Le cadre juridique 1 2 8

L’arrêté de l’an XI et ses compléments limités Si l’arrêté de création des Chambres n’entre pas en contradiction avec celui qui concernait les Conseils de Commerce et apparaît plutôt comme son prolongement, une différence importante concerne la localisation des Chambres : reprenant celles de l’Ancien Régime ou en ajoutant dans d’autres villes de commerce importantes, l’arrêté rompt avec l’idée d’un quadrillage départemental (certains départements, comme la Seine-Inférieure, comptent plusieurs Chambres, beaucoup n’en ont pas). La logique de l’uniformité administrative a été remplacée par une autre, non explicitée mais qui prend sans doute en compte à la fois les voeux du commerce et une estimation de l’importance économique des places. Parallèlement, les représentants de l’agriculture, dont la présence constituait une nouveauté dans certains Conseils, s’en trouvent exclus129, ce qui rapproche également les nouvelles Chambres de leurs ancêtres.

Les fonctions administratives des Chambres de l’Ancien Régime avaient été mentionnées dans le rapport de Chaptal aux Consuls. Il soulignait en effet qu’« elles furent

même, dans plusieurs villes, investies d’une portion de l’administration ; on leur assigna des fonds pour subvenir à leurs dépenses », mais n’en tirait aucune conséquence et même aucune

critique. L’arrêté de l’an XI, limite, au-delà de la présentation de « vues », de l’indication des causes des difficultés du commerce et des « ressources qu’on peut se procurer », formules particulièrement vagues, les fonctions concrètes des Chambres à la surveillance de travaux publics notamment relatifs à la navigation, et de « l’exécution des lois et arrêtés concernant la

contrebande ». Si chaque Chambre, et notamment celle de Paris, peut dans une certaine

mesure définir son propre rôle, tout n’est donc pas permis, même si les limites sont surtout fixées par les textes suivants définissant le budget des Chambres. Pour l’heure, celles-ci doivent fournir elles-mêmes une solution sur ce point.

Quant aux fonctions consultatives, elles sont avant tout limitées par l’institution d’une correspondance directe avec le ministre de l’Intérieur. Les Conseils dépendaient des préfets ; ceux-ci restent « présidents-nés » des Chambres130 et ne se trouvent donc pas totalement dépossédés, même s’ils ne sont plus censés réécrire les rapports des Chambres. Mais 128 Il faut renvoyer à l’annexe 1-1, qui reproduit les textes cités, pour toute cette sous-partie. Il s’agit seulement ici de donner quelques cadres pour la compréhension de ce qui va suivre. L’analyse de points particuliers de ces règles et des conditions de leurs réformes sera abordée dans le cadre des développements thématiques et chronologiques qui permettront de mieux les comprendre.

129 Les tentatives périodiques de les réintégrer dans des structures consultatives (mais jamais aux côtés des représentants du commerce) ne rencontrent guère de succès jusqu’en 1852 (cf. chapitre huit).

130 Il semble que cette forme de contrôle, au moins symbolique, soit héritée de mesures prises vis-à-vis des Chambres de l’Ancien Régime : ainsi, à partir de 1751, celle de Marseille est présidée par l’inspecteur du commerce du Levant, qui est en général l’intendant de Provence (cf. Christian BONNET, « L’encadrement institutionnel et juridique du commerce marseillais de l’Ancien Régime à la Restauration », dans Gérard GAYOT et Jean-Pierre HIRSCH (éd.), La Révolution française et le développement du capitalisme, Revue du Nord, n°5 hors série, 1989, p.198).

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l’essentiel est que les Chambres ne sont, implicitement, pas censées s’adresser à une autre autorité que le ministre : ce point doit être plusieurs fois réaffirmé par la suite, tant la pratique s’en écarte.

Quant aux membres, la seule condition posée est d’avoir « fait le commerce en personne

au moins pendant dix ans ». C’est une condition faible en ce sens qu’elle n’exclut pas des

Chambres intégralement composées de retraités, voire, s’il en existe, de fonctionnaires anciens négociants131. Mais, si l’on pense à la composition du Conseil de Commerce qui existait à Paris, c’est une condition importante132. Le renouvellement annuel par tiers vise évidemment à assurer la stabilité de l’assemblée ; la possibilité de réélection, associée à une totale cooptation par les sortants (alors que le préfet devait renouveler les Conseils de 1801), laisse présager de longs mandats. Le mode de désignation choisi pour l’établissement des Chambres est, lui, assez comparable à des pratiques de l’Ancien Régime. Ainsi, l’intendant avait nommé en 1716 les premiers juges du Tribunal de Commerce de Lille, le renouvellement adoptant ensuite une forme de cooptation : cette « grâce descendant du

souverain [qui] rencontrait les désirs d’une catégorie »133 serait donc encore pensable en 1802-1803, comme seul moyen de concilier contrôle sur l’institution et garantie de compétences spécifiques issues de la pratique.

Enfin, c’est en l’an XI que, pour la dernière fois, un même texte associe Chambres et Conseil Général du Commerce. Cette association s’accompagne d’importants garde-fous à l’égard des membres de cette dernière institution : ce Conseil privé d’éléments issus de l’administration fait-il peur ? C’est en tout cas le Premier Consul qui doit nommer ses 15 membres parmi les 48 candidats proposés par les Chambres de Commerce : chacune n’est pas assurée d’avoir un représentant. En revanche, ceux-ci doivent exercer le commerce dans leur ville : il ne s’agit pas là d’assurer une meilleure représentation de ces localités, mais bien d’éviter la présence de députés permanents à Paris, le Conseil ne devant en effet siéger qu’« une ou deux fois l’an ».

Il faut enfin signaler ici l’existence d’un projet d’arrêté daté du 29 nivôse an XII (20 janvier 1804), soit un an après la création des Chambres, qui est conservé comme « impression du Conseil d’Etat »134. Ce projet prévoyait une fonction supplémentaire pour les 131 Ou d'ailleurs de faillis, mais le préfet est implicitement censé veiller sur ce point, au moins pour la désignation initiale des 40 à 60 électeurs, « commerçants les plus distingués de la ville ».

132 A Lyon, la continuité est beaucoup plus forte, puisque ce sont les membres du Conseil sortant qui proposent au choix du préfet une première liste de 120 électeurs pour la Chambre (cf. Jean-Marie MOINE, « Un patriciat économique ? Recrutement et représentativité dans les Chambres de Commerce en France aux XIX° et XX° siècles », multigraphié, 1999, p.9).

133 Jean-Pierre HIRSCH, Les deux rêves du commerce. Entreprise et institution dans la région lilloise (1780-1860), éd. de l'EHESS, 1991, p.98-99.

134 Plusieurs projets d’arrêté très courts et datés du même jour ont été regroupés dans un même document : Impressions du Conseil d’Etat : Projet d’arrêté présenté par le ministre de l’Intérieur portant règlement pour les Chambres consultatives des Arts et Manufactures, et le Conseil général du Commerce, section de l’Intérieur, rapp. Laumont, 1° rédaction, Projet d’arrêté sur les chambres consultatives d’arts et métiers, rapp. Regnaud de Saint-Jean d’Angély, 2° rédaction, Projet d’arrêté sur le conseil général et les Chambres de Commerce, rapp. Regnaud de Saint-Jean d’Angély, 1° rédaction, 29 nivôse an XII, 916. J’ignore les raisons de la non promulgation, sans doute plutôt liée à de l’indifférence qu’à des polémiques dont les archives de la Chambre de Commerce ne gardent en tout cas pas de traces.

Chambres : il s’agissait pour elles de rédiger (mais non de faire exécuter, tâche laissée aux autorités locales) les règlements portant sur le recrutement et la discipline des ouvriers des ports, halles, marchés et autres lieux publics. Toutefois, une autre rédaction, datée du même jour mais due à un autre Conseiller d’Etat, n’intégrait pas cette fonction, et imposait seulement un avis du Conseil Général du Commerce sur ces règlements. On retrouve ici l’esquisse de certaines fonctions attribuées aux Chambres en 1832, et l’inquiétude générale concernant les règlements, qui n’amène toujours pas à des décisions claires. Ces projets comblaient plusieurs autres lacunes du premier arrêté en définissant les fonctions du Conseil Général du Commerce, mais aussi la circonscription et le mode de financement des Chambres, questions finalement laissées pendantes encore pour quelques années. La multiplication, en annexe d’autres lois, d’articles réglant, à partir de 1806, les dépenses des Chambres, est en effet l’indice d’une position finalement peu officielle et pérennise dans les faits les disparités entre Chambres anciennes (dotées de ressources particulières qu’elles retrouvent petit à petit135) et récentes, dont celle de Paris.

La réforme de 1832 L’ordonnance de 1832, beaucoup plus longue que l’arrêté de l’an XI, introduit de nombreuses précisions qui viennent combler ses lacunes. Issues en grande partie des pratiques existantes, elles ne viennent qu’assez peu réduire la liberté d’organisation des Chambres. Mais des réformes importantes visent à la fois le mode de renouvellement des membres136 et leurs attributions.

Quant aux membres, une assemblée amenée à comprendre, selon les villes, de 50 à 150 membres remplace le système de pure cooptation. Sa composition est complexe. Elle émane, suivant les cas, des Prud’hommes ou du Conseil Municipal, mais surtout (et, à Paris, uniquement) de la Chambre elle-même et du Tribunal de Commerce. Leurs membres votent et choisissent d’autres électeurs parmi les patentés. Plusieurs éléments répondent en outre à la volonté de rajeunir les membres des Chambres : l’exigence d’exercice du commerce ou de l’ l’« industrie manufacturière » est réduite à cinq ans et le poids des anciens commerçants limité. De plus, la réélection immédiate n’est autorisée qu’une fois pour chaque membre. En réalité, à Paris, une disposition spéciale limitait plus strictement ces réélections, depuis 1806.

La circonscription des Chambres n’avait pas été précisément définie en 1802 : si leur dénomination ne renvoyait qu’à des villes, il semble que le législateur ait entendu leur confier

135 Ces ressources sont liées à des fonctions locales : ainsi les Chambres de Commerce du Havre et de Rouen ont-elles retrouvé, en 1807 et en 1810, un rôle de surveillance des magasins de sauvetage, impliquant notamment la perception de droits particuliers. Néanmoins, elles se sont heurtées à l'administration des Ponts et Chaussées, restée jusqu'à la fin des années 1820 responsable de la gestion réelle de ces équipements (cf. Jacques DELECLUSE, Les consuls de Rouen, marchands d'hier, entrepreneurs d'aujourd'hui. Histoire de la Chambre de Commerce et d'Industrie de Rouen des origines à nos jours, Rouen : Les Editions du P'tit Normand, 1985, p. 130 et p.143).

136 Ce point s'applique aussi aux Chambres Consultatives des Arts et Manufactures créées en thermidor an XI ; il n'en existe pas à Paris ni dans les environs.

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des départements, dans la plupart des cas et même si le maillage n’était pas régulier137. L’ordonnance de 1832 introduit la notion de circonscription (où les arrondissements hors de la ville peuvent, sauf dans la Seine, choisir des délégués)138. En réalité, c’est depuis 1820 que le financement de chaque Chambre pèse sur tout son département, si elle y est seule (auparavant, l’assimilation aux dépenses des Bourses limitait implicitement les contribuables aux patentés de la ville139).

L’ordonnance de 1832 introduit enfin une forme de distinction140 entre trois types d’attributions des Chambres : le fait « de donner au gouvernement les avis et renseignements

qui leur sont demandés de sa part sur les faits et les intérêts industriels et commerciaux », de

« présenter leurs vues » sur d’autres points énumérés de façon assez vague et reprenant ceux de 1803 (état du commerce, accroissement de sa prospérité), avec toutefois la mention précise du cas des questions douanières ; enfin, leur avis est demandé « spécialement » sur un certain nombre de points plus techniques touchant à la législation et aux outils locaux (Bourse, travaux publics, courtage) du commerce. Les passerelles sont toutefois nombreuses entre ces catégories, confondues dans la pratique. La correspondance directe avec le ministre de tutelle subsiste, avec une seule exception : la correspondance entre Chambres de Commerce et de Manufactures de la même circonscription est autorisée.

Un autre point a beaucoup plus de conséquences pratiques, même s’il légalise souvent des situations existantes : les Chambres reçoivent l’administration des Bourses, dans tous les cas (mais en lien avec la police municipale), et de certains « établissements créés pour l’usage

du Commerce, comme les magasins de sauvetage, entrepôts, conditions pour les soies, cours publics des connaissances commerciales et industrielles », soit qu’ils aient été établis grâce à

une souscription des commerçants, soit qu’ils aient été confiés aux Chambres par leurs fondateurs ou par l’administration. Elles doivent notamment transmettre les budgets comptes de ces établissements à l’autorité supérieure. Cette disposition semble avoir ouvert à la Chambre de Commerce de Paris, qui se tenait plutôt à l’écart de ce type d’attributions, de nouveaux horizons.

137 Le projet d’arrêté de nivôse an XII, qui n’a pas eu de suite, leur conférait une circonscription départementale (sauf dans trois cas où deux Chambres se partageaient un département). Impressions du Conseil d’Etat : Projet d’arrêté présenté par le ministre de l’Intérieur portant règlement pour les Chambres consultatives des Arts et Manufactures, et le Conseil général du Commerce, section de l’Intérieur, rapp. Laumont, 1° rédaction, 29 nivôse an XII, 916.

138 Sur les questions de découpage de circonscriptions ou de représentation géographique à l’intérieur des Chambres, donnant lieu à de nombreux conflits en province (toutefois surtout après 1850) mais participant à Paris d’un non-dit quasi total sur ma période d’étude, voir Jean-Marie MOINE, « Un patriciat économique ? Recrutement et représentativité dans les Chambres de Commerce en France aux XIX° et XX° siècles », multigraphié, 1999, p.34-39.

139 Faute de disposer d’autres indices plus explicites, c’est du moins l’hypothèse que je fais à partir du contenu du décret de 1806 cité en annexe 1-1, ainsi que des débats de 1849-1850 : en effet, à ce moment, la Chambre de Rouen pose le problème d’une contribution pour la Bourse pesant toujours sur les villes seules, tandis que celle pour la Chambre est répartie sur le département (cf. Chambre de Commerce de Paris, Rapport sur les réponses des Chambres d’Abbeville […] et de Valenciennes, relatives à la réorganisation des Chambres de Commerce, Panckoucke, avril 1850, 20 p.). Mais à Paris, il semble que tout le département ait été concerné dès le début par la contribution.

140 Il y a trois articles différents, mais on peut s’interroger sur la spécificité réelle du vocabulaire à ce moment. Comme on le verra au chapitre huit à propos des discussions de 1849-1850, c’est surtout à ce moment que l’ordonnance a été relue ainsi.

Les ordonnances de 1848-1852 Les Chambres restent soumises à ce régime jusqu’à l’élection au suffrage universel (à peine limité) des patentés décidée en 1848, qui pose à la fois des problèmes d’organisation pratique et des problèmes de fond quant à la définition des électeurs et des élus légitimes. Les membres des Chambres sont par la suite prorogés, pendant qu’ils sont interrogés sur la réforme de l’institution : aucune nouvelle élection au suffrage universel n’a lieu avant la réforme de 1851, prévue pour être définitive et elle-même amendée en 1852, toujours sans qu’aucun renouvellement n’ait lieu. Quant au mode d’élection, l’ordonnance de 1851 réintroduit quelques conditions d’éligibilité supprimées en 1848, limite le suffrage aux patentés depuis cinq ans, mais surtout instaure un système complexe à mettre en place en cas de trop forte abstention. Devant les oppositions rencontrées sur ce dernier point, une nouvelle ordonnance du 30 août 1852 aligne finalement le mode d’élection des Chambres de Commerce (et de celles d’Arts et Manufactures) sur celui des Tribunaux de Commerce : c’est la même liste de « notables commerçants » qui constitue dorénavant leur électorat.

Les autres dispositions de l’ordonnance de 1851 restent en vigueur. Par rapport à celle de 1832, elle apporte plus de précisions quant aux points sur lesquels les avis des Chambres sont demandés « spécialement ». Il est presque étonnant de voir enfin apparaître explicitement la mention « sur le tarif des douanes », tant cette question est une de celles qui a le plus mobilisé les Chambres depuis leur re-création. La fonction d’avis et de renseignement sur les usages commerciaux et sur les projets de règlements locaux est également plus explicite qu’auparavant. De même, c’est une simple officialisation de ce qui existe, en réalité en retard par rapport aux pratiques, qui touche le droit à la correspondance des Chambres. Si le ministre chargé du Commerce est toujours censé être leur seul interlocuteur, il est admis qu’elles puissent correspondre, en l’en prévenant, avec d’autres ministres. Mais publications, correspondance avec le Parlement et entre Chambres de Commerce restent du domaine du non-dit. Enfin, c’est en 1851 que les Chambres sont déclarées « établissements d’utilité

publique ». La formule, toute récente, n’a pas alors le même sens qu’aujourd’hui ; il s’agit en

fait de leur conférer une sorte de personnalité juridique.

Il faut ajouter, pour mettre en perspective ces évolutions, qu’un décret du 21 décembre 1871 élargit le corps électoral des Tribunaux de Commerce, un autre, en date du 22 janvier 1872, celui des Chambres, porté au dixième des patentés. Si le mot de « notable » est alors abandonné, la référence est conservée à « des commerçants recommandables par leur probité,

leur esprit d’ordre et d’économie ». Les électeurs doivent être choisis par une Commission

comprenant des représentants du Tribunal, de la Chambre, du Conseil Général, des Prud’hommes, et le maire. Ce n’est qu’en 1898 qu’une loi répond à une dizaine d’années de débats de plus en plus âpres. Ils portaient cette fois directement sur la question de la représentation, du fait de la montée en puissance des syndicats patronaux : c’est finalement l’émergence d’institutions directement concurrentes qui impose une définition légale des compétences des Chambres. La loi du 9 avril 1898 fait des Chambres les organes légaux du commerce et de l’industrie, avec le statut d’établissement public. C’est enfin une loi de 1908 qui étend la base électorale au petit commerce et à la petite industrie.

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Un membre de la Société d’économie politique pouvait ainsi conclure en 1890, en pleine réouverture du débat, que « si des arrêtés, des ordonnances et des décrets sont venus

modifier le nombre des membres des Chambres de Commerce et surtout la composition du corps électoral, ils n’ont guère apporté de modifications dans les attributions de ces Chambres : elles sont restées très limitées »141. Pourtant ce flou a précisément laissé aux membres une assez grande latitude d’interprétation de leurs compétences, qui se reflète dans les pratiques de la Chambre de Paris.