Encadré 4. La détermination du traitement brut (A Tiano, 1957, p 75).
2.2. Les compléments de traitement
L’indemnité de résidence et le supplément familial de traitement viennent compléter le traitement.
2.2.1. L’indemnité de résidence
L’indemnité de résidence constitue un complément proportionnel au traitement mensuel brut de base, une fois les retenues pour pensions effectuées. Son objectif est de compenser les disparités du coût de la vie selon l’affectation géographique du fonctionnaire. Son montant est calculé en appliquant au traitement brut un taux variable selon la zone territoriale dans laquelle est classée la commune où le fonctionnaire exerce ses fonctions. A l’origine, les différentes zones correspondaient aux zones d’abattement du SMIG. L’indemnité a été progressivement intégrée au traitement et est devenue de moins en moins différenciée en fonction des zones géographiques. Il demeure toutefois trois zones : une zone à 3 %, une zone à 1 % et une zone à 0 %. En 2000, 23 % des agents se situent en zone 1, 17 % en zone 2 et 60 % en zone 3 (Projet de loi de finances pour 2003, Rapport sur les rémunérations et les pensions de retraite de la fonction publique).
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L’indemnité de résidence a été hiérarchisée à partir de 1948. Depuis cette date, elle n’est en effet plus évaluée en francs mais en pourcentage du traitement. Le fait que cette indemnité soit de moins en moins différenciée selon la résidence et de plus en plus hiérarchisée amène A. Tiano (op. cit.) à la considérer comme un complément de traitement hiérarchisé.
En zone 1, l’indemnité peut ainsi varier de 39,56 à 199,81 euros et en zone 2, de 13,18 à 66,60 euros. Au regard de ces montants, on peut s’interroger sur la pertinence d’une telle indemnité et notamment sur sa capacité à compenser les différences du coût de la vie entre les régions.
Par ailleurs, la hiérarchisation partielle de cette indemnité peut s’expliquer par la survivance du principe selon lequel le traitement doit permettre au fonctionnaire de s’assurer un certain niveau de vie en rapport avec son grade.
Tableau 2. Montants mensuels caractéristiques de l’indemnité de résidence au 1er juillet 2005 (en euros)
1ère zone 2ème zone
Montant mensuel minimum1 39,56 13,18
Montant mensuel au plafond de l’échelle indiciaire2 109,23 36,41
Montant mensuel afférent au sommet de la « hors échelle » 3 199,81 66,60
1
Les agents dont le traitement est égal ou inférieur au traitement afférent à l’indice majoré 297 (indice brut 308) bénéficient d’une indemnité calculée sur ce même indice.
2
correspondant à l’indice majoré 820 (indice brut 1015).
3
correspondant au groupe G.
Source : Site du ministère de la Fonction publique, DGAFP, La rémunération par grade, Septembre 2005.
2.2.2. Le supplément familial de traitement
Le supplément familial de traitement est attribué aux agents publics ayant au moins un enfant à charge. Il complète les prestations familiales du régime général pour les fonctionnaires. Il comprend un élément fixe et un élément proportionnel au traitement brut (une fois effectuées les retenues pour pension), lequel varie en fonction du nombre d’enfants à charge.
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Tableau 3. Montants du supplément familial de traitement
Nombre d’enfants à charge Elément fixe mensuel (en euros)
Elément proportionnel (en %)
Un enfant 2,29 0 %
Deux enfants 10,67 3 %
Trois enfants 15,24 8 %
Par enfant en sus du troisième 4,57 6 %
Source : Site du ministère de la Fonction publique, DGAFP, La rémunération par grade, Septembre 2005.
L’élément proportionnel est plafonné ; il ne peut dépasser le montant afférent à l’indice majoré 716. De plus, les agents dont l’indice de rémunération est inférieur ou égal à l’indice majoré 448 perçoivent le supplément familial afférent à cet indice. Les bornes mensuelles du supplément familial du traitement sont donc indiquées dans le tableau suivant.
Tableau 4. Bornes mensuelles du supplément familial de traitement au 1er juillet 2005 (en euros)
1 enfant 2 enfants 3 enfants Par enfant en plus
Montant plancher 2,29 70,34 174,38 123,92
Montant plafond 2,29 106,04 269,58 195,32
Source : Site du ministère de la Fonction publique, DGAFP, La rémunération par grade, Septembre 2005.
En 2002, 853 988 agents de l’Etat, soit 36,5 % des agents bénéficiaient du supplément familial de traitement. Le tableau suivant indique la façon dont les agents qui bénéficient du supplément familial de traitement se répartissent.
Tableau 5. Répartition du supplément familial de traitement en 2002
1 enfant 2 enfants 3 enfants 3 enfants Total
Nombre de bénéficiaires 336 698 366 976 126 068 24 246 853 988
Répartition en % 39,4 % 43 % 14,8 % 2,8 % 100 %
Source : Projet de loi de finances pour 2005, Rapport sur les rémunérations et les pensions de retraite de la fonction publique.
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On peut s’interroger sur la justification d’une telle indemnité. Elle semble en effet traduire la volonté de maintenir des avantages sociaux par rapport aux autres régimes de salaire. Elle vise en fait à compenser l’absence de versement de prestations supplémentaires (ou extra légales en sus du minimum légal) par les caisses d’allocation familiales. Comme l’indemnité de résidence, le supplément familial de traitement est hiérarchisé et témoigne également de la survivance du principe selon lequel le traitement doit permettre au fonctionnaire de s’assurer un certain niveau de vie en rapport avec son grade (Royer, 1993, p.12).
La rémunération principale est ainsi composée du traitement, de l’indemnité de résidence et du supplément familial de traitement. Elle se veut objective et égalitaire. La grille indiciaire de la fonction publique permet une approche globale des rémunérations des fonctionnaires, et constitue pour les organisations syndicales une garantie de justice sociale : « à valeur égale, rémunération égale, la valeur étant reconnue sur des critères objectifs et grâce à des procédures de recrutement qui sacrifient rapidité et adaptabilité au principe d’égalité » (Royer, op. cit., p. 41). Si le contexte économique et social a conduit les administrations à adopter des mesures catégorielles et à remettre en cause le principe d’une rémunération en fonction du grade de l’agent, les différentes remises en ordre ont toujours eu pour préoccupation de revenir à ce principe fondateur. Les règles de la rémunération principale s’inscrivent ainsi dans le modèle bureaucratique wébérien.
Chapitre I. Les principes de l’administration des personnels
Conclusion du premier chapitre
Au terme de ce chapitre, on peut caractériser l’organisation de la fonction publique par l’importance des procédures et des règles impersonnelles.
La compréhension des règles de la fonction publique au regard du modèle wébérien nous a permis de mettre en évidence que les règles bureaucratiques devraient, en principe, permettre d’atteindre deux objectifs.
Elles devraient permettre d’une part « d’instituer une fonction publique intègre, compétente et non politisée, c’est-à-dire loyale à l’égard des pouvoirs politiques, tout en étant à l’abri des pressions politiques ou partisanes » (Conseil d’Etat, op. cit., p. 241).
Elles devraient permettre d’autre part de mettre en place la forme d’organisation la plus efficace qui soit : « l’administration purement bureaucratique (…), par sa précision, sa permanence, sa discipline, son rigorisme et la confiance qu’elle inspire, par conséquent par son caractère de prévisibilité pour le détenteur du pouvoir comme pour les intéressés, par l’intensité et l’étendue de sa prestation, par la possibilité formellement universelle qu’elle a de s’appliquer à toutes les tâches, perfectible qu’elle est du point de vue purement technique afin d’atteindre le maximum de rendement - cette administration est, de toute expérience, la forme de pratique de la domination la plus rationnelle du point de vue formel » (Weber, op. cit., p. 297-298).
La rémunération en fonction du grade de l’agent, c’est-à-dire en fonction du niveau de connaissances générales sanctionné par la réussite à un diplôme et /ou à un concours, sans prise en compte de la nature du travail exercé ou de la charge de travail effectué témoigne de la prégnance de règles bureaucratiques.
L’étude de l’évolution des règles de rémunération nous a toutefois permis de mettre en évidence les difficultés à stabiliser la grille indiciaire. Dès la construction du statut et l’élaboration de la grille indiciaire, des tensions économiques et sociales sont apparues qui ont amené les différents gouvernements à détourner la grille indiciaire. Le versement de primes exceptionnelles, de cherté de vie pour les plus basses catégories ou hiérarchiques pour les plus
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élevées, l’attribution de points d’indice uniformes témoignent de la difficulté d’appliquer le principe « à qualification égale, salaire égal », sans prendre en compte la situation économique et sociale. Les différentes remises en ordre ont alors eu pour préoccupation le retour à ce principe fondateur, en supprimant les primes et indemnités génératrices d’inégalités.
L’efficacité de l’administration bureaucratique est toutefois quelque peu remise en cause depuis les années 80. La critique de l’administration porte alors aussi bien sur les règles organisationnelles que sur les règles de gestion des fonctionnaires. Selon M. Bacache (2002, p. 12-13), « si, longtemps, on a cru l’Etat plus efficace que le marché pour assurer la production des biens publics, on assiste dans les années 90 à une attaque en règle sur les capacités de l’Etat à produire efficacement, et sans gaspillage, certains biens, sinon tous ». De manière à répondre à ces critiques, quelques changements ont été alors été introduits dans l’administration. Ces critiques et ces changements font l’objet du chapitre suivant.
Chapitre II. Les transformations de l’administration