Une autonomie partagée résultant d’une longue résistance aux incursions du législateur

Le législateur français a longtemps essayé de réglementer la structuration du Gouvernement⁶⁵⁰. C’était sans compter sur la ténacité du pouvoir exécutif qui a toujours su jalousement protéger cet héritage de l’Ancien Régime, considéré comme essentiel pour la préservation de son indépendance politique en dépit des velleités du législateur de 1791 (1) et de 1920 (2). Aujourd’hui, la question continue néanmoins de faire débat, certains modèles étrangers étant régulièrement érigés en exemple (3).

1. La première tentative de juridicisation de la structure gouvernementale en 1791 La première tentative de juridicisation de la structure gouvernementale française remonte au décret à valeur législative relatif à l’organisation des ministères des 27 avril et 25 mai 1791⁶⁵¹. Ce texte officialise six fonctions ministérielles dont il définit très précisément les contours : celles de ministre de la Justice, de ministre de l’Intérieur, de ministre des contributions et des revenus publics, de ministre de la guerre, de ministre de la marine et de ministre des affaires étrangères.

De manière analogue, l’article 150 de la Constitution du 22 août 1795 prévoit que « le Corps législatif détermine les attributions et le nombre des ministres », ce nombre étant de « six au moins et de huit au plus ».

Dans la pratique, cette limitation du nombre de titulatures ministérielles est plus ou moins respectée jusqu’au Premier Empire, avant que Napoléon 1er

ne vienne nommer discrétionnairement dix ministres le 18 mai 1804⁶⁵².

Au cours des décennies qui suivent, malgré l’absence de nouvelles dispositions constitutionnelles et législatives – à l’exception de celles de la Constitution du 4 novembre

650 Sur cette question, cf. spéc. : C. POUTIER, L’évolution des structures ministérielles, Thèse (Dact.), faculté de droit de Paris, 1960 ; cf. également : D. AMSON, Stabilité gouvernementale et ministérielle sous la V^e

République, Thèse, 1970 & D. AMSON, La République du flou, Odile Jacob, 2002, p. 95-103.

651 C’est ce décret à valeur législative qui officialise la fonction de « ministre » laquelle se substitue à celle de « secrétaires d’État du roi ». Sur « l’évolution des fonctions et du rôle des ministres », cf. spéc. : G. BIGOT,

L’administration française. Politique, droit et société (1789-1870), Lexis Nexis, Litec, 2010, t. 1, p. 38-40 &

C. BIGAUT, Les cabinets ministériels, op. cit., p. 32-36. Cf. également : F. de BAECQUE, L’administration

centrale de la France, op. cit., p. 102-111.

652 Puis un onzième, avec la création d’un ministère des Cultes, le 11 juillet 1804 et enfin, un douzième, avec l’édification d’un ministère des Manufactures et du Commerce, le 22 juin 1811.

1848⁶⁵³ –, la structure gouvernementale se stabilise autour d’« un nombre réduit de ministres titulaires »⁶⁵⁴ et ce, jusqu’aux débuts de la Troisième République⁶⁵⁵.

Progressivement pourtant, à partir de la fin du XIX^e siècle et plus encore, après la Première guerre mondiale⁶⁵⁶, cette parcimonie dans la distribution des responsabilités gouvernementales laisse place à une véritable inflation ministérielle⁶⁵⁷. C’est pourquoi, une seconde tentative d’encadrement législatif de la structure gouvernementale va être tentée.

2. La seconde tentative de juridicisation de la structure gouvernementale en 1920 L’article 8 de la loi du 20 juin 1920658

dispose que « toute création de ministères ou de sous-secrétariats d’État, tout transfert d’attribution d’un département ministériel à un autre ne peuvent être décidés que par une loi ».

Dans les faits, ce texte reste derechef inappliqué⁶⁵⁹. En effet, de nouveaux ministères sont créés par voie réglementaire sans autorisation législative préalable, le Parlement votant systématiquement les crédits sollicités par le Gouvernement à l’occasion des lois de finances⁶⁶⁰.

653 À l’exception en effet de l’article 66 de la Constitution du 4 novembre 1848 qui disposait que « le nombre des ministres et leurs attributions sont fixés par le pouvoir législatif », mais qui resta lettre morte.

654

V. ADOUMIÉ, De la monarchie à la République (1815-1879), Hachette Supérieur, Coll. Carré Histoire, 2004, p. 221. À la fin de cet ouvrage de M. Adoumié, cf. également : « tableau des Gouvernements français de 1815 à 1879 », Idem, p. 222-233.

655 À titre d’illustration, sous le Second Empire, il faut savoir qu’« au total, pendant toute la durée du règne, ils ne seront pas plus d’une vingtaine d’hommes à détenir un portefeuille ministériel » (J. GARRIGUES, La France

de 1848 à 1870, Armand Colin, Coll. Cursus, 1995, p. 70).

656 Pour discerner l’origine de cette inflation, notons que le premier ministère Dufaure (19 février 1871-18 mai 1873) compte dix membres contre vingt-et-un pour le « grand ministère » Gambetta (14 novembre 1881-26 janvier 1882) et vingt-neuf dans le second Gouvernement Clemenceau (16 novembre 1917-18 janvier 1920) et trente-cinq membres dans le cabinet Blum (4 juin 1936-21 juin 1937). Selon Jean Cabannes, « les raisons présidant à la création d’un ministère nouveau sont extrêmement variées : efficacité administrative exigeant la scission d’un département devenu trop vaste, mais aussi pression d’une catégorie sociale ou professionnelle, importance conjoncturelle mais essentielle de certains problèmes, voire simples préoccupations personnelles de dosage politique (J. CABANNES, Le personnel gouvernemental sous la Cinquième République (1959-1986), LGDJ, Bibliothèque constitutionnelle et de science politique, 1990, t. 71, p. 210-211). En clair, « le moteur de ce processus est facilement identifiable ; c’est l’extension continue des tâches de l’État, le passage souvent décrit de ‘‘l’État gendarme’’ à ‘‘l’État-providence’’ » qui « s’est déroulé en plusieurs étapes » (J. FOURNIER, Le travail

gouvernemental, op. cit., p. 18-19). Pour le détail de ces étapes, cf. Ibidem mais également : F. de BAECQUE, L’administration centrale de la France, op. cit., p. 83-101 ; BOIVIN J.-P. (Dir.), L’administration centrale. Fonctions et structures des ministères, La Documentation française, Les notices, 1986, p. 1-2 & C. POULTIER, L’évolution des structures ministérielles de 1800 à 1944, Thèse (Dact.), faculté de droit de Paris, 1960.

657 Sans qu’un lien de causalité ne soit avéré, il faut dire que l’autonomie du pouvoir exécutif en matière de nomination gouvernementale avait été réaffirmée à l’occasion de l’article 16 de la loi de finances du 30 décembre 1882, J.O. du 31 décembre 1882 et de l’article 35 de la loi de finances du 13 avril 1900, J.O. du 23 juin 1920, p. 8870.

658 Cette disposition est venue amender l’article 35 de la Loi de finances du 13 avril 1900 précitée.

659 Cette loi, qui visait à interdire au pouvoir exécutif de s’auto-organiser fut très critiquée par L. Duguit, M. Hauriou, A. Esmein et H. Berthélémy (Sur ce point, cf. spéc. : J. DUPORT, Le rôle administratif de la

République en France depuis 1875, Thèse (Dact.), Paris II, 1976, p. 259 & H. BERTHÉLÉMY, Traité élémentaire de droit administratif, Paris, Éd. Rousseau, 1933, p. 137).

660 De nouvelles propositions aux fins d’améliorer le contrôle législatif de l’organisation gouvernementale sont alors avancées mais resteront sans suite. Par exemple, un projet de révision des lois constitutionnelles de 1875

Mieux, avec l’article 3 de l’ordonnance du 6 janvier 1945661

ainsi que la loi du 24 novembre 1945⁶⁶², le législateur finit par reconnaître l’autonomie du pouvoir exécutif en matière d’organisation gouvernementale comme en atteste l’exposé des motifs de cette dernière : « dans la tradition républicaine, constituée sur ce point par l’article 16 de la loi de finances du 30 décembre 1882 et par l’article 35 de la loi de finances du 13 avril 1900, l’organisation des ministères est fixée par le pouvoir exécutif, au moyen de décrets pris en la forme de règlements d’administration publique ou de décrets ».

En 1958, le constituant s’interroge encore ; il envisage de réglementer la structure du Gouvernement au moyen d’une loi organique663

mais finit par consacrer l’autonomie du pouvoir exécutif à l’article 8 de la Constitution du 4 octobre 1958.

Pour autant, cette autonomie ne cessera jamais de faire débat au sein de la doctrine, de la classe politique et de l’opinion publique.

3. Le débat persistant autour de la nécessité de réglementer la structure gouvernementale

Si l’autonomie dans la composition du Gouvernement n’a plus jamais été remise en cause par aucun texte après la loi de 1920, elle n’a jamais cessé de susciter la discussion.

Au cours des dernières décennies, les propositions visant à encadrer l’autonomie compositionnelle du Gouvernement se sont multipliées⁶⁶⁴ à l’appui d’arguments qui méritent considération⁶⁶⁵.

déposé le 4 novembre 1934 par Gaston Doumergue propose une limitation de la structure gouvernementale à vingt ministres. Pareillement, chantre du révisionnisme institutionnel, André Tardieu suggérera de limiter à six le nombre de ministres à l’image de l’inner cabinet britannique (Cf. A. TARDIEU, La réforme de l’État, Flammarion, 1934).

661 « Aucune création de services ou d’emplois nouveaux ne peut être opérée qu’après ouverture préalable d’un crédit au chapitre budgétaire intéressé. Aucune proposition tendant en cours d’exercice à des créations ou transformations d’emplois dans des services existants ne pourra être admise que si des suppressions ou transformations d’emplois permettent d’annuler des crédits pour un montant équivalent à ceux nécessaires aux créations envisagées » (Ordonnance n°45-14 du 6 janvier 1945 portant réforme des traitements des fonctionnaires de l’État et aménagement des pensions civiles et militaires, J.O. du 7 janvier 1945, p. 90).

662 L’article 2 de cette loi dispose que « sont abrogées toutes dispositions contraires à la présente loi, et notamment l’article 8 de la loi du 20 juin 1920 » (Loi n°45-01 du 24 novembre 1945 relative aux attributions des ministres du Gouvernement provisoire de la République et à l’organisation des ministères, J.O. du 25 novembre 1945, p. 7826).

663 Cf. Groupe de travail du 12 juin 1958, Documents pour servir à l’Histoire de l’élaboration de la Constitution, La Documentation française, 1991, Volume 1, p. 88. Par ce biais, les pères de la Constitution espéraient soustraire « la répartition des affaires publiques aux aléas des improvisations auxquelles donne lieu inévitablement l’avènement d’une nouvelle formation gouvernementale » (É. BURIN DES ROZIERS, De

Gaulle et le service de l’État, Plon, 1977, p. 367).

664

Cf. spéc. : CONSEIL D’ÉTAT, Structures gouvernementales et organisation administrative, La Documentation française, NED, n°4818, 1986, p. 20). Cf. également : « L’impératif de stabilité administrative justifierait, comme c’est le cas dans d’autres pays, que l’organisation gouvernementale soit fixée par la loi ou par une loi organique (…) « Le Gouvernement pourrait ainsi se limiter à une vingtaine de ministres » (J. PICQ (Dir.), L’État en France, Servir une nation ouverte sur le monde, Rapport de la mission sur les responsabilités et

À cet égard, si le rapport Balladur de 2008 et la révision constitutionnelle du 21 juillet 2008⁶⁶⁶ semblaient avoir clos le débat⁶⁶⁷ en se prononçant en faveur du maintien de l’autonomie organisationnelle du couple exécutif668, l’absence de formalisation de la structure gouvernementale continue de prêter le flanc à la critique.

l’organisation de l’État, mai 1994, p. 101). « Dans l’hypothèse, qui va à l’évidence dans le bon sens, d’un resserrement du Gouvernement autour d’une quinzaine de ministres de plein exercice, placer plus clairement les ministres délégués et secrétaires d’État sous leur autorité afin d’assurer un fonctionnement plus collégial et une coordination plus fluide » (CONSEIL D’ÉTAT & INSPECTION GÉNÉRALE DES FINANCES, Rapport sur la

coordination du travail interministériel, Juillet 2007, p. 2). « Une loi organique devra fixer le nombre de

ministres au nombre d’une douzaine au minimum et d’une vingtaine au maximum. Un gouvernement pourra ensuite compter autant de ministres délégués et secrétaires d’Etat que souhaité. Il est essentiel de limiter le nombre des ministères et le nombre de compétences partagées entre ministres afin de réduire les procédures interministérielles inutiles. En cas de compétences partagées, il conviendra de désigner un ministre chef de file (…). La même loi organique pourra fixer le nombre d’administrations centrales de chaque ministère » (J. ATTALI (Prés.), Commission pour la libération de la croissance française, 300 décisions pour changer la

France, La Documentation française & XO Éditions, 2008, p. 192).

665 « Réduire le nombre des ministres permettrait de recentrer le gouvernement sur les missions essentielles de l’État, de réduire l’influence des groupes de pression, de faciliter le travail en équipe. La modernisation de l’administration en serait plus aisée : les regroupements de services aux métiers voisins et les redéploiements de moyens (effectifs ou dotations budgétaires) se feraient à l’intérieur d’ensembles plus vastes. Enfin, la réduction des dépenses publiques serait facilitée » (J. PICQ (Dir.), loc. cit).

666 Le projet de révision initial comportait une modification des articles 8 et 21 C mais ces modifications ont été « supprimées par les deux assemblées par un vote conforme dès la première lecture. La modification proposée de l'article 8 prévoyait qu'une loi organique vienne fixer le nombre maximum des ministres et des autres membres du Gouvernement. On sait qu'il s'agissait là d’une « promesse de campagne ». Nicolas Sarkozy avait indiqué lors de la campagne présidentielle de 2007 que son Gouvernement ne comprendrait que quinze ministres. Mais il fallait bien comprendre « ministres » et non « membres du Gouvernement ». Dès le premier Gouvernement Fillon les quinze ministres furent accompagnés, outre d'un « haut commissaire », de secrétaires d'État dont le nombre ne devait cesser de croître, d'abord avec la constitution du Gouvernement Fillon 2, puis avec le remaniement suivant les élections municipales. In fine, le nombre total des membres du Gouvernement n'était pas sensiblement différent de la moyenne constatée ces dernières années » (M. LASCOMBE, « Le Gouvernement et la révision constitutionnelle : un oublié très présent », JCP Édition générale, 30 juillet 2008, n°31, p. 173).

667

Sachant néanmoins qu’une réforme « fixant la liste des ministères par une loi organique, évidemment plus pérenne qu’un simple décret, a été envisagée puis abandonnée lors de la révision constitutionnelle de 2008 » (O. DUHAMEL & G. TUSSEAU, Droit constitutionnel et institutions politiques, 3^e éd., Seuil, 2013, p. 625). En fait, « le tir de barrage de la classe politique de tous bords aura été « aussitôt tel que la commission des lois de l’Assemblée nationale proposa un amendement de suppression, adopté en première lecture, le Gouvernement s’en étant remis à la sagesse de l’Assemblée » (3e séance, 22 mai 2008) » (O. GOHIN, Droit constitutionnel, Litec, Lexis Nexis, 2010, p. 934). Au reste, le rapport de la Commission Jospin n’a visiblement pas jugé utile de revenir sur la question (L. JOSPIN (Prés.), Rapport de la Commission de rénovation et de déontologie de la vie

publique, Pour un renouveau démocratique, remis au président de la République le 9 novembre 2012).

668 « Le Comité a tiré deux séries de conclusions. D’une part, il ne lui est apparu ni utile ni opportun de prévoir qu’une loi organique fixerait la structure du gouvernement, le président de la République et le Premier ministre devant conserver la possibilité d’adapter celle-ci aux nécessités du moment et les impératifs mêmes de la ‘‘réforme de l’État’’ exigeant parfois de la souplesse dans la définition du périmètre de chaque département ministériel. On pourrait, d’autre part, envisager que le législateur organique fixe le nombre maximal des membres du gouvernement, le principe étant alors que les ministres de plein exercice ne voient pas leur nombre excéder quinze et que les ministres délégués et secrétaires d’État ne soient pas plus d’une dizaine. Mais, au total, le Comité ne s’est pas montré favorable à semblable innovation, qui présenterait à ses yeux plus d’inconvénients que d’avantages » (É. BALLADUR (Prés.), Une Ve République plus démocratique, op. cit., p. 60-61). Du reste,

plutôt qu’une rigidification de la structure gouvernementale par voie législative, d’aucuns pensent qu’il serait probablement plus adéquat d’utiliser les potentialités offertes par la LOLF en calquant la structure du Gouvernement sur les missions budgétaires. De la sorte, « petit à petit une structure quasi permanente de gouvernement pourrait ainsi voir le jour et faciliter la lisibilité et l’efficacité des politiques publiques » (M. LASCOMBE & X. VANDENDRIESSCHE, « La réforme de l’État, réforme du Gouvernement ? », AJDA, 2004, p. 617) sans que l’autonomie gouvernementale ne soit remise en cause par une codification trop rigide.

Au regard des expériences étrangères, certains commentateurs estiment que l’encadrement juridique de la structure gouvernementale constituerait un gage de modération des effectifs ministériels.

Très régulièrement, des voix s’élèvent pour réclamer une codification de la structure gouvernementale en arguant qu’il existerait une corrélation entre autonomie du pouvoir exécutif et inflation ministérielle. Lors de la réunion des Conseils des ministres franco-allemands⁶⁶⁹, nombreux sont par exemple les commentateurs qui font remarquer qu’il y a deux fois plus de membres au sein du Gouvernement français que dans les rangs de l’équipe gouvernementale allemande⁶⁷⁰. Or, est-ce vraiment l’encadrement juridique de l’autonomie du pouvoir exécutif qui permet de limiter l’inflation ministérielle ?

Nombre de démocraties occidentales ont fixé par voie constitutionnelle et/ou législative⁶⁷¹ le nombre de membres de leur Gouvernement⁶⁷². Tel est par exemple le cas de la Belgique⁶⁷³, de l’Italie674, de l’Autriche675, de l’Espagne676

, de la Norvège⁶⁷⁷ ou de la Roumanie⁶⁷⁸ . Ainsi en va-t-il également des États-Unis où la liste des secrétaires est fixée par le Congrès⁶⁷⁹ ou de la Grande-Bretagne pour laquelle le nombre de ministres est déterminé par le Parlement. Or, de telles limitations juridiques ne sont pas mécaniquement synonymes de gouvernement resserré. Pour ne prendre que l’exemple britannique, le Parlement permet au Premier ministre de nommer jusqu’à une centaine de membres au sein de son équipe680

!

669 Sur l’organisation des Conseils des ministres franco-allemands, cf. infra Partie 1, Titre 1, Chapitre 1, Section 2, §1, A, 3.

670

Cf. par ex. : Slate.fr du 2 avril 2014.

671 Leur constitution renvoyant généralement à une loi organique.

672 Sur les modalités de désignation des ministres au sein des démocraties occidentales, cf. : M. TROPER & D. CHAGNOLLAUD (Dir.), Traité international de droit constitutionnel, Distribution des pouvoirs, Dalloz, 2012, tome 2, p. 235-237.

673 Article 99 de la Constitution du 17 février 1994 qui dispose que « le Conseil des ministres compte quinze membres au plus » et que « le Premier Ministre éventuellement excepté, le Conseil des ministres compte autant de ministres d’expression française que d’expression néerlandaise ».

674 Article 95 al. 3 de la Constitution du 22 décembre 1947 : « La loi établit l’organisation de la présidence du Conseil, et fixe le nombre, les attributions et l’organisation des ministères ».

675 Article 77-2 de la Constitution du 1^er octobre 1920 : « Une loi fédérale fixe le nombre des ministères fédéraux, leur domaine d'action et leur organisation ».

676

Article 98 de la Constitution espagnole précité & Loi du 16 août 1983.

677

Article 12 de la Constitution du 17 mai 1814 : « Le Roi choisit lui-même un Conseil parmi les citoyens norvégiens jouissant du droit de vote. Ce Conseil se composera d'un Premier ministre et d'au moins sept autres membres ».

678

Article 102-3 de la Constitution du 8 décembre 1991 : « Le Gouvernement est formé du Premier Ministre, des ministres et d’autres membres prévus par une loi organique ». Cf. également, Article 117(1) : « Les ministères sont constitués, organisés et fonctionnent conformément à la loi ».

679 Titre 5 de l’United States Code §101 qui fait la liste des départements d’État (en commençant par la formule : « The Executive departments are… »).

680 Le House of Commons disqualification Act de 1975 ne limite en effet qu’à 95 le nombre de députés pouvant être nommés ministres et secrétaires d’État ! (Sur ce point, cf. : SÉNAT, Étude de législation comparée, La

composition du Gouvernement, n°94, 2001 & plus spécialement : L. FAVOREU, P. GAÏA et alii, Droit constitutionnel, op. cit., p. 661). Ajoutons que, dans un régime parlementaire, les pouvoirs confiés au Parlement

A contrario, nombre de constitutions étrangères laissent toute latitude au pouvoir

exécutif pour déterminer lui-même la structure gouvernementale⁶⁸¹, sans forcément rencontrer de problème d’inflation ministérielle. Ainsi de l’Allemagne, dont la loi fondamentale du 23 mai 1949 confère une totale liberté au Chancelier dans la structuration de son Gouvernement, ce qui n’empêche pas ce pays d’avoir un nombre de ministres limité. D’autres pays ont fait le choix de l’autonomie du pouvoir exécutif en la matière, tels que le Portugal682

, les Pays-Bas⁶⁸³, la Pologne⁶⁸⁴, la Finlande⁶⁸⁵, le Luxembourg⁶⁸⁶ ou encore, de la Suède⁶⁸⁷. Entre ces pays, les effectifs gouvernementaux peuvent varier du simple au double, comme entre le Portugal et la Suède par exemple, la composition du Gouvernement dépendant d’abord et avant tout de la culture politique propre à chacun d’entre eux.

Pour ce qui concerne la France finalement, le pouvoir exécutif a fini par remporter le combat : le constituant et le législateur organique ont abdiqué, restant relativement taciturnes quant à la composition du Gouvernement.

B. Une autonomie partagée résultant de l’inconsistance de la Constitution et du silence