avaient des raisons spéciales pour ne pas demander un passeport aux autorités consulaires nationales.

A cet égard, il fallait déterminer les principaux éléments de ce statut et en discuter la question de savoir quelle devait être la forme qu’il convenait de lui donner ?

587 Il apparut bientôt que sous cette forme l’arrangement était inefficace. On ne pouvait améliorer la condition des réfugiés si l’on n’apportait pas certains compléments au droit commun, lequel visait les étrangers qui possédaient une nationalité et non les apatrides. Des textes législatifs ou des obligations formelles établies par une Convention internationale pouvaient seuls opérer les changements nécessaires. Des recommandations ne suffisaient pas. Or, et le fait était à noter, des divers recommandations contenues dans l’Arrangement du 30 juin 1928 une seule et dans un pays seulement fut intégrée dans la législation interne (article 93 de la loi yougoslave du 27 mars 1931 sur les impôts).

Après l’achèvement des travaux préparatoires, le Conseil de la Société des Nations, par une résolution du 22 mai 1933, chargea la Commission intergouvernementale et l’Office Nansen de convoquer une Conférence internationale et de lui soumettre le projet d’une Convention.

La Conférence à laquelle prirent part quinze gouvernements se tint à Genève du 26 au 28 octobre 1933 sous la présidence de M. de NAVAILLES, délégué du gouvernement français. Les experts réfugiés u furent admis à titre consultatif. La Conférence adopta avec quelques modifications le projet élaboré par la Commission intergouvernementale et l’Office Nansen. La Convention du 28 octobre 1933 qui fut ratifiée par huit pays régla les questions les diverses relatives à la condition des réfugiés : statut administratif ; circulation internationale et intérieure, séjour, expulsion et refoulement (article 2 et 3) ; condition juridique, statut personnel, divorces, droits acquis sous l’empire de l’ancienne loi nationale (articles 4 et 5) ; accès devant les tribunaux, caution judicatum solvi, assistance judiciaire (article 6) ; conditions de travail (article 7) ; accidents du travail (article 8) ; assistance et prévoyance (article 9, 10, et 11) ; instructions (article 12) ; régime fiscal (article 13) ; dispense de réciprocité (article 14). Voir Nations Unies, Une étude sur l’Apatridie, Département des questions sociales, Lake Success, New York, août 1949, p. 48.

588 Au cours de sa 18ème session et sur la demande de Sir Neil MALCOLM, Haut-Commissaire pour les réfugiés provenant d’Allemagne, l’Assemblée de la Société des Nations décida par la une résolution du 5 octobre 1937 de convoquer une Conférence pour conclure une Convention en faveur des réfugiés provenant d’Allemagne.

La Conférence se tint à Genève du 7 au 10 février 1938 sous la présidence de M. LOUDON avec la participation de 14 gouvernements. Elle adopta une Convention analogue à celle du 30 octobre 1933. Cette Convention visa non seulement les personnes possédant ou ayant possédé la « nationalité allemande » mais également « les apatrides non visés par les arrangements ou Conventions antérieures ayant quitté le territoire allemand, où ils s’étaient fixés et à l’égard desquels il était établi qu’en droit ou en fait ils ne jouissaient pas de la protection du gouvernement allemand ». La Convention ne visa pas les personnes ayant quitté l’Allemagne pour des raisons de convenance purement personnelle (article 1, paragraphe 2). Le Protocole additionnel signé à Genève le 14 septembre 1939, auquel 3 pays étaient parties étendit le bénéfice de cette Convention aux réfugiés venant d’Autriche.

DRAME KANDJI 198 Par ailleurs, l’apatridie pouvait s’attacher à une personne dès sa naissance, lorsque les parents appartenaient, de par leur nationalité, à un Etat où était seul en vigueur le jus soli et que leur enfant naissait dans un pays où était appliqué le jus sanguinis589. Par exemple, un enfant né en Allemagne de parents argentins, devenait apatride car la loi argentine exigeait des personnes nées à l’étranger une option formelle suffisante pour l’acquisition de la nationalité allemande590.

De plus, l’apatridie pouvait résulter de l’application d’une peine sévère : le retrait de nationalité à une personne. Dans beaucoup de pays d’Europe, bien avant la seconde Guerre mondiale, le refus de s’engager dans l’armée pouvait entrainer la déchéance de la nationalité.

Nous avons l’exemple de la loi allemande du 22 juillet 1913 qui prévoyait cette situation en déclarant « aux fins de prévenir l’apatridie en vue de se soustraire au service militaire, que les personnes sans nationalité peuvent, si elles résident habituellement sur le territoire de l’Empire ou dans un pays de protection, être astreintes à l’accomplissement du service militaire comme les allemands »591.

Quant à la France, elle supprima l’apatridie de naissance et la remplaça par la reconnaissance par la loi du jus soli. En vertu de l’article 1er alinéa 7 de la loi du 10 août 1927 qui déclara

« tout individu né en France de parents inconnus ou dont la nationalité est inconnue »592.

Enfin, une loi américaine prévoyait la déchéance de la nationalité pour une conduite indigne d’un « Good American Citizen », pour ne s’être pas présenté devant un tribunal américain.

Quant aux citoyens naturalisés, la déchéance fut prévue spécialement pour accomplissement d’actes contraires à la sûreté intérieure et extérieure de l’Etat593. En outre, les circonstances

589 COMABACAU, Jean et SUR, Serge, Droit International Public, Paris, LGDJ, 2014, pp. 327-328.

590 VICHNIAC, Marc, Le Statut International des Apatrides, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1934, pp. 22-23, Op. cit.

591 VICHNIAC, Marc, Le Statut International des apatrides, Extrait du Recueil des Cours, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1934, pp. 24-25, Op.cit.

592 Le Protocole relatif à un cas d’apatridie, établi par la Conférence pour la Codification du Droit international le 12 avril 1930, prévoit, dans son article 1er que « dans un Etat où la nationalité n’est pas attribué du seul fait de la naissance sur le territoire, l’individu qui y est né d’une mère ayant la nationalité de cet Etat et d’un père sans nationalité ou de nationalité inconnue, a la nationalité dudit pays ». Un autre « Protocole spécial relatif à l’apatridie » prévoit un autre cas : « Si l’individu, après être rentré en pays étranger, a perdu sa nationalité sans en acquérir une autre, l’Etat dont il possédait en dernier lieu la nationalité est tenu de le recevoir, à la demande du pays de séjour. ». Voir Société des Nations, C. 226, M. 113, 1930, V.) ; Société des Nations, C.

227, M. 114, 1930, M).

A l’unanimité, la Conférence a estimé hautement désirable que les Etats s’efforcent, dans l’exercice de leur liberté de réglementation en matière de nationalité, de réduire autant que possible les cas d’apatridie et que la Société des Nations continue l’œuvre qu’elle a déjà entreprise en vue d’arriver à une entente internationale : Bases de discussion établies par le Comité préparatoire à l’intention de la Conférence. Publication citée de la Société des Nations, C. 73, M. 38, 1029, V, pp. 55-62.

593 Gazzetta Ufficiale du 16 juillet 1927, n° 163. Voir le jugement rendu le 22 juillet 1932 par le Tribunal civil de Douai (en chambre du Conseil) et le 12 octobre 1932 par la Cour d’Appel de Douai, se prononçant pour la déchéance de naturalisation de Thomas OLZANSKI, secrétaire de la Fédération Unitaire (communiste) du Sous-Sol. C’est le premier cas d’application de la loi du 10 août 1927, dans la partie relative à la

« dénationalisation », pour le fait d’excitation des ouvriers français et étrangers « à se révolter et à bouleverser

DRAME KANDJI 199 politiques, religieuses ou ethniques pouvaient engendrer des cas d’apatridie en persécutant ses adversaires. Par exemple, le Code civil romain de 1864, dans son article 16, déclarait étrangers « les aborigènes des principautés de Valachie et de Moldavie de confession non chrétienne »594.

L’apatride, n’étant ressortissant d’aucun pays, était privé de la protection sous toutes ses formes, contrairement à la protection dont jouissait l’étranger possédant une nationalité.

L’apatride avait nécessairement des rapports avec les autorités du pays d’accueil, mais ces rapports relevaient en fait de la police des étrangers. L’apatride était plutôt traité comme un individu à surveiller que comme un homme dont les droits étaient à respecter. Donc, l’infériorité de la condition légale de l’apatride se reflétait sur sa condition sociale. Elle créait à son encontre, un préjugé défavorable et attira sur lui la méfiance et la suspicion.

b. La situation de l’étranger possédant une nationalité

La protection dont bénéficiait l’étranger possédant une nationalité fut une notion bien plus

La protection dont bénéficiait l’étranger possédant une nationalité fut une notion bien plus

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