II. Les acteurs et les institutions de la métropole transfrontalière
2) De l’ADULM au GECT en passant par la COPIT : réseaux, structures, acteurs de la métropole transfrontalière aux différentes échelles
L’Eurométropole franco-belge est bien une « œuvre ouverte »59
, en devenir , issue de scènes et de scenarii pluriels servant une ambition métropolitaine aux contours territoriaux initialement variables.
Ainsi, si au sens le plus strict du terme, la COPIT est une association, créée en septembre 2000 et dissoute en novembre 2007, avec des instances politiques, un budget, du personnel, des moyens externes et des activités elle est aussi, voire d’abord une Conférence politique créée dès octobre 199160, et qui n’a pas disparu avec la naissance de l’association. Un forum
politique ouvert o u une scène politique qui a fonctionné comme un lieu d’échange et de concertation qui a permis aux partenaires de se lancer dans des projets de coopération, dont certains ont bénéficié des programmes financiers européens. Elle a favorisé l’ouverture transfrontalière d’un certain nombre de démarches et de projets initialement « unilatéraux » : schémas d’aménagement et d’urbanisme, stratégies de développement, candidature olympique, Lille 2004 etc…Parmi les objectifs initiaux de la COPIT figure, dès sa création la volonté d’analyser les possibilités d’évolution du cadre structurel de la coopération transfrontalière. En ce sens, le projet de métropole transfrontalière est d’emblée perçu comme une œuvre ouverte, itérative61
.
Le territoire métropolitain transfrontalier et sa délimitation ont très souvent été au cœur des débats de la COPIT. Lors de sa création, en 1991, cette dernière n’avait pas, à proprement parler de territoire62
même si elle avait bien une ambition territoriale. Les documents et les discours de l’époque ne font pas mention d’une quelconque délimitation précise du territoire. D’ailleurs, seules la CUDL/LMCU, créée en 1967 et l’IEG (trois communes) ont une délimitation territoriale univoque. Dans les autres intercommunales belges, les communes pouvaient adhérer en quelque sorte « à la carte », en fonction des missions qu’elles souhaitaient confier ; certaines communes pouvant adhérer à plusieurs intercommunales à la fois. Même les statuts de l’association COPIT déposés en 2000 ne mentionnent pas un territoire précis (ni même une ambition de construire une métropole transfrontalière d’ailleurs). Ce sont les travaux techniques, la cartographie, le traitement de données statistiques notamment, et la mise en place de clefs de financement de la COPIT et/ou de ses projets qui ont introduit la question de la délimitation précise du territoire (l’article 6 de l’accord de coopération signé le 26 juin 1993 entre les présidents des 5 intercommunales et l’ADULM stipule : « Le système concerne les arrondissements de Lille, Ieper, Kortrijk, Mouscron, Roeselare et Tournai ». Ce choix est lié au fait que certaines statistiques ne sont
58 Denys C., Paresys, I., op. cit., p. 37. 59 Voir deuxième partie.
60 L’idée de cette conférence était née en avril 1990, à New York, lors d’un déplacement de responsables
politiques et économiques français et belges à l’occasion du prêt de plusieurs tableaux d’un Musée des Beaux- Arts de Lille en pleine transformation.
61 Voir chronologie jointe.
disponibles qu’à l’échelle des arrondissements. Ce sont ces 6 arrondissements que l’on retrouve sur le logo de la COPIT dès février 1996). Implicitement, le territoire de la COPIT couvre donc initialement la totalité de la LMCU, IEG et Leiedal, la partie « tournaisienne » d’IDETA et les communes frontalières de Menin et Werwick. Explicitement, c’est le projet Grootstad63
(projet de Schéma transfrontalier) – ou plus précisément les travaux préparatoires auxquels il a donné lieu - qui devient à la fois un projet pour un territoire et un territoire pour un projet 64
et pose explicitement la question du territoire de référence pour sa réalisation et son financement (les 6 arrondissements donc, un territoire qui dépasse celui de LMCU). Le Cahier n° 12 de l’Atelier transfrontalier65
traite longuement de la pertinence des différentes « délimitations » de la métropole. Les auteurs y confrontent notamment les différentes visions de la métropole transfrontalière (vision instrumentale : monter des projets de développement et d’aménagement et vision « marketing » : faire exister une « marque territoriale » qui reste encore à définir66
) pour conclure à la complexité des données de base (densités, proximités, relations fonctionnelles, institutionnelles, projet politique) et à la primauté de l’acte politique. On peut à cet égard distinguer quelques périodes dans le jeu d’acteurs ayant mené à la création officielle de l’Eurométropole franco-belge en janvier 2008.
- Une première période courant de 1991 à 1998
Elle serait caractérisée par une certaine facilité politique et institutionnelle et dominée par les initiatives de l’ADULM67
. Pendant cette période, l’agence d’urbanisme a endossé plusieurs rôles/positions : tantôt elle a été le partenaire français privilégié, tantôt elle est venue s’ajouter, exister à côté - dans une position « transfrontalière » - des partenaires existants (LMCU et intercommunales belges) : ainsi lorsqu’elle a géré le budget de la COPIT ; tantôt encore elle a permis l’ouverture d’espaces intellectuels, à travers notamment « le club des urbanistes »68
animé par le numéro deux de l’ ADULM Giuseppe Buonaccorsi69
; un Club des urbanistes qu’il ouvrit alors aux Belges (et parmi eux Karel Debaere, aujourd’hui directeur de Leiedal). Durant cette première phase, l’ADULM a lancé plusieurs chantiers en parallèle, dont certains n’ont pas vraiment abouti ou moins bien que d’autres, mais il n’y a pas eu d’abord de projets de coopération à plus grande échelle (en direction de Bruxelles et
63 Voir chronologie jointe. 64 Voir deuxième partie.
65 « Une métropole en réseau » - « Een netwerkmetropool ».
66 « La promotion d’un produit n’est possible que lorsque celui-ci a un nom bien à lui ». Extrait de la déclaration
d’Antoon Sansen, président de Leiedal, lors de la création de la COPIT en octobre 1991. La question du nom a souvent été débattue également. La COPIT dans sa traduction française ou néerlandaise n’a jamais comporté de référence géographique, d’indication territoriale. La charte de 1991 désigne toutefois la métropole franco-belge,
« L’Euro-métropole ». Le mot « métropole » (re) fait son entrée dans le paysage institutionnel et l’Agence
d’urbanisme et de développement adopte le nom de « Lille métropole » (ADULM) tout comme la Communauté urbaine (LMCU) aux alentours de 1994. L’APIM lance à cette date « Lille Métropole Europe ». Depuis 2002, les acteurs politiques – Mauroy en tête- ont plaidé et œuvré en faveur de la mise en place de structures publiques de
gouvernance transfrontalière. La plupart du temps en les nommant « Eurodistrict » ou bien encore « District européen », mais sans que cela ne corresponde à une forme juridique précise. Aujourd’hui, si la formule
juridique du GECT a été retenue (avec le statut subsidiaire du syndicat mixte français), le nom « Eurométropole Lille-Kortrijk-Tournai » est le plus souvent connu, tout comme celui d’« l’Eurodistrict » (cf. intitulé du rapport parlementaire franco-belge). À la différence de la COPIT qui n’a jamais été une structure opérationnelle mais bien plutôt d’études et de prospective, le GECT dispose des compétences la maîtrise d’ouvrage ET de la maîtrise d’œuvre.
67 Entretien de Jef Van Staeyen avec Maryvonne Prévot du 23 avril 2008. Il est entré à l’ ADULM au printemps
1991 pour ensuite devenir chef du projet Grootstad et directeur de la COPIT en 2001.
68 Créé notamment par Jean-Paul Baiëtto. Voir Hayer, Dominique, Jean-Paul Baïetto. Portrait d’un aménageur
urbain, Le Moniteur, 2006.
Londres70
) qui se seraient ensuite « réduits » à une coopération transfrontalière de
« proximité ». Agissant au nom de la CUDL/LMCU, l’ADULM a cherché des partenariats en direction de Londres avec/via des structures privées (notamment des bureaux d’études possédant des contacts avec des investisseurs immobiliers). A l’inverse, les démarches partenariats en direction de Bruxelles ont été strictement institutionnelles. C’est au cours de cette première période que l’ADULM lance en particulier les travaux de réflexions sur l’aménagement du poste frontière de Rekkem71
. Mais avant même la création de l’ ADULM, des études avaient été menées dans les années 80 par les Chambres de commerce (belges et françaises) pour favoriser les sites transfrontaliers et en faire des « vitrines ». Durant cette période cependant, le Hainaut s’inquiète de ce que la mobilisation transfrontalière autour de la candidature de Lille/Bruxelles aux Jeux Olympiques apparaisse surtout comme un partenariat franco-flamand. IDETA interrompt pendant quelques semaines, à l’automne 1996 toute participation technique aux travaux de la COPIT jusque à ce qu’une rencontre au niveau politique rétablisse durablement la dynamique de coopération.
La première phase brièvement décrite correspond, pour la COPIT, à une phase de non- existence juridique et d’absence d’équipe opérationnelle permanente. Néanmoins, un secrétariat permanent administratif de 10 personnes (les 5 directeurs ou assimilés et leurs collaborateurs chargés de la coopération transfrontalière) et un secrétariat opérationnel, confié à la LMCU mais pouvant être réaffecté. C’est en 1994 seulement que la COPIT se dote d’un premier budget de fonctionnement (géré par l’ADULM) et en 1997 qu’elle est désormais pourvue d’une équipe permanente (un Atelier transfrontalier associé à un Comité de pilotage technique et politique), toujours situé dans les locaux de l’ADULM, dans le cadre du projet Grootstad. La COPIT a su profiter de l’aubaine des fonds européens Interreg pour exister – en tant que structure d’étude technico-politique - et amorcer son processus d’autonomisation, au moins relative, de l’ADULM. « L’Europe nous a fait énormément de crédit – pas seulement financier - mais intellectuel, en nous accordant aussi une marge de liberté »72
.
Le projet Groostad se met en place en 1997/1998.C’est une démarche technique dans son essence, suivie par le politique73
. Les intercommunales française et belges versent leurs contributions à l’ADULM et les décisions (d’engagement et de paiement d’études) prises par le secrétariat permanent étaient transmises par la LMCU (secrétariat opérationnel) à l’ADULM pour exécution. Du point de vue juridique, ce mode de fonctionnement est facilité par l’adhésion des intercommunales belges à l’ADULM qui est donc régulièrement associée aux travaux du secrétariat permanent et à la conduite, voire au pilotage technique des projets de coopération (études « Lys transfrontalière », cartographie transfrontalière, atlas transfrontalier, projet Grootstad). A cette date donc, la COPIT revêt une forme « légère »,
agit comme un lieu d’échange et de concertation tout en laissant à d’autres lieux, d’autres forums ou d’autres structures le soin d’approfondir, de préciser, de négocier.
- Une seconde période (1998-2001) : un budget, un contrat, des objectifs à atteindre pour la COPIT mais un réseau d’experts plus que d’institutions
La réalisation du projet Grootstad permet d’ajouter au fonctionnement existant de la COPIT plusieurs éléments nouveaux formalisés concrètement par une convention de coopération entre les 5 intercommunales et l’ADULM, adossée à un budget spécifique important et des
70 A l’échelle d’un nouveau concept né en 1991/1992 : l’ Eurorégion. La toute nouvelle « Eurorégion » réunit
dans un GEIE : le comté de Kent, la région Nord-Pas-de-Calais et les trois Régions belges.
71 Voir première partie également. C’est Giuseppe Buonaccorsi qui serait à l’origine de ces études. 72 Entretien de Maryvonne Prévot avec Jef Van Staeyen du 23 avril 2008.
73 Idem : « Pierre Mauroy découvrait le programme. Francis Ampe était complètement absorbé par le projet de
candidature de Lille aux JO. On a en fait trouvé suffisamment de solides échos externes (Europe, la société civile) pour convaincre à l’interne (ADULM) ».
règles juridiques afférentes à ce budget. C’est alors une équipe technique de 6 personnes qui vont travailler à mi-temps et plus sur ce projet. Cette équipe est appelée l’Atelier transfrontalier, appellation qui désigne aussi les locaux, « loués » auprès de l’ADULM et aménagés grâce à un effort commun (budget COPIT et ADULM). Cet atelier lance un vaste programme d’études, la plupart d’entre elles relevant d’une expertise externalisée (universitaires ou experts flamands, wallons, français) et des publications (cf. chronologie et bibliographie). Un réseau d’acteurs s’étend ainsi au fur et à mesure des travaux et des initiatives (cf. chronologie) qui s’intéressent à un large éventail d’enjeux et ce bien au-delà des compétences opérationnelles et/ou réglementaires qui leur sont formellement attribuées par les lois et/ou par leurs statuts. De même, tous ces acteurs agissent alors « à titre individuel » ; ils participent en qualité d’experts à ces travaux communs sans que les structures ou les institutions dont ils sont issus soient associées en tant que telles. Bref, à cette époque, le réseau transfrontalier qui réfléchit à la « Stratégie pour une métropole
transfrontalière » est un réseau d’experts citoyens bien plus qu’un réseau d’institutions.
C’est sa force au départ, cela se révèlera être une faiblesse par la suite. Ces travaux
construisent et sont le produit tout à la fois d’un réseau d’acteurs dense et « maillé »74
qui favorise son adaptabilité mais fait aussi dire à certains acteurs dès cette époque qu’il est devenu difficile d’avoir une vue globale de la coopération transfrontalière, de ses forces et de ses faiblesses.
À cette date encore, la COPIT cesse de n’être qu’un lieu politique ou un réseau pour devenir également une structure associative de droit français (dotée d’un Président, d’une AG semestrielle, un CA, un bureau, un collège des directeurs et un groupe de travail technique qui reprend le nom d’Atelier transfrontalier doté d’une équipe permanente). C’est Jef Van Staeyen chef du projet Grootstad au nom de l’ADULM, qui combine désormais les fonctions de chef de projet pour l’ADULM et directeur de la COPIT. C’est alors que cette dernière déménage, à partir du 1er
janvier 2002, ce qui –de fait – met fin à l’intervention de l’ADULM pour les commandes de la COPIT. Cette autonomisation (y compris physique puisque les bureaux de la COPIT/Atelier transfrontalier ont fini par quitter les locaux de l’ADULM pour s’installer au Risquons-Tout à Mouscron même si les séances du CA se tenaient à la LMCU en raison du statut juridique français de l’association) a de fait entraîné la disparition du volet « transfrontalier » dans le programme de l’ADULM même.
- Une troisième phase (2003-2006) : Un champ d’action qui se resserre pour une structure plus lourde à faire fonctionner
La COPIT et les intercommunales se lancent en 2003, dans le cadre des projets Interreg, dans un Programme Opérationnel Prioritaire (POP) d’une quinzaine d’actions communes réalisées en 3 ans avec le concours de l’APIM, de l’ADULM et de l’Espace Naturel Métropolitain. Toutefois le cadre contractuel entre les partenaires est faible et les réussites très inégales (cf. les aléas du projet d’autoroute A24 et le désaccord persistant quant aux itinéraires pour les trafics lourds nord-sud, l’articulation et la cohérence transfrontalière entre les réseaux récréatifs cyclables restent embryonnaires et peu visibles pour les utilisateurs, la requalification des postes-frontière de Rekkem et Camphain-Lamin demeure en suspens en dépit de quelques travaux pour assainir le site de Camphain, la concertation technique préparatoire à la création d’un observatoire transfrontalier de l’eau s’enlise à la suite de difficultés à définir les jeux d’acteurs côté wallon etc…). La plupart des groupes de travail sont confrontés à deux problématiques majeures : celle des moyens mobilisés par rapport aux objectifs d’une part et, d’autre part, certains d’entre eux intéressent davantage les autorités
74 Par exemple le réseau EURES qui réunit depuis 1992 les organisations syndicales et patronales et les services
publics pour l’emploi, est désormais intégré dans un vaste champ d’acteurs qui oeuvrent pour une meilleure intégration réciproque des projets, entre emploi, formation et mobilité.
externes (régions, communes) que les intercommunales elles-mêmes. Comme il s’agit désormais de discuter de la mise en œuvre, ce sont ces autorités qui sont interpellées en tant que telles et non plus désormais une participation non institutionnalisée d’acteurs/experts.
Somme toute c’est donc la légitimité de la COPIT qui commence à être mise en question durant cette phase et notamment celle de s’intéresser à des thèmes extérieurs (le bilinguisme par exemple) aux compétences opérationnelles et juridiques de ses membres.
Pour certains, elle a fait œuvre utile en rassemblant les élus de part et d’autres de la frontière mais n’a pas, en dépit de ses publications, dépassé le stade d’une structure pour « happy few », trop confidentielle – surtout depuis sa délocalisation à Mouscron - par rapport au potentiel d’action et au poids d’une technostructure telle que la LMCU75
.
- Une quatrième phase (2002-2008) : les services de l’Etat (déconcentrés ou pas) côté français et, côté belge, les niveaux régionaux et fédéraux s’en mêlent.
Durant cette dernière phase, une volonté initialement locale va se trouver désormais soutenue politiquement et techniquement à l’échelle des Etats. En effet, à Bruxelles, le 16 septembre 2002, les Premiers Ministres français et belge et les Ministres Présidents des gouvernements wallon, flamand et de la Communauté française de Belgique signent l’accord sur la coopération transfrontalière entre collectivités territoriales. Sa ratification par les parlements respectifs doit permettre de créer des organismes publics transfrontaliers. Cet accord entre en vigueur le 1er
juillet 2005. C’est un tournant dans l’attitude des autorités nationales – et
donc un changement qualitatif, juridique et un changement d’échelle dans la gouvernance – à l’égard de la coopération transfrontalière franco-belge. De
spectateurs/arbitres (potentiels), elles deviennent co-acteurs et permettent aux cadres juridiques d’ainsi évoluer. Ce sont désormais 14 autorités de tous niveaux qui s’impliquent. Quelques jours plus tard à Lille, le 25 novembre 2002, lors de la réunion des Assises des Libertés Locales, Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre se prononce alors en faveur d’une « vraie stratégie transfrontalière de rayonnement et de coopération, pour le développement économique, social et culturel de la métropole et de sa région ». Il lance la démarche d’expérimentation transfrontalière, mobilisant les administrations nationales (les services du SGAR président et animent un Groupe technique constitué des cabinets et services techniques des différents niveaux d’autorité impliqués) en soutien et appui des acteurs locaux de la société civile. Cette initiative conduit également à la mise en place ultérieure, du Groupe de
travail parlementaire franco-belge. Ce résultat participe d’un mouvement général de
métropolisation qui répond aux changements d’échelle de la géographie urbaine, entre intercommunalité, élargissement des frontières de l’Europe et globalisation. C’est le fruit – à la différence d’autres coopérations transfrontalières (dano-suédoises, ou franco-allemandes) - d’un processus ascendant, ou « «bottom up », encouragé financièrement par la Commission européenne, surveillé de loin par les autorités nationales qui décident par suite d’y participer activement.
Parmi les multiples retombées de ce processus vieux de 16 ans, outre une ambition, une stratégie et une connaissance partagées d’un territoire pas forcément si « familier » qu’il n’y pourrait paraître de prime abord, il est aussi quelques autres phénomènes récents à souligner, à commencer par la professionnalisation des réseaux d’acteurs. Les coopérations transfrontalières et interrégionales en général, et le processus de métropolisation transfrontalière en particulier sont considérés désormais comme durables et permanents. De ce fait, ils semblent requérir un savoir-faire et une expertise particuliers et les structures engagées dans ce processus font appel à un personnel de plus en plus qualifié. Pour y répondre, certaines universités régionales ont réfléchi à des formations (spécialité
Eurostudies du master Aménagement, Urbanisme, Développement des Territoires de l’UFR de géographie et d’aménagement de Lille1, formation du CNFPT-ENACT (école de la fonction publique territoriale) à Dunkerque et de l’IRA (Institut national d’administration) à Lille) et développent des recherches (Patrick Picouët à Lille1, Jean-Pierre Renard à Arras, Maarten Vidal à Leuven…). Ce processus de professionnalisation trouve également à s’exprimer dans les exigences d’une nouvelle structure envisagée à savoir une agence d’urbanisme et de développement transfrontalière.
Questionnements autour de la création d’une future agence d’urbanisme transfrontalière Le rapport d’étape « Planification, urbanisme, aménagement » de mars 2006 du Groupe parlementaire de travail franco-belge installé le 10 novembre 2005 a conclu à la nécessité de :
« Créer une structure de gouvernance partagée à l’échelle de l’agglomération transfrontalière s’appuyant sur une agence d’urbanisme et de développement transfrontalière (réflexion en cours) ». De nouveaux, parmi les
enjeux de gouvernance recensés par l’Atelier 4 (« Les Agglomérations transfrontalières ») des Rencontres Européennes de la MOT des 8 et 9 novembre 2007 à Lille, est soulignée la nécessité de la mise en place : « d’une structure technique permanent et dédiée disposant d’un budget propre, au service de la gouvernance politique, ( …) coordonnant au sein du projet de territoire les différents projets transfrontaliers dans les champs évoqués ci-dessus (transports, services publics, développement économique et emploi, logement, culture…). Il doit s’agir d’une équipe composée d’un personnel qualifié, de