LA DANGEROSITE, LONGTEMPS ENVISAGEE COMME UNE MALADIE A TRAITER
Section 2. L’évolution vers la notion de dangerosité pénale
B. Le cadre légal de l’hospitalisation des malades mentaux réformé
61. Selon le rapport parlementaire relatif à la proposition de loi relative aux soins sans consentement en psychiatrie1, le nombre d’hospitalisations sans consentement a augmenté entre 2006 et 2011, il est passé, pour les admissions en soins psychiatriques à la demande d’un tiers (ASPDT), de 43 957 à 63 345, soit 44% et pour les admissions sur décision d’un représentant de l’État (ASPDRE), de 10 578 à 14 967, soit 41,5%. À la suite d'une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil Constitutionnel a décidé le 26 novembre 2010 que la loi du 27 juin 1990 devait être réformée, exigeant une entrée en vigueur de nouvelles dispositions législatives au 1er août 2011. Après avoir déposé à l’Assemblée nationale un projet de loi relatif aux droits et à la protection des personnes faisant l’objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge, le Gouvernement, souhaitant une réforme en profondeur du cadre juridique hérité de la loi du 27 juin 1990, a demandé à ce que ce projet de loi soit accompagné d’une étude d’impact, qui, conformément aux dispositions de la loi organique n°2009-403 du 15 avril 2009, définit les objectifs poursuivis par le projet de loi, recense les options possibles et expose les motifs du recours à la nouvelle législation envisagée ainsi que les impacts de celle-ci.
62. Deux décisions du Conseil Constitutionnel sont intervenues2, jugeant inconstitutionnel le maintien en hospitalisation sans consentement sans intervention d’une juridiction de l’ordre judiciaire au-delà de 15 jours et demandant quelques modifications substantielles du projet de loi. Le texte de loi a donc été modifié en conséquence prévoyant dorénavant un contrôle juridictionnel du maintien de l’hospitalisation sans consentement au-delà d’un certain délai. Le texte de loi a également pris en considération les recommandations européennes et celles du contrôleur général des lieux de privation de 1 Robiliard D., Rapport n° 1284, Assemblée Nationale, 17 juil. 2013
2 QPC posée au Conseil Constitutionnel n°2010-71, décision rendue le 26 nov. 2010 et QPC posée au Conseil
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liberté. L’enjeu de cette nouvelle réforme, selon l’étude d’impact1, est de diminuer les obstacles à l'accès aux soins et garantir leur continuité et adapter la loi face aux évolutions des soins psychiatriques et des thérapeutiques aujourd'hui disponibles, qui permettent une prise en charge autre qu'une hospitalisation à temps plein. Jusque-là, en cas d’amélioration de l'état du patient, les médecins ne disposaient que de la possibilité d’octroyer des sorties d'essai pour permettre une prise en charge ambulatoire ou en hospitalisation partielle. Or, certains patients pour lesquels les médecins jugeaient nécessaire de maintenir un cadre structurant et contraignant demeuraient parfois plusieurs années en sortie d'essai. Par ailleurs, un suivi attentif des patients, pour leur sécurité et pour celle des tiers, était exigé par la consécration de la pratique des soins en dehors de l'hôpital. En effet, l’opinion publique a été très sensible à certains faits divers dramatiques récents, rappelés par le Président de la République, attestant de la nécessité de mieux encadrer les sorties des établissements de santé et d'améliorer la surveillance de certains patients susceptibles de présenter un danger pour autrui. Alors que le projet de loi n’a pas encore été discuté en seconde lecture au Sénat, le Conseil constitutionnel va rendre une décision d’inconstitutionnalité du régime légal de l’hospitalisation d’office, avec effet différé2. Après de nombreuses modifications, ce projet de réforme a abouti à la loi n°2011-803 du 5 juillet 2011, relative aux droits et à la protection des personnes faisant l’objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge, applicable depuis le 1er août 2011, conformément à la décision du Conseil constitutionnel. Le livre II du Code de la santé publique, concernant la lutte contre les maladies mentales, a été modifié. Les modalités de soins psychiatriques (Titre I) ont été aménagées pour privilégier les droits des personnes faisant l’objet de soins psychiatriques (Chapitre 1).
63. L’article L3211-1 codifié par la loi n°2002-303 du 4 mars 2002, considérant autrefois « l’hospitalisation dans un établissement accueillant des malades atteints de 1 Etude d’impact de janv. 2011.
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troubles mentaux », précise à présent qu’» une personne ne peut sans son consentement ou, le cas échéant, sans celui de son représentant légal, faire l'objet de soins psychiatriques ». L’article L3211-2, codifié et modifié par lesdites lois, ajoute la notion de « soins psychiatriques libres » concernant les personne faisant l'objet de soins psychiatriques avec son consentement pour des troubles mentaux. Le vocabulaire a été modifié pour mettre plus en avant les notions de soin et traitement pour privilégier une meilleure considération de la personne prise en charge. Ainsi, sont envisagées deux hypothèses de soins : soit en hospitalisation complète, soit en soins ambulatoires, pouvant comporter des soins à domicile ou, le cas échéant, des séjours effectués dans un établissement, avec un programme de soins établi par un psychiatre de l'établissement d'accueil, qui définit les types de soins, les lieux de leur réalisation et leur périodicité. Il est intéressant de noter que l'avis du patient est recueilli préalablement à la définition du programme de soins et avant toute modification de celui-ci, à l'occasion d'un entretien avec un psychiatre de l'établissement d'accueil1. L'hospitalisation complète d'un patient ne peut se poursuivre sans que le juge des libertés et de la détention n'ait statué sur cette mesure2. Préalablement saisi par le directeur de l’établissement, lorsque l’hospitalisation a été prononcée à la demande d’un tiers ou par le représentant de l’État, le juge des libertés doit statuer sur cette mesure avant l’expiration d’un délai de quinze jours à compter de l’admission ou de la modification d’une mesure antérieure ou avant l’expiration d’un délai de six mois suivant toute décision judiciaire prise en la matière. Étant précisé, d’une part, que la mainlevée de la mesure d’hospitalisation est acquise lorsque le juge n’a pas statué dans ces délais et, d’autre part, que le premier délai de quinze jours a été réduit à douze jours par la loi n° 2013-869 du 27 septembre 2013, le nouveau délai entrant en vigueur à compter du 1er septembre 2014.
1 nouvel article L3211-2-1 du CSP
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64. Il est intéressant de noter que les délais prévus par l’article L. 3211-12-1 du Code de la santé publique ne sont pas applicables aux décisions de maintien en hospitalisation complète des personnes faisant l’objet, au 1er août 2011, de soins psychiatriques en application de décisions d’admission prises avant cette date. La première Chambre civile de la Cour de cassation cantonne, par sa jurisprudence1, la mise en œuvre des dispositions plus favorables à la personne hospitalisée sous contrainte , aux seules mesures prises postérieurement à cette dernière date, en imposant une application littérale de l’article 18- III de la loi précitée, duquel il ressort que le délai de quinze jours prévu est applicable aux décisions d’admission en soins psychiatriques prises à compter du 1er août 2011. La Cour de cassation maintient ainsi son interprétation de ce texte dans un sens qui tend à éviter les remises en cause trop faciles des mesures d’admission en soins psychiatriques par décision du représentant de l’État2. A l'audience, la personne faisant l'objet de soins psychiatriques est entendue, le cas échéant assistée de son avocat ou représentée par celui- ci3. Or, il semble que la possibilité pour le patient de ne pas être entendu à l’audience pour des raisons médicales soit parfois utilisée pour éviter d’avoir à transporter le malade au tribunal, que ce soit pour des raisons matérielles ou de sécurité rendant impossible ce transport (manque de véhicules, de personnel infirmier, etc.) ou pour des raisons idéologiques témoignant, par exemple, du rejet par certains psychiatres de l’intervention du juge. Certains établissements présentent ainsi un taux de 100 % de certificats médicaux de non-présentation des patients à l’audience. D’après la Fédération nationale des patients en psychiatrie (FNAPSY), ce taux serait en moyenne de 40 % à 45 % à Paris, mais de 15 % seulement à Lyon. Pourtant, selon le Rapport d’information de la commission des affaires sociales faisant état de la mise en œuvre de la loi du 5 juillet 2011, seuls les 1 Civ. 1re, 11 mars 2014, n° 13-15.767
2 Cette interprétation avait déjà été constatée dans un arrêt rendu le 5 fév. 2014 (Civ. 1re, 5 févr. 2014, n° 11-
28.564, Dalloz actualité, 18 févr. 2014, obs. R. Mésa)
3 nouvel article L3211-12-2 csp « À l’audience, la personne faisant l’objet de soins psychiatriques est entendue,
le cas échéant assistée de son avocat ou représentée par celui-ci. Si au vu d’un avis médical, des motifs médicaux font obstacle, dans son intérêt, à son audition, la personne est représentée par un avocat choisi ou, à défaut, commis d’office. »
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patients à l’isolement ou en soins intensifs devraient a priori être considérés comme totalement inaptes à voir le juge. De même, bien que la situation soit très variable sur les territoires, il apparaît néanmoins à la lecture des chiffres transmis par le ministère de la justice que « plus de 80 % des juridictions sont exclusives dans le choix du lieu de l’audience et que ce choix se porte très majoritairement sur le siège du tribunal de grande instance » 1 alors que l’article L. 3211-12-2, alinéa 3 dispose que « le juge des libertés et de la détention statue au siège du tribunal de grande instance. Toutefois, si une salle d’audience a été spécialement aménagée sur l’emprise de l’établissement d’accueil pour assurer la clarté, la sécurité et la sincérité des débats et permettre au juge de statuer publiquement, celui-ci peut décider de statuer dans cette salle ». La loi précise également que lorsque la mesure de soins psychiatriques dont une personne fait l'objet est levée, un psychiatre de l'établissement d'accueil l'informe, en tant que de besoin, de la nécessité de poursuivre son traitement en soins libres et lui indique les modalités de soins qu'il estime les plus appropriées à son état2.
65. La loi du 5 juillet 2011 relative aux droits et à la protection des personnes faisant l’objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge a transformé les anciennes Commissions départementales des hospitalisations psychiatriques (CDHP) en Commissions départementales des soins psychiatriques (CDSP) et a fait évoluer leurs missions. La poursuite de l’utilisation du logiciel HOPSY est également recommandée. En ce qui concerne l’application dans le temps de ladite loi, pour les mesures de soins décidées antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi, seules celles prises entre le 23 et le 31 juillet 2011 devaient être soumises au contrôle du juge dans un délai de 15 jours à compter du 1er août ; pour les mesures prises avant le 23 juillet, elles avaient, quant à elles, uniquement vocation à être examinées dans le cadre du contrôle à six mois, le juge des libertés et de la détention devant alors statuer avant l’expiration de la plus prochaine 1 Rapport enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 fév. 2012, http://www.assemblee-
nationale.fr/13/rap-info/i4402.asp
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des échéances successives de six mois suite à l’admission. Par exemple, pour un patient admis le 3 mai 2011, le juge devait statuer avant le 3 novembre 2011, c’est-à-dire le 2 novembre au plus tard, pour un patient admis le 10 février 2010, le 9 août 2011 au plus tard1. Depuis 2010, l’École nationale de la magistrature propose une formation nationale sur les atteintes à la liberté d’aller et venir et au consentement aux soins pour raisons médicales en matière de troubles psychiques, formation ouverte à la fois aux magistrats, aux médecins, aux directeurs d’établissements, aux médecins pompiers, aux commissaires de police et aux gendarmes. Le site internet du Ministère des Affaires sociales, de la Santé et des Droits des femmes a mis en place une page réservée à la réforme de la loi relative aux soins psychiatriques2 sur laquelle sont disponibles les textes législatifs et juridiques en vigueur, huit points-clés guides sur la réforme de 1990, des éléments d’information concernant la mise en œuvre de la loi de 2011, une foire aux questions, des modèles d’arrêtés et autres documents-modèles, les informations délivrées aux membres des commissions départementales des soins psychiatriques (CDSP) mais également les information à l’attention des personnels des agences régionales de santé (ARS) utilisant le logiciel HOPSY sur la gestion des arrêtés préfectoraux.
66. La décision du Conseil constitutionnel n° 2012-235du 20 avril 2012, rendue sur une question prioritaire de constitutionnalité par le Cercle de réflexion et de proposition d’actions sur la psychiatrie (CRPA), a invalidé une partie des dispositions législatives applicables à la levée des mesures visant les personnes pénalement irresponsables ou ayant séjourné en unité pour malades difficiles. Étaient contestés le II de l'article L. 3211- 12 et l'article L. 3213-8 du Code de la santé publique modifiés par la loi du 5 juillet 2011. En effet, les garanties assurant le statut des patients, telles qu’elles figuraient dans la loi, n’étaient pas satisfaisantes. La loi prévoyait des modalités d'hospitalisation d'office plus 1 Rapport d’information de la commission des affaires sociales faisait état de la mise en œuvre de la loi du 5 juil.
2011 relative aux droits et à la protection des personnes faisant l’objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge, enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 fév. 2012.
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rigoureuses pour les irresponsables pénaux et les malades difficiles, que celles applicables aux autres personnes admises en hospitalisation complète, notamment en ce qui concerne la levée de ces soins, « le législateur a méconnu le principe d'égalité devant la loi » selon le Conseil Constitutionnel. La loi était imprécise quant à la forme et les conditions de la décision administrative concernant la prise en charge d’un malade dans une UMD. Une mission d’information « santé mentale et avenir de la psychiatrie » a alors été ouverte en 20131. La loi du 5 juillet 2011 était marquée par une inspiration sécuritaire. L’instauration d’une sorte de casier psychiatrique ou le renforcement des conditions de levée des mesures pour les malades hospitalisés en unités pour malades difficiles illustrent bien cette dérive. Cette nouvelle approche place le patient au cœur de la démarche. Le texte prévoit ainsi de limiter l’application du régime plus strict de levée des soins sans consentement aux irresponsables pénaux encourant un certain niveau de peine. En cas d’atteinte aux personnes, il concernera ceux qui ont fait l’objet d’une procédure pénale ayant entraîné une peine d’au moins cinq ans. Ce texte intégrera notamment l’ensemble des agressions sexuelles. S’agissant des atteintes aux biens, le régime plus strict concernera les personnes condamnées à au moins dix ans. Seuls les cas les plus graves, comme les destructions par incendie, relèveront de ce régime. En outre, le texte propose de replacer les patients hospitalisés en unités pour malades difficiles, dans le droit commun pour mettre un terme à l’amalgame fait entre les malades difficiles et les malades dangereux. Il ne s’agit pas de nier qu’il peut exister des problèmes d’ordre public, mais la prise en charge des personnes souffrant de troubles psychiques relève d’abord et avant tout d’un processus thérapeutique selon l’avis rendu par le contrôleur général des lieux de privation de liberté le 17 janvier 2013. Un rapport d’étape, présenté devant la commission le 29 mai 2013, a dressé un état des lieux et établi une liste de préconisations. Les dispositions invalides qui concernent le régime dérogatoire applicable à la sortie des personnes ayant séjourné en unités pour malades difficiles ou déclarées pénalement 1 Mission d’information présidée par Jean-Pierre Barbier dont le compte rendu est disponible sur le site
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irresponsables ont ainsi été abrogées au 1er octobre 2013 et une procédure accélérée, engagée par le Gouvernement en juillet 2013, pour modifier certaines dispositions issues de la loi n° 2011-803 du 5 juillet 2011, a abouti à la loi n° 2013-869 du 27 septembre 2013, parue au JO n° 0227 du 29 septembre 20131. Cette nouvelle loi supprime le statut légal des unités pour malades difficiles2. Une instruction interministérielle3 du 27 septembre 2013 est venue préciser les conséquences de la suppression des dispositions législatives concernant les patients séjournant ou ayant séjourné en unités pour malades difficiles (UMD) et les UMD elles-mêmes. La loi du 27 septembre 2013, en supprimant les dispositions législatives relatives aux UMD, n’a pas entendu mettre fin aux « UMD » qui demeurent une modalité de la prise en charge thérapeutique justifiée par l’état de santé des patients et que le pouvoir réglementaire peut organiser à cet effet. Comme l’a souligné le Conseil constitutionnel dans sa décision du 14 février 2014, « le régime juridique de privation de liberté auquel sont soumises les personnes prises en charge dans une unité pour malades difficiles n’est pas différent de celui applicable aux autres personnes faisant l’objet de soins sans leur consentement sous la forme d’une hospitalisation complète »4. À compter de l’entrée en vigueur de la loi (soit le 30 septembre 2013), les patients séjournant ou ayant séjourné dans ces unités sont régis par les dispositions de droit commun relatives aux soins sans consentement. Ces unités ressortiront à nouveau du domaine réglementaire, ce qui a pour effet de donner à nouveau aux patients qui y sont placés les mêmes droits et garanties que dans un service ordinaire. C'est en raison d'une organisation particulière que la loi du 5 juillet 2011 leur avait donné un statut légal spécifique. Le critère de placement dans ces unités reste la dangerosité, non
1 Deux rectificatifs ont été publiés au Journal officiel, les 1er et 6 oct. 2013, ce qui confirme la précipitation dans
la promulgation de la loi.
2 La QPC du 20 avril 2012 a censuré ce statut, le considérant « dépourvu de garanties légales suffisantes ». 3 Instruction interministérielle DGS/MC4/DGOS/DLPAJ n°2014-262 du 15 septembre 2014 relative à
l’application de la loi n°2013-869 du 27 septembre 2013 visant à modifier certaines dispositions issues de la loi n°2011-803 du 5 juillet 2011 relative aux droits et à la protection des personnes faisant l’objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge
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nécessairement liée à la commission d'une quelconque infraction pénale, mais entendue dans une logique de protection de la société.
67. Le diagnostic de la dangerosité ne pourra être tangible qu’à mesure que les problèmes liés à ses éléments constitutifs seront résolus, en gardant à l’esprit qu’il s’agit là d’un concept évolutif.
§II. Une notion évolutive
68. Le problème majeur consiste à conjuguer des indices biologiques, psychologiques, sociaux et légaux, ces derniers venant valider les premiers1. Il est important de distinguer le langage médical du langage pénal traditionnel. La difficulté réside dans le fait que la nosographie varie en fonctions des controverses d’écoles, des spécialités médicales, des professions et des cultures2. Les critères de diagnostic sont régulièrement renouvelés et perfectionnés. Certaines catégories de maladies apparaissent (exemple : l’hypersexualité) ou disparaissent (exemple : l’homosexualité). La définition de la maladie mentale est souvent basée sur une construction sociologique et reflète une estimation d’un comportement individuel en relation avec les normes acceptées par la société. Un lien éventuel de causalité entre la maladie mentale et la dangerosité est régulièrement mis en avant (A). Cette question complexe a une incidence importante sur les malades mais aussi leurs proches, les dispensateurs de soins de santé, de services sociaux et les intervenants du secteur de la justice pénale (B).
1 Pinatel J., Le phénomène criminel, « état dangereux », p.79, l’encyclopédie de poche, Paris, 1987
2 Lovell A. M., Les troubles mentaux, In « Les inégalités sociales de la santé », A. Leclerc, D. Fassin, H.
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