Première partie L’encadrement des opérateurs
Section 2 Les mutuelles
A. Une forte originalité
88. Catégories Deux grandes catégories de mutuelles existent en Europe : les
« organismes de prévoyance et de secours », qui ont pour objet de procurer une
couverture sociale qu’elle soit de base ou complémentaire275 et les « sociétés
d’assurance mutuelle » qui exercent une activité d’assurance organisée et gérée
271 « Le rôle des sociétés mutuelles au XXIe siècle », document réalisé par la direction générale des
politiques internes à la demande de la commission de l’emploi et des affaires sociales du Parlement européen, juill. 2011, p. 7 ; AMICE-ICMIF, 2012 Market Insight Europe, La part du marché européen de l’assurance détenue par les assureurs mutuels et coopératifs, 2014, p. 7.
272 Sur une période plus longue, une tendance se dessine toutefois : le nombre de mutuelles intervenant sur le
marché de la complémentaire santé est passé de 1349 à 559 entre 2002 et 2010 (DREES, Les contrats les plus souscrits auprès des organismes complémentaires santé en 2010, 2014, p. 9).
273
En 2009, on estimait qu’environ 6 résidents français sur 10 étaient couverts par une mutuelle, soit près de 38 millions de personnes et 18 millions d’adhérents (M. BORGETTO, F. KESSLER, Mutualité et protection sociale, RDSS 2009, p. 395).
274
Alors même que le rôle des mutuelles y a longtemps été central, dans la mesure où elles constituaient le seul dispositif de prévoyance sociale (S. CASTILLO, Mutualité et santé dans l’Espagne contemporaine, 1832-2002, in La santé en Europe, entre marché et solidarité, dir. D. ASSAYAG, F. GUEDJ, P. TOUCAS- TRUYEN, Les Editions de l’Atelier 2004, p. 29).
275
Aux Pays-Bas et en Belgique, les mutuelles interviennent tant au titre du régime de base qu’au titre du
régime complémentaire (« Le rôle des sociétés mutuelles au XXIe siècle », document réalisé par la direction
générale des politiques internes à la demande de la commission de l’emploi et des affaires sociales du Parlement européen, juill. 2011, p. 8).
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selon les principes mutualistes276. Cette distinction est présente en droit français,
qui connaît les mutuelles dites « du livre II » (ainsi dénommées en raison du livre du code de la mutualité qui leur est consacré), qui sont des organismes assureurs et les mutuelles dites « du livre III », qui sont tournées vers l’action sociale et culturelle277.
Par ailleurs, contrairement aux sociétés d’assurance, les mutuelles occupent souvent une place particulière dans le système de protection sociale des Etats membres. Leur rôle ne se cantonne pas à la protection sociale complémentaire mais, pour des raisons historiques, il concerne la protection sociale de base. La fin de la Seconde Guerre mondiale a amené le développement de grands régimes de
protection sociale en Europe278. Cette tendance a conduit les Etats à opérer un
arbitrage quant au rôle qu’il convenait de donner aux mutuelles. La réponse apportée par les pouvoirs publics n’a pas été partout la même. Des différences
subsistent encore en grande partie aujourd’hui279. Ainsi, selon le document portant
sur « Le rôle des sociétés mutuelles au XXIe siècle » réalisé au mois de juillet 2011
par la direction générale des politiques internes à la demande de la commission de l’emploi et des affaires sociales du Parlement européen, les mutuelles sont susceptibles de relever de quatre catégories : les mutuelles uniquement actives dans l’assurance maladie obligatoire (Grèce) ; les mutuelles inactives dans l’assurance maladie (Bulgarie, Irlande, Lettonie, Roumanie) ; les mutuelles actives dans l’assurance maladie obligatoire et volontaire (Belgique et Pays-Bas) ; les
276 La terminologie est celle retenue dans le document réalisé par la direction générale des politiques
internes, « Le rôle des sociétés mutuelles au XXIe siècle », juill. 2011, p. 7.
277
En revanche, l’emploi du vocabulaire applicable aux mutuelles s’avère complexe, dès lors qu’en France l’on distingue les mutuelles régies par le code de la mutualité, les sociétés d’assurance mutuelles régimes par le code des assurances et les sociétés d’assurance et de réassurance agricole. Cette situation existe en France depuis de nombreuses années, conduisant certains à rechercher des critères communs - certes assez évidents - entre ces différentes structures (M.-H. MALEVILLE, Critères communs d’une structure méconnue : les mutuelles, JCP E 1992, 182).
278
A l’exception notable de la Belgique, dont le système mutualiste est demeuré structuré à l’identique jusqu’à ce que la loi du 6 août 1990, relative aux mutualités et aux unions nationales de mutualités, soit adoptée.
279
En France, l’Etat s’est en grande partie chargé de la gestion du régime de base de la sécurité sociale. A l’inverse, ce sont les mutuelles qui, en Belgique, sont chargées de cette mission. En Espagne, ce rôle est dévolu non pas à l’Etat directement, mais aux régions (Commission européenne, document de consultation, Les Mutuelles dans une Europe élargie, 3 oct. 2003, p. 7).
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mutuelles uniquement actives dans l’assurance maladie volontaire et supplémentaire (Autriche, Allemagne, Danemark, Espagne, Finlande, France, Hongrie, Italie, Luxembourg, Malte, Pologne, Portugal, Royaume-Uni, Slovénie,
Suède)280. Cette dernière catégorie est celle qui rassemble le plus grand nombre
d’Etats. Cependant, elle recouvre des réalités diverses. Par exemple, la Slovénie ne
compte qu’une seule mutuelle281 ; le marché suédois de la protection sociale
complémentaire est peu développé, en raison des performances du régime de
base282 ; au Royaume-Uni, environ 12 % de la population bénéficiaient d’une
couverture complémentaire en 2007283 ; le système mutualiste allemand se
distingue des autres par le fait que les mutuelles ont évolué pour devenir des
personnes morales de droit public, non détenues par leurs membres284 ; en France,
la situation est moins schématique dans la mesure où, pour des raisons historiques, les mutuelles gèrent parfois le régime de base pour le compte du régime général et par délégation de celui-ci. Il en va ainsi de celles des étudiants ou de la fonction publique285.
280
Document portant sur « Le rôle des sociétés mutuelles au XXIe siècle » réalisé au mois de juillet 2011 par
la direction générale des politiques internes à la demande de la commission de l’emploi et des affaires sociales du Parlement européen, p. 31 et s.
281
Document portant sur « Le rôle des sociétés mutuelles au XXIe siècle » réalisé au mois de juillet 2011 par
la direction générale des politiques internes à la demande de la commission de l’emploi et des affaires sociales du Parlement européen, p. 34.
282
Celui des mutuelles l’est plus encore, dans la mesure où « l’assurance maladie volontaire est fournie par des assureurs privés, et seulement dans une mesure limitée aux assureurs mutuels. La raison semble être que la justification de l’assurance volontaire ne correspond pas très bien aux idées mutualistes, à savoir la solidarité et l’égalité. L’assurance volontaire a pour vocation de proposer un traitement préférentiel à ses membres et par conséquent de ne pas agir dans l’intérêt du bien général » (document portant sur « Le rôle
des sociétés mutuelles au XXIe siècle » réalisé au mois de juillet 2011 par la direction générale des
politiques internes à la demande de la commission de l’emploi et des affaires sociales du Parlement européen, p. 48) ; A.-H. GLENNGARD, F. JJALTE, M. SVENSSON, A. ANELL., V. BANKAUSKAITE, Health Systems in Transition: Sweden. Copenhague, Bureau régional OMS de l’Europe pour le compte de l’Observatoire européen des systèmes et des politiques de santé, 2005.
283
Laing and Buisson’s Healthcare Market Review 2007-8 (www.laingbuisson.co.uk) in document portant sur « Le rôle des sociétés mutuelles au XXIe siècle » réalisé au mois de juillet 2011 par la direction générale des politiques internes à la demande de la commission de l’emploi et des affaires sociales du Parlement européen, p. 38. Pour autant, les sociétés de secours mutuels (« Friendly societies »), traduction d’une
conception britannique de la mutualité, se sont apparentées à des sociétés d’assurance dès la fin du XIXe
siècle, ne résistant pas à la concurrence économique avec ces dernières (N. WHITESIDE, L’Angleterre : la naissance d’une logique assurantielle, in La santé en Europe, entre marché et solidarité, dir. D. ASSAYAG, F. GUEDJ, P. TOUCAS-TRUYEN, Les Editions de l’Atelier 2004, p. 43).
284
Document portant sur « Le rôle des sociétés mutuelles au XXIe siècle » réalisé au mois de juillet 2011 par
la direction générale des politiques internes à la demande de la commission de l’emploi et des affaires sociales du Parlement européen, p. 17.
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